1、1探析低碳经济工业园区发展建设中的政府角色职能定位 【摘要】当前和今后一段时期,低碳经济是中国面临的新选择、新机遇、新挑战,是中国改善生态环境、推动经济发展方式转变的重要内容。发展建设低碳经济工业园是实现低碳经济的主要环节。只有政府才有能力去组织和推动低碳经济工业园的发展,政府在低碳经济发展中的角色定位,应立足于中国国情和发展阶段。同时,低碳经济发展关系到社会再生产的各个环节,涉及到社会的各个方面,尤其是如何充分发挥市场的基础性作用。本文通过分析中国传统工业园在开发和发展过程的问题和弊病，具体阐述在低碳经济时代，政府如何发展职能建设和打造低碳经济园区，从而实现科学发展。【关键词】低碳经济；工业
2、园区；政府角色随着社会不断发展进步，人们普遍意识到环境的重要性，特别是进入 21 世纪以来，关于低碳、环保的话题几乎妇孺皆知，越来越多的国家加入到保护生态环境的行列。为了早日实现这一目标，中国提倡发展低碳经济，在我国低碳经济发展脉络中，重点建设和打造低碳经济工业园。而我国市场经济大环境下低碳经济园区的建设关键在于政府的职能转变。1 低碳经济的定义低碳经济的概念以政府文件形式最早提出于 2003 年英国的能源白皮书我能源的未来:创建低碳经济,然而其中却2没有为“低碳 经济” 提出明确的内涵和系统的指标体系。此后,学术界对于“低碳经济 ”概念的界定出现 了不同观点: 一种观点认为低碳经济是在全球气
3、候变暖的大背景下,最低限度控制以二氧化碳为主的温室气体的排放是保证人类可持续发展的有效方法,即“方法 论”;第二种观点认为,低碳经济是在发展经济学的理论基础上统计的经济发展的环境代价、碳排放量和社会经济成本最低的经济,是包含了低碳技术、低碳生活、低碳产业等在内的一系列经济形态的总称,即“形态论”;另一种观点认为低碳经济是以低污染、低能耗、低排放为基本特征的经济发展模式,是一次针对生活方式、生产模式、发展理念的全球性能源革命,即“革命论” 。随后,国内外众多学者对“低碳经济” 的概念内涵 进行不断探索,目前被广泛接受和引用的是由英国环境专家鲁宾斯得提出的:低碳经济 是一种正在兴起的经济模式,其核
4、心是在市场机制的基础上,通过制度框架和政策措施的制定和创新,推动提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发和运用,促进整个社会经济向高能效、低能耗和低碳排放的模式转型。中国环境与发展国际合作委员会在 2009 年公布的中国发展低碳经济途径研究中将低碳经济最终定义为“一个新的经济、技术和社会体系,与传统经济体系相比在生产和消费中能够节省能源,减少温室气体排放,同时还能保持经济和社会发展势头发展模式” 。2 低碳经济产生的经济背景伴随着生物质能、 风能、太阳能、水能、化石能、核能等的使用，人类逐步从原始文明走向农业文明和工业文明。而3随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使
5、用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳浓度升高将带来的全球气候变化，也已被确认为不争的事实。在此背景下， “碳足迹” 、“低碳经济 ”、“低碳技术”、 “低碳发展”、 “低碳生活方式” 、“低碳社会” 、“低碳城市 ”、“低碳世界 ”等一系列新概念、新政策应运而生。而能源与经济以至价值观实行大变革的结果，可能将为逐步迈向 生态文明走出一条新路，即摒弃 20 世纪的传统增长模式，直接应用新世纪的创新技术与创新机制，通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现社会可持续发展。3 传统工业园区发展模式的反思“工 业 园区 ”是一些工 业企业组成的集合
6、体，是工 业化国家中作为一种促进、规划和管理工业发展的手段。它包括工业区、工业群、工业园、工业带和商业园。中国改革开放之后，也大量建设各种用途和规模的工业园区，这些工业园区已为各地的经济发展做出了巨大的贡献。然而，传统工业园区在促进工业快速发展的同时，存在了诸多生态缺失。一是经济发展过于粗放。在产业转移的大潮中,工业园区是城市招商引资、发展外向型经济的重要载体。由于各地招商引资的迫切性,一些工业园区放低企业进入园区的条件,造成园区内部产业多样、规模不等,产品技术含量和附加值普遍不高,为今后园区的良性发展留下了隐患。同时 ,各地工业园区发展评价指标片面重视招商引资数量、产值、出口总额等数量指标,
7、忽视内在竞争力、生态效率、创新能力、环境保护等质量指标,进一步助长了工业园区粗放型的发展模式。4二是生态基础总体薄弱。不少工业园区缺乏中长期的控制性规划,在宏观上对空间布局、环保设施等缺乏总体的生态化设计,生态基础总体上薄弱。首先,没有制定合理的功能分区规划,造成园区的功能与分布混乱的局面,更谈不上构建生态空间布局及形成从空间结构进行物质减量化的格局。其次,环保设施建设缺乏科学规划的有序引导,园区只是通过硬化、亮化、绿化、美化来加以修饰,在污水处理厂及管网铺设、各类污染物、排放物处理系统等环保设施方面相对薄弱。三是过分依赖土地经营。各地政府在急于发展经济的思想驱动下,大力推崇“ 以地引资” 和
8、优 惠政策,土地过度征用不仅导致耕地流失、城市绿化带遭蚕食 ,而且造成重复建设和投资上的巨大浪费。同时,园区用地不平衡现象也较为突出,一方面许多工业园区用地指标严重不足,有项目无土地 ,企业排队入园;另一方面开 发缓慢的工业园区土地征而不用、圈而不建的现象依然存在。因土地利用粗放所造成的土地利用资源效益偏低现象尤其普遍和严重。四是产业共生关联较弱。受早期招商的影响和入园企业的不可预测性,园区在选择上下游企业资源配置方面有很大的自由度。目前工业园区虽实现一定范围的产业集聚,但企业的关联效应较弱,除了上下游厂商进行中间产品交易外,企业间甚少进行生产合作,没有形成一个相对完整的,具有高度分工合作关系
9、的生态化产业发展链条,难以建立起园区系统内物质能量循环利用的网络,从而难以形成促进废料再生利用的现实途径。5五是生态创新难以实现。所谓生态创新是指通过生态技术的革新、绿色制度的形成、生态观念的改变而不断地解决生态问题,最终使一个有生态价值、经济价值和社会价值的新项目得到成功应用的活动过程。在激励园区内企业生态创新的过程中,由于生态观念的滞后性、生态创新技术具有不确定性,使得生态创新在以经济利益驱动为中心的市场中难以实现。目前,相关法规制度不够健全,公众参与机制尚不成熟 ,使园区内企业缺乏进行生态工业改造和建设的积极性。4 低碳经济模式的工业园规划4. 1 低碳工业园内涵的界定从概念上, 低碳工
10、业园是以低碳经济发展模式为基础, 寻求工业园区内低能耗、 低污染、 高 产量, 遵循低碳节能、 产业循环互补和低碳经济学原理而设计建立的一种新型工业园区。其核心理念就是在城市产业方面实行低碳经济, 包括低碳生产、 低碳消 费和低碳循环,建立低污染、 低消耗的城市工业区发展模式。总体上低碳工业园应该具备四个方面的主要特点: 1)在产业发展方面,应促进 不同产业之间物质和能源的低碳循环; 2)在工业园区内部生 产环节中注重清洁生产, 构建低能耗能源体系; 3)低碳工业 园区规划建设中, 土地要集约利用,产业功能结构合理, 生态环 境良好,建立工业园区内的固碳生态环境体系; 4)完善健全工 业园区低
11、碳运行政策、 低碳规划建设和管理体系。4. 2 低碳工业园的规划设计策略4. 2. 1 低碳工业园区规划原则从低碳经济内涵和发展特征来看, 低碳工业园区规划应包括以下几个方面: 1)低碳工业园区规 划应尊重地域生态环6境特征和自然景观格局; 2)园区内部产业应遵循低碳循环产业链条, 形成园区内/ 工业共生体系 ; 3)建立必要的管理机构, 以真正实现废物的循环利用。4. 2. 2 低碳工业园区规划策略低碳经济是指在人类社会的经济活动中,应当遵循自然生态规律,通过优化物质在经济和产业系统内部的循环利用和流动,减少资源输入和污染输出, 使生 产过程实现低排放, 甚至达到零排放, 实现工业园区可持续
12、发展。因此, 低碳工业园区应从城市系统的角度进行规划, 园区内部应包括居住区、 管理区、 生产区和废物处理中心四大功能。4. 3 建立低碳经济工业园区政策与指标体系建设低碳工业园区的基本经济政策的调整,包括自然资源开采、 利用的相关税收和价格政策; 废弃物处理的环境税费政策以及对消费扶持奖励政策等。城市产业园区规划是我国城市规划工作的一个重要组成部分, 从总体上来说, 城市产业结构的变动体现为城市化的变动。因此,我们应积极制定低碳工业园区引导政策,同时应建立相应评价指标体系。5 推动低碳经济工业园区建设过程中政府角色职能定位随着工业化、城镇化、市场化深入发展,中国正进入发展的攻坚时期。十二五规
13、划纲要提出,发展是解决中国所有问题的关键。坚持科学发展、加快转变经济发展方式,是当前发展的核心内容。实施低碳经济社会发展战略,政府应把低碳经济贯彻到经济社会发展的各领域,充当市场机制的建设者角色,完善现代经济体制,形成政府与市场分工明晰、相互配合的体制机制。从长远发展看，政府在低碳经济园区发展中的职能只能加强，不能削弱。党的十八届三中全会提出经济体制改7革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府在低碳经济园区建设上的职能定位也应包括这五个方面：宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。5.1 宏观调控政府对低碳经济园
14、区的宏观调控需紧紧抓牢“发展” 、“全面协调可持续”和“ 统 筹兼顾”的要点对低碳经济园区做出从整体布局到政策出台的全方位前瞻性的预测和规划。5.1.1.中央政府首先，在国家和区域层次上，建立低碳经济发展协调运行机制，从合理调整区域产业结构和布局入手，加强宏观、中观调控和监管；统筹协调和确定全国和各省区环保、建设、国土、规划、资源等管理部门在低碳经济发展中的职责和分工，强调各职能部门之间、不同行政区域之间，以及地区与部门之间的整体协同，共同推进低碳经济的发展。其次，按照分工负责的原则，进一步明确中央政府与地方各级政府在低碳经济发展中的管理职责和权限，保证权力和责任的对等统一；加强地方政府在低碳
15、经济发展中的主动性和责任感；加强地方政府间的低碳发展合作，通过各级政府的共同行动，打破过去的条块分割状况，为低碳经济发展提供技术、市场、资源和人才优化配置平台。再次，以区域低碳经济发展为突破口，分阶段、分步骤地加大高碳型产业的改造和淘汰步伐，摈弃高碳增长方式；加快能源结构调整力度，重视低碳型产业链和低碳产业园区的培育和发展，尽快形成符合低碳经济发展要求的、合理的产业结构。8最后，发挥政府的协调职能，也是加强微观低碳经济政策可操作性的要求。只有充分发挥政府、行业协会、各类企业和社会公众等行为主体的积极性，协调好政府与市场、政府与企业、政府与公众之间的关系，促进形成低碳经济发展的整体合力，才能促使
16、各类低碳经济发展政策和法律法规得以全面落实和有效实施。5.1.2 地方政府首先，要对园区的地理环境、区位交通、土地资源、劳力成本等进行优劣势分析，从实际出发为低碳经济园区建立宏观的可持续发展的阶段性规划：产业规划阶段、产业优化升级阶段、深化成熟阶段等。其次，地方政府还应针对不同阶段性的规划统筹建设方向、政策保障、组织保障、经济保障、科技保障、社会人才保障等，引导扶持低碳经济园区走向成熟和产业关联循环。低碳产业链发展要求综合考虑产业间的物质流、能量流和信息流，通过基础设施共享、技术共享、信息共享、品牌共享、环境共护、利益共生，实现产业发展和生态环境系统之间的物质交换和能量利用，建立高效率、低消耗
17、的产业链发展模式。通过地方政府制定相关的税收政策、优惠政策引导园区内企业进行企业内部清洁生产，甚至企业间资源循环利用的良好上下游产业链。最后，定时对园区的概况、技术水平、资源消耗情况、碳排放及综合利用情况、园区管理能力等进行评估和与国内外园区进行对比，根据实际情况进行引导和修改，一切为园区的稳步发展打好坚实基础。5.2 市场监管9第一，推行规范化管理模式。地方政府在制定相应标准的基础上，要对企业和新建项目实行严格的低碳认证、分级和准入制度，进一步完善低碳监测体系和环境影响评价制度，加强生产全过程低碳监测和管理，以减少管理过程中的随意性和盲目性，避免管理低效运行，降低管理成本，提高低碳化发展绩效
18、水平。根据产业发展规划和可回收再生资源的实际情况，吸纳技术含量高、生产规模大的资源再利用的现代企业加入。对于已经入驻的企业，应该鼓励加强科研，巩固和完善可再生资源综合利用技术水平，探索其它综合利用方式，提高可再生资源的利用价值。要依托低碳综合评价指标体系，引导企业自觉参与低碳实践，加强低碳技术的开发和利用，杜绝对环境的二次污染。地方政府要有效地推行规范化管理模式，其基础工作是充分利用多种先进科技手段对园区内重点行业的排污严重的企事业单位、CO2 排放大户以及园区呢的环境状况进行调研和低碳跟踪监测，并制定出可实施、可控制的低碳规范化标准。为此，应参照国际低碳发展标准，尽快研究制定和推出适合该园区
19、低碳经济发展的碳排放评价体系和碳排放强度可量化标准；同时，对重点产业相关产业链的各个环节也要制定出相应标准。具体包括针对低碳产业、低碳城市的约束性标准（如“三高 ”行业市场准入标准、产业碳排放标准、低碳交通标准等），以及资源节约、低碳生活等方面的引导型标准，加大政策的引导性和约束性。第二，构建规范的市场化管理模式。发达国家政府的一些相关经验是可以借鉴的，其主要做法就是不断完善市场运行机制，构建规范的市场化管理模式。从我国的实际情况来看，新的市场模式及其运作过程需要由中央政府出面进行宏10观协调和部署，选择重点区域试点培育，并在区域层面上逐步推进和实施，积极建立起国际间、国内区域间、企业间碳排放
20、交易市场体系，探索企业内部、个人之间的碳排放交易机制。目前，尽管我国尚未真正建立起全国性的碳排放交易市场，但一些地处经济发达地区，同时环境问题也比较突出的省市，已率先建立起了碳排放交易所，如北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所和深圳排放权交易所等。在这些重点城市试点的经验基础上，当地政府可考虑适时设立该园区的碳平衡交易管理机构、建设能源数据统计和管理体系。在对园区碳源和碳汇现状调查摸底的基础上，编制碳排放清单。建设园区区域能源数据统计和管理体系，掌握区域能源消费结构和能耗水平，从而制定该园区碳平衡交易市场规划。5.3 公共服务社会公共服务包括社会基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展。通过提供公共服务，全体社会成员都能够享受发展和改革的成果。社会公共服务通常由法律授权的政府组织、非营利组织和企业承担，其中政府是责无旁贷的社会公共服务提供主体。借鉴清华大学清华大学科技园公共服务设施的经验公共服务可以分为 6 大类：5.3.1 商务物业服务5.3.1.1 餐饮服务园区的餐饮服务应根据园区地理位置、交通情况和周边商圈情况来建立合理的配套设施。如果周边商业情况较好，距离城市商圈较近交通发达则只需考虑建立一个就餐中心，
