1、新型农村社会养老保险制度创新和突破的基本取向 2006年 8月 31日 09:14 来源: 双击自动滚频 字体：大 中 小 打印本页 关闭窗口为了贯彻落实中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见(即中央一号文件)，进一步做好农村社会养老保险各项工作，根据各地的实践经验和农村社会养老保险制度创新和突破的基本方向，建立新型农村社会养老保险制度，应从制度、政策等方面实现创新和突破，逐步建立有中国特色的弹性养老保险制度。一、推进制度创新和突破的基本取向(一)以多种方式建立农民参保补贴制度新型农村社会养老保险制度首先新在各级政府和村集体应逐步加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度，每年安
2、排专项资金对参保农民进行补贴，建立农民参保补贴制度，公共财政应承担起建立农村社会养老保险的责任，以达到鼓励、引导和扶持农民参保的政策目标。在实践中，各级财政可按照年龄大的多补、年龄小的少补的原则，以多种方式对参保农民进行补贴，建立多元化的筹资机制：一是对达到缴费标准的参保农民按年龄实行分档定额补贴，定额补贴直接补贴到参保农民的个人账户；与此同时，财政可再拿出一定的资金作为待遇调整储备金。二是对达到缴费标准的参保农民按照缴费额-的一定比例进行补贴，财政补贴大部分进入个人账户，小部分作为待遇调整储备调剂金；三是对参保农民按照缴费总额的一定比例进行补贴，财政补贴不进入个人账户，建立专门的财政补贴账户
3、；四是对参保农民按照基金积累总额的一定比例进行利息补贴，全部进入个人账户，也可将少部分利息补贴用于建立专门的财政补贴账户。(二)建立适应性和可推广性强的弹性制度一是建立动态缴费增长机制。明确农村社会养老保险预期领取的养老金标准不低于当地农村最低生活保障标准，不高于当地上一年城镇职工养老金平均水平。缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。参保人员预期领取的最低养老金水平可与农村低保水平衔接。二是制度模式由原来的完全个人账户模式改革为个人账户与调剂金账户相结合的模式。有条件的地区，应逐步建立用于待遇调整的调剂金账户，并根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、农村最低生
4、活保障标准以及待遇调整调剂金的规模等因素，制定农村社会养老保险待遇调整方案，适时提高养老金水平。解决过去完全靠个人账户积累、没有待遇调整、待遇一经领取终生不变、难以长期保障参保人员基本生活等问题。待遇调整的资金主要由各级政府负担。(三)改革计发办法，实现制度的可持续根据我国农村 2000年人口普查数据的分析和福建、北京等地农村国民生命表，参考抚养比、城市化率、资金回报率等因素，在科学测算的基础上，将计发利息由&8%调整方 5%，以实现制度本身的平衡。(四)建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制参加农村社会养老保险的人员农转非时需要补缴社会保险费的，可将其农村社会养老保险个人账户资金，分别划入城镇职
5、工基本养老保险统筹基金和个人账户；农转非后从事个体、自由职业的人员，其农村社会养老保险个人账户资金可用于缴纳城镇社会保险费。已参加城镇职工基本养老保险的农民工，达到退休年龄时若达不到享受养老金的基本条件，可将其参加城镇职工基本养老保险的缴费全部划转到其户口所在地的农村社会养老保险管理机构，建立个人账户，享受按月领取农村社会养老保险金待遇，以实现城乡保险的相互衔接。(五)公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设公共财政除在缴费环节以多种方式建立农民参保补贴制度外，还应在经办环节和基金保值增值环节承担起支持农村社会养老保险制度建设的责任。从经办环节看，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费
6、，人员和工作经费应列入同级财政预算，尽快解决原制度从保险费中提取管理费，用于人员和工作经费的问题。从基金保值增值环节看，农村社会养老保险基金可纳入财政专户，以区县为单位进行核算和管理。区县财政部门设立专门账户，按照财政专户管理的相关规定，负责本区县农村社会养老保险基金的管理和基金的安全与增值。区县劳动保障部门的农村社会养老保险机构设立专门账户，负责本区县农村社会养老保险基金的收缴和支付。二、推进政策创新和突破的基本取向(一)制定积极的社会保障政策，加快城镇化进程在城镇社会保障体系基本建立起来的情况下，要突破社会保障制度建设的瓶颈制约，必须实行积极的社会保障政策，将制度建设的重点转向农村，先行将
7、处于城镇化边缘的农民工、被征地农民和有条件的地方将农民纳入社会保障体系。同时，要从全面协调可持续发展的战略高度，将城镇化作为一个系统工程，完善城镇化的政策体系，制定包括积极的工业化政策、积极的就业政策、积极的农村政策在内的科学系统的积极城镇化政策体系，为土地、劳动力、资本三大生产要素的市场化配置提供政策和制度保证，为农民退出农业、离开农村提供政策和制度保证。从我国城镇化的实际出发，对于正规就业的农民可以纳入城镇企业职工基本养老保险体系，并同城镇职工享受同等待遇，同时出台跨地区和跨城乡流动社会保险关系和资金转移的办法，停止执行退保政策。对于非正规就业进城农民和乡镇企业农民要制定适合其特点的养老保
8、险办法，其主要内容的初步构想是：低费率、低保障、广覆盖、可转移，并与现行城乡养老保险制度相衔接；实行个人账户，建立专项调剂金，不搞社会统筹；保险费由用人单位和职工双方负担，以企业缴费为主，单位缴费一般不低于职工工资总额的 10%，职工缴费一般不高于本人工资收入的 5%；个人缴费全部计入个人账户，企业缴费中 6%计入个人账户，个人账户资金用于计发养老金，企业缴费中 4%计入专项调剂金账户，调剂金账户主要用于养老金待遇的调整和长寿者养老金的缺口，从企业缴费额中一次性提取 3%的管理费，用于经办机构的工作经费；为参保农民工在中国农业银行开设个人养老金账户，该账户在农民工到达领取年龄前予以锁定，只能存
9、储养老金，不能领取；农民工转移时，个人账户的全部资金和不少于 50%的调剂金随农民工本人一起转移，保险关系可通过金保工程转移，资金可通过网点较多的国有银行(如农业银行)转移，并建立资金结算系统；不具备加入城镇职工基本养老保险制度的进城务工人员和小城镇农转非人员可按照农民工养老保险办法参保；参加城镇养老保险的农民工，如果缴费不足 15年返回农村时，应将不少于 80%统筹资金和个人账户资金全部转入农村养老保险个人账户，以维护他们养老保险的合法权益，解除他们的后顾之忧；农民工养老保险一般由农村养老保险经办机构经办，没有农村养老保险经办机构的地方，由相关社会保险经办机构或金融机构经办。(二)设立土地银
10、行，加快土地换保障的进程所谓“土地银行”，是指专门从事土地承包经营权流转、出租和入股等经营管理活动的非盈利性机构，是推进土地经营权资本化的政策工具。土地银行的运行机制：一是农民首先将在农村的土地承包经营权像银行存款一样存入土地银行，定期按约定的土地经营收入获得存地收入；二是土地银行将储蓄集中起来的土地经营权经过土地整理、公开招标竞争，出租给种田能手或农场进行规模经营，并按土地经营权的级差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入；三是农民可以根据自己对土地的需求按约定存取土地经营权，但需将一定比例的存地收入用于缴纳保险费，为农民的城镇化提供制度保障。设立土地银行，要将农村社会养老保险制度建设放在
11、一个更大的背景下考虑问题，即要将“城镇化”、“农地制度改革”和“农村社会保障制度建设”三者有机联系起来考虑。综合各方面的情况，我国农村土地制度的改革必须适应市场经济发展和现代化的要求，围绕建立土地银行进行突破性的改革：一是要在土地集体所有制不变的情况下，进一步推进土地使用制度的改革，实现土地所有权与土地经营权的永久分离；二是要实行政经分离，推进农村基层组织的改革与重构，重点对集体经营管理农村土地的传统管理体制进行改革，建立相对独立的主要从事土地经营权经营管理的土地银行。我国农村土地承包制从建立至今，已有二十多年时间。在这期间，由于农村人口、经济结构的重大变化，耕地数量的不断减少，使原来的土地关
12、系面临种种矛盾，并以各种各样的形式表现出来。但众多矛盾基本上可归纳为两点：一是人地矛盾，二是土地分散经营和进一步发展农村经济、转变农业增长方式的矛盾。为了解决这两个矛盾，国家和地方政府在强调稳定承包制的基础上采取了种种完善办法：如延长土地承包期，实行“两田制”或“三田制”，土地入股，鼓励土地流转，发展规模经营。设立土地银行的关键是要通过制度创新，建立健全土地经营管理制度，达到加强对土地资源的经营管理，提高对土地资源的利用效率等目的：一是要割断土地使用权向土地私有制变型的经济联系。长期承包不等于永久垄断，不等于土地私有制。承包土地只是农民创造财富的自然条件和生产要素，而不是借此坐收地租的经济手段
13、。只有实际耕种土地的农户，才能占有土地，不耕者不得占有土地，贯彻土地占有权与使用权不可分离的原则。承包者在不耕作时必须转让土地使用权，放弃土地承包权。当然，放弃土地承包权是有偿的，但又不能变为无限地收取地租。也就是要割断土地使用权向土地私有制变型的经济联系，真正坚持土地的集体所有制。二是要建立起转让土地使用权与社会保障制度之间的经济联系。转让土地使用权意味着放弃了土地保障，意味着土地的保障功能已经从传统的土地制度中分离出来，意味着必须为其提供新的可替代的社会保障。这样，传统 6乜土地制度的基本功能将一分为二，形成新的两大核心制度：以承包制为核心的土地制度和农村社会保障制度。因此，农民城镇化后，
14、城镇的社会保障制度体系应向农民开放，让农民根据自身实际在土地保障和社会保障之间进行理性选择。原则上加入城镇社会保障体系就必须放弃其在农村的土地承包权。但在制度设计上可以给农民一个 515年，最长不超过 15年的过渡期。在过渡期内农民可以不放弃土地承包权，但必须将土地使用权存入土地银行，并领取土地储蓄金。相应的条件是放弃在城镇领取失业保险和最低生活保障金的资格。三是要建立土地资产化经营的新机制。土地使用权的转让原则上应通过土地银行进行，土地银行在接受转让的土地使用权后，经双方对土地估价后，一次付清土地使用权的转让费。土地银行将通过储蓄集中起来的土地使用权经过土地整理、公开招标竞争，出租给种田能手
15、或农场进行规模经营，按期限收取一定的租金，租金根据土地使用权的级差确定。这样，完全可能通过土地银行培育出市场化、企业化的经营主体。与此同时，应加强对土地抛荒、随意建房、农地非农化等行为的监督和管理，保证土地使用符合宏观经济发展的要求。总之，经过上述农村土地制度与社会保障制度的改革与衔接，土地制度特别是土地管理体制将因此而市场化，社会保障制度也将因此而完善，效率与公平将因此而得到制度保证。(三)设立保险合作社，推进农村金融创新一是将拓展农村社会养老保险个人账户功能与农村金融改革创新有机结合起来。在农村社会养老保险缴费期间参保人原则上不允许退保的情况下，研究制定允许参保农民在发生危及生命的重大疾病
16、、绝症难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件，造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核批准，可以借支部分或全部个人账户保险费积累余额的管理试行办法。二是研究制定参保人通过银行实行保险证质押借款的管理试行办法，解决其生产、生活面临的资金困难，拓展个人账户的发展功能，开辟基金保值增值的新途径。三是逐步扩大农村社会养老保险个人账户基金借支和保险证质押借款试点范围，适当发展农民之间保险证的相互借支和保险证质押借款，将其发展成为农民的保险合作社，为农民提供更便捷的金融服务。(四)制定以投资国债为主的有中国特色的社会保障基金投资管理政策和办法目前，我国社会保
17、障制度建设已进入了一个需要将基金投资管理作为制度建设重要任务的新阶段。因此需要在研究国内外经验的基础上，制定以投资国债为主的有中国特色的社会保障基金投资管理政策和办法，促进资本的形成和政府责任的延伸，促进我国社会保障制度的可持续发展和社会保障基金的长期平衡。(五)探索龙头企业资助农民参加农村社会养老保险的办法根据中央一号文件第 9条通过龙头企业资助农民参加农业保险，发展“订单农业”和第 2条关于“要完善强化支农政策，加快社会事业发展的要求”，按照“产品换保障”的思路，研究制定龙头企业资助农民参加农村社会养老保险缴费免税的鼓励政策和实施办法，切实解决龙头企业收购农产品资金不足问题，促进龙头企业与
18、农户的有机结合，加快合作组织的发展和农业产业化进程，提高农民的组织化程度，让农民从产业化经营中得到更多的实惠，建立工业反哺农业、提高农民收入的长效机制，推进传统农民向现代农业工人转型，加快农业和农村的现代化。(六)探索率先在大中城市郊区建立农保制度的办法根据中央一号文件第 22条关于“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”、“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”的要求，应以城郊为重点，在有条件的地区率先建立农村社会养老保险制度。各地可选择城镇化进程较快、地方财政状况较好、政府和集体经济有能力对农民参保给予一定财政支持的大
19、中城市率先建立农村社会养老保险制度，为具备条件的其他地区建立农村社会养老保险制度积累经验，也为完善城镇养老保险、促进城乡养老保险关系的接续、转换、融合提供实践经验。(七)探索在粮食主产区推进农保工作的办法根据中央一号文件第 4条关于“扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制”、“进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效率”、第 7条关于“加快建设大型商品粮生产基地和粮食产业带”、“继续执行对粮食主产县的奖励政策，增加中央财政对粮食主产县的奖励资金”及第 12条关于“建立和完善对种粮农民的支持保护制度”的要求，可选择粮食主产县开展农村社会养老保险制度试点，以两种方式建立农民
20、参保补贴机制：一是整合优化“粮食直补资金”等各种支农资金的使用方向，将其主要用于引导、扶持和激励农民参保，逐步建立农民参保补贴制度。二是由中央财政直接建立用于支持农村社会养老保险制度建设的专项资金，重点用于支持粮食主产区农村社会养老保险制度建设，通过稳定农民来保证粮食安全。(八)推进管理和技术的创新与突破第一，要推进管理的规范和创新。根据中央一号文件第 30条关于“加强对社会主义新农村建设工作的领导”，“帮助基层解决新农村建设中遇到的各种矛盾：和问题”的要求，继续贯彻国务院机构改革方案、中编办19988 号文件和2000)18 号文件、劳动保障部明电发20006 号和历年劳动保障部工作要点的要求，理顺管理体制，履行好农村社会养老保险职责，健全机构，提高经办能力。第二，推进技术的创新与突破。研制可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统，为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑。以劳动保障部信息管理中心和农业银行为依托，将“金保工程”延伸到县、乡和有条件的村，为农民工等群体社会保险关系的异地转移、衔接提供技术支持，降低农民参保成本，提高管理效率，缩小城乡差距。作者：劳动保障部农村社会保险司 卢海元
