1、 农村养老保险制度之完善【摘要】我国十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远看，只有建立和完善农村社会养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展，彻底解决农民“老有所养”的问题。【关键词】农村，养老保险，社会保障，制度前 言农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展
2、的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。一、我国农村现行的养老模式随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。(一) 家庭养老模式家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中
3、华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。(二) 土地养老模式土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。(三) 社会保险模式民政部于 1992 年出台的县级农村社会养老保险基本方
4、案(试行) (以下简称方案)，即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于 1994 年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。(四) 社区养老模式社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往
5、往受制于该地区的农村经济发展水平。二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以方案为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足” ，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。(一) 存在问题方案确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷1、法律层次低，缺乏约束力各地农村社会养老保险办法基本上都
6、是以民政部制定的方案为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到 2000 年底，全国农保基金积累总额 198.58 亿元，其中收回本息有困难的基金 12.7 亿元，占基金总额的 0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。2、国家重视不够，养老保险滞后由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也
7、取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。3、自给来源不足，吸引力小现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持” 。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现;国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策;地方财政，除经办机构费用(一些地方此项费用财政也不负担)，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政
8、策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。4、基金增长速度慢，入不敷出基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。5、违规存放农保基金，造成巨额损失一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有
9、发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。(二) 原因分析作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将
10、其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的;基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题呢?而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的
11、不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。农民的土地保障基本上属于非正规保障，发展农民的社会保障，必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。发展农村的社会保障，就应有效盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。(四) 理顺管理体制，提高基金统筹管理层次农村社会养老保险基金是农民的血汗钱，养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。基金是资金的一种，基金的安全和增值既是资金的一般规律要求，又是确保社会保险良性循环的保证，同时也有利于刺激参保者的参保意识，进一步推动农村
12、社会养老保险工作的顺利开展。要达到这一目标，必须提高统筹层次，集中管理运营基金，改变现有县级统筹，县级管理的模式，以市或省为统筹管理单位，国家、省或市级建立基金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。当然，应该看到建立健全我国农村养老保险制度是一项系统工程，牵涉到诸多方面的问题，不是一朝一夕的事情，可能需要我们一代人甚至几代人的艰苦努力。对此，我们应该有一个清醒的认识。浅谈农村社会养老保险摘要：农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观要求。在由家庭养老转向社会养老体制转化的过程中，还存在着交纳保险金数额较低、管理水平低和养老基金的保值增值难度大等问题。
13、其中筹集养老保险基金与基金的保值增值问题是关键，对此，哪些主体应该负责，应该负什么样的责任，本文将重点探讨。在认识到我国建立农村养老保险的必要性和紧迫性的基础上，应针对现阶段农村社会养老保险体系中存在的不合理之处，分阶段，分步骤地改革，为实现城乡统一的养老保险体系而努力。关键词：农村社会养老保险，家庭养老，养老保险基金，国家，集体经济组织近年来， “三农”问题变得越来越尖锐， “三农”问题的核心问题是农民问题。目前对“三农”问题的研究很少顾及到农民的养老问题。一些学者将对农村养老保障制度研究重点放在农村养老问题的对策研究上，未注意对农民群体发生分化现实或者已经注意到，但未能提出适合我国国情的制
14、度建设构想。目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，再加上养老保障制度残缺不全，老年农民老无所养的问题越来越严重，我们要解决“三农”问题，就要从农民的最基本的保障问题上下功夫，使农民老有所养，解决他们的后顾之忧。一、农村社会养老保险的现状关于农村养老，许多地区没有建立农村社会养老体系，已建立的地区也存在很多缺陷，运行中也出现了很多的问题，所以，完善农村社会养老保险的体系的必要性与紧迫性日益体现出来。(一) 老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。据统计，2000 年我国农村 8.33 亿人口中，65 岁以上的
15、老年人口估计占 7.36%，到 2030年 6.64 亿农村人口中，65 岁的老年人口将达到 17.39%为 1.29 亿。1(二) 农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷。目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇 1998 年仅占全国乡镇总数的 41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的 20%.另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到 200 万人增加到2003 年的 1.14 亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进
16、城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。(三) 传统的家庭养老保险的功能被削弱了。养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。以自给自足为基本特色的农业社会中，生产技术基本稳定，社会分工程度很低， “子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系就被打破了， “子承父业”不复存在，父子两代除了血缘关系和未成年时的抚养关系之外，几乎没有其他关系。子女
17、的劳动技能要靠自己的努力去掌握，劳动机会要靠自己去争取，为此往往必须离开生养之地、离开父母。父母不可能像传统经济条件一样控制子女的劳动和收入，子女也不可能像小农经济条件下一样听命于父母。家庭结构也发生了重大变化，代与代之间的独立性增强，农村同样是 4-2-1 的家庭结构，子女的负担很重。这一切使赡养老人只有传统道德这一个约束力，而这个约束力也在日益递减。随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的观念则在逐渐减弱。(四)农村养老难于完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然 是重要的生产资料。根据中国统计年鉴提供的数据，从 1978 年到 1998 年，全国农民平均来
18、自第一产业的收入比重由 91.5%下降到了 57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的 42.9%.目前农民家庭经营收入中，大约 40%来自第二产业与第三产业，1/4 左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的 5.7%.由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。2有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用，对价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。(五) 贫富差距逐年拉大，为今后的社会发展埋
19、下了隐患。农村的发展一年不如一年，城市的发展却一年比一年好。农村和城市老年人的生活状况的差距也是显而易见的，政府对农村养老保险的推行在出台了农村社会养老保险基本方案后基本上是不闻不问。有项调查表明，进城务工者中有 82.4%的单位不为其交纳养老保险，比“城里人”(46.1%)高出很多，由此表明，进城务工者在养老保险方面的整体水平很低3.政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实地保障农民权益。(六) 资金筹集与基金的管理方面存在的问题。1.农村养老保险需求水平相对较低，但是如果考虑到城市化、社会发展、生活水平提高等多种因素，考虑到今天为自己的晚年生活投保的人在二十、三十甚至
20、四十多年后进入老年期时的经济、社会背景，现在交纳的数额很少的养老保险金，就会出现养老保险养不了老，保不了险的情况。2.关于筹集资金，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险例如，不交纳保险金就不许领结婚证等等。3.筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。4.大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农村劳动者的社会保障基本上是空
21、白。集体没有真正的负起责任来。5.基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。二、农村社会养老保险现状的产生原因现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果，是很多因素综合作用的结果。下面将讲述其中的两个比较基本的因素。(一) 农村经济落后是导致养老保险现状的最基本的原因。一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。所以，由于农业产业的弱势，在刚刚实行市场经济要求大力发展经济的时候，国家就制定了牺牲农业来发展工业的政策。国家有关研究
22、表明，从 1952 年到 1990 年，中国农业通过税收方式、 “剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达 11594 亿元，其中，通过税收方式提供 1527.8 亿元;通过“剪刀差”方式提供 8707 亿元;通过储蓄方式提供 1359.2 亿元。1952 年到 1990 年，中国工业化建设从农业中净调动了约 l 万亿元的资金，平均每年高达 250 亿元 4.经济的发展也需要建设用地，而建设用地的主要来源即是对集体土地的征用。可见我国农民对国家工业化资本积累的付出是多么巨大。我国的国情是人口太多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的
23、地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。(二)立法的滞后。关于农村社会养老保险的推行，只有 1992 年 1 月 3 日中华人民共和国民政部公布实行的县级农村社会养老保险基本方案(试行) 。国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。三、如何改革与完善我国的养老保险体系(一) 基本原则1.因地制宜的发展社会养老保险，强制性与自愿性相结合。5即应该立足于我国国情，根据各地的经济发展水平，根据各地农民对社会养老保险的需求，缴费能力的不同适时、适当地建立农村养老保险。只有当地区经济的总体实力能够提供剩余积累，而且从积累中提取的资金用于社会养老保险对地区的经济发展和人们当前的生活消费没有影响时，
24、建立社会保险才具有可能性，在尚未解决温饱问题时就谈建立社会养老保险是不现实的。所以，农村经济发展达到比较富裕的水平是建立社会养老保险的必要条件，我们只能根据各地经济的发展水平，适时建立农村社会养老保险，而不能不顾经济发展水平强行推行。2.农村社会养老保险体系与其他保障制度的协调发展原则。建立多层次的农村养老保障体系。自我保障层次：家庭保障，体现为成年子女对老年人“反哺”;个人储蓄，以青壮年时的个人储蓄养老; 土地保障还可以发挥其有益补充作用。政府负责层次：财政与政策支持;集体保障层次，传统的或新型的经济组织给予补助。逐渐从以家庭养老为主体的保障模式过渡到以社会养老保险为主体的保障模式。3.区别
25、对待原则。针对不同的对象，进行不同的管理。对于进城务工的农民应该灵活对待，能够纳入到城镇中参加养老保险的尽量纳入城镇的养老保险体系，提前与城镇的养老保险体系衔接;不能纳入的参加农村养老保险体系。4.循序渐进原则。表现在以下几个方面：第一，逐渐扩大农村社会养老保险的覆盖范围。第二，资金的筹集在现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。今后，随着农民收入的不断增加，集体和国家支持的份额逐渐减少。第三，逐渐与城镇社会养老保险体系衔接，实现城乡统一的社会养老保险体系。第四，现阶段应建立多层次的养老保障，与家庭养老等保障制度相结合，今后慢慢过渡到完全的以社会养老保险解决养老问题。(二
26、) 具体的制度设计1.建立农村社会养老保险，归根结底是“钱”的问题，资金短缺成为农村养老保险的瓶颈。所以要好好规划养老保险基金的筹集与运作。(1)资金的筹集渠道基金的筹集现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。个人交纳是主要部分。现在农民的经济收入不宽裕，要保证每次资金的交纳，必须提高农民的供款能力。一部分农民的收入呈现多样化的趋势。比如进城打工，增加收入;自主成立合作经济组织等。合作经济组织正要逐步成为农村经济生活中富有生命力的主体，农民增收创业的新起点，农村经济发展新的增长点，农村经营体制的创新点。如果个人的经济确实存在困难，农村信用社可以贷款给这些农民来提高投保能力
27、，从而落实个人交纳的部分。集体补助中所指的集体主要是传统地域性的土地集体所有制组织和乡镇集体企业，但现在随着农村经济的进一步发展和集体产权制度的进一步改革，农民自愿联合创建的合作经济组织已基本萌芽并呈良好发展态势，所以集体补助部分的作用在逐步改革的过程中将逐步淡化。另一方面，乡镇企业向股份合作制的转轨已大面积展开，对原来乡镇企业财务制度不健全有一定的改善，为乡镇企业的创收提供了更好的条件。国家给予政策支持主要针对乡镇企业，集体提供的补助部分可以税前列支;其次国家可以从财政中拨款，给予农村一定的补偿;对于农业各税应该予以减免，减轻农民的负担与从土地上获得收益的难度。另外，还可以发行农村养老保险特
28、种国债。但是城镇社会养老保险中存在的“隐性债务”问题也需要解决，因此要与此协调，所以，国家的支持更多表现为政策支持。(2)交纳养老保险金时的灵活掌握考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的交纳标准实行高中低多档次。由于农民收入的灵活性多样性，很难进行考核和计量，而且农民收入是以年为时间单位的，要到年底才进行结算，档次的划分不与农民的个人收入挂钩，而是以农民的人均年纯收入为基数，并根据其变化加以调整，以保证养老保险费用分担的均衡和养老金的保障能力。保险对象则可以根据其经济承受能力自行选择参保档次。考虑到农民收入的不稳定性，保险对象可以视经济收入情况预缴和补缴保险费，经济条件好时提前缴纳，遇到天灾人
29、祸时可暂时停缴。(3)基金的运行与保值增值现在农民的投保积极性不是很高，提高农村养老保险基金的保值增值能力可以说是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。现在农村养老保险基金以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的风险，而且投资形式单一，只是储蓄的形式，但是现在国家为了拉动内需，不断的下调利率，利率已经低于物价的上涨指数，实际上基金得不到增值反而是贬值，最终使养老保险基金“缩水” 。6基金由地市级统一管理，应该是更为合理的安排，建立合理的保险基金运行机制，按基金的属性以适当的比例投向不同的创利渠道，以求在整体上获得较高的利润。可用一部分基金投入到
30、本地区确有发展前景，在短期内有望取得最佳经济效益的开发项目，盈利后用于支付近期的农民的养老金。另外，国家为养老基金的保值增值提供合适的条件。2.对农村社会养老保险体系的建构各主体应负的责任国家的经济政策，随着农村养老保险资金筹集的社会化，适应于现阶段的农村社会养老保险资金责任分担机制逐渐开始形成：主要是个人的积累账户，由集体和国家补助的部分构成统筹基金，统一进行地市级统筹。(1)国家的责任。国家在农村养老社会保险体系建构中必须担负的责任有三：一是政策责任。政府的重视与支持是建立该项制度的根本前提。二是财政责任。该项制度是社会经济发展过程中保证每一个农民基本生存的必然举措，政府有义务根据国家财政
31、和社会经济发展水平来推动其实行。三是法律责任。对农村养老保险进行立法，就是要通过法律规范和调整农村养老保险关系，加强这项立法工作非常重要，对农村整个社会保障体系的建立和完善都具有促进作用。7 农业为工业原始积累做出了很大的贡献，农民牺牲的利益也很多，国家应承担一定的养老责任，但事实上国家财政对此的无能为力使得维护老年人权益的重担完全落到了家庭内部，通过家庭代际转移的方法来解决。所以应进一步明确国家的责任，使国家真正地对农民的养老问题负起责任来。(2)集体经济组织对于农村的养老保险也应该负责。农民先前的劳动大部分都积累到了集体财产中。现在集体经济组织在经济发展水平不同的地方表现形式不同。深圳宝安
32、、龙岗两区城市化集体经济组织改制采用股份合作公司形式，设立股份合作公司。而经济还不是很发达的地区仍然是传统的土地集体经济组织。1979 年以后，我国农村广泛实行了各种形式的生产承包责任制，集体经济呈现急剧衰落的趋势，农户收入中来自集体经济的份额大幅下降。在集体经济基础比较雄厚的地区，农村集体经济组织投资设立的乡镇企业比较多。根据乡镇企业法的规定，农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于设立该企业的全体农民集体所有。所以，在实行家庭联产承包责任制后，乡镇企业的存在仍然可以维持农村集体经济的发展。农民也可以得到一些收入。但是，在经济比较落后的地区，集体经济的基础本来就很薄弱，在家庭联产
33、承包责任制的冲击下已趋于崩溃的边缘，有的地区的集体经济已经名存实亡。集体经济的衰落破坏了集体积累机制。(3)个人从自己收入中拿出一定的比例积累个人账户，以备养老。(三) 改革的终极目标现阶段实行的社会养老保险制度具有明显的身份特征，以是否有城镇户口为划分依据， “以这种眼光看待农村社会问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是市民政府” 。8消除城乡差别和社会养老保险制度的不公平待遇是发展趋势，城乡统一的社会保障制度是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。参考文献：1. 刘洪波。中国农村养老保障制度建设的阶段性J.社会保障制度。2005. 5.12。2.郑功成。中国社会保障
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38、系法律调整的积极作用1. 以法制约权力。农村社会分配关系的法律调整就是要将国家与农民之间以权力和权利的 分权与制约为表现的分配关系纳入法制轨道，科 学地界定权力的范围边界，有效维护权利的独立 品格，使其不受侵犯，从而使作为资源制度化分 配机制的农民的分配权利能依法实现。马克思曾 经提出了防止国家权力蜕变的三种途径，即社会 参与国家、社会制约国家和社会收回国家。在社 会对国家的制约上，法无疑是制约、控制权力的 基本手段和最佳的措施，法可以通过对权力的行 使设定明确的范围、界限和程序以制止国家权力 的滥用。在农村社会分配问题上，法可以一定程 度上矫正国家( 政府) 权力的职能错位和异化，创 造一个
39、相对公正的农村社会分配环境。2.以法的分配正义理念为指导一定程度上实现公正分配。正义作为法律的最高价值追求， 应该把“以人为本”当作终极评判标准，因为法是 人类用来调整一定社会关系的制度需求，法的创 设就是为了满足人的法律需要。同时法的正义理 念的实现需要自由、平等、效率、公平、秩序等具 体的价值目标来支撑。在社会分配领域，法的分 配正义理念主要有两方面的含义：一是平等的发 展权，它与自由、平等价值相联系;二是作为基本 人权之一的生存权，它与实质公平价值相联系。 与此相对应，在农村社会分配问题上这两方面表 现为城乡协调发展和农民作为弱势群体的保护。 城乡协调发展就是要打破城乡分离发展的“双轨
40、制”模式，转变以城市化为中心、单纯重视经济增 长的发展理念，还农村社会一个公正分配的社会 环境。农民作为社会弱势群体的保护是以社会境 况最差者为具体关爱对象的社会正义观的根本要 求，因此应给予弱势的农民群体基本生存权，尤其 是基本生活保障权的保护，以在农村社会分配领 域实现实质公平。3. 建立法律层面的民主和对话机制以改变 农民在农村社会分配关系中的不利和被动局面。 这种法律机制建立的目的是让农民真正享有并维 护经济上的自主权。这主要表现在两方面：一是 在农村社区内村民自治制度的完善，以在农村真 正实行民主 ;二是建立农民利益维护的法定代表 机制以在农村社区之外表达和维护农民的利益诉 求。村民
41、自治制度的完善一要厘清国家行政权与 村民自治权的界限，二要摆正村民与村委会的关 系，正确界定村委会的权利，以形成农民与农村集 体之间的良性分配机制。农民利益维护的法定代 表机制的建立主要是在政治意义上让弱势的农民 群体能参与、有效地影响法律、政策的制定，不再 成为“沉默的大多数” ，从而在经济意义上能在社 会分配领域维护自己的利益。(二) 农村社会分配关系法律调整的局限性对中国农村而言，法或制度一定程度上要与 农村的传统文化相融合才能实施运作，缺乏传统 支撑的法或制度的供给成本必然高昂而难有生长 的空间。例如，家庭承包经营制并非是所谓的制 度创新，而是农民对家庭分散耕作传统的回归。 再如目前村
42、民选举中出现了诸多问题，其现行制 包制的一刀切模式，也限制了农地的利用效益，并 抑制了农村各种可能的新型契约关系的建立。对 农村社会分配关系的法律调整采取灵活性的机制不仅在于应对农村社会的复杂状况，其实也是对 农民就农村治理结构、农村新型契约关系进行创 造和选择的尊重，是对农民经济自主权的尊重，是 对农民身份自由和平等的尊重。这也是在农村社度安排是否与传统农村文化相冲突?正象“三农”专家温铁军所质疑的那样：究竟是因为有了村级 矛盾然后引入村民选举制度去解决，还是村民选 举制度导入农村后激化了新的矛盾?农村社会分 配关系的法律调整涉及到农地、农村公共产品供 给、村民自治、农村集体经济组织、农民合
43、作经济 组织、农村的社会保障等农村社会方方面面的制 度安排，所以必须重视法或制度与农村传统文化 的冲突和融合问题。中国传统文化虽然经受了外来的冲击和影响，但并未失去其独特性，相较于城 市，农村社会更多地保留了这种文化传统。当前 我们在对农村社会分配关系进行法律调整时，尤 其要兼顾集体主义的社会主义传统，不能以理性经济人的经济自由理念等西方所谓现代化的逻辑 去指导农村社会的一切制度变革，因为西方式的 竞争性社会分配规则只会对传统“三农”造成更深 的排斥。同时，法律本身的特性使其在对农村社会分 配关系进行调整时会与农村社会的复杂状况发生 矛盾。因为一方面强调稳定性、连续性的法律本 质上是一种保守的
44、社会力量和制度文化，另一方 面法律的普遍适用性在面对复杂的社会状况时存在能局限性。在农村社会分配问题上，解决 法律调整与农村社会复杂状况的矛盾的可行思路 是法律调整必须采取灵活性的调整机制，推行“一刀切”的法律调整模式是非常危险的。例如政府 对乡镇企业的“改制”干预，改掉了农村集体主义 的社会主义传统，事实上是在农村推行家庭承包 制的一刀切模式。二、农村社会分配的法制完善农村社会分配的法制建设必须着眼于“三农” 问题缓解并最终解决的整体法制建设，以有助于 农业真正走向市场，农村能有机地融入现代社会， 农民能真正获得身份自由，从而是一个系统的工 程。因为“三农”是高度的三位一体，仅仅针对“一农”
45、的解决办法是不可能从根本上解决“三农”问 题的。另一方面，面对我国人地关系高度紧张矛 盾下小农经济将长期存在、农民就业问题突出、城 乡二元结构不可能在短期内彻底打破的现实国 情，所以在某种意义上强调对“三农”问题的缓解 更具有现实性，这决定了农村社会分配的法制建 设必然也是一个长期的过程。农村社会分配的法 制建设含涉分配权利在城乡居民之间的调整和配 置，规范和确认国家对农村社会分配的干预，对农 民享有分配权利能力的培养以改善其在社会分配 中的弱势境地，以及农民分配权利内容的完善和 分配权利实现过程中的救济与保障等。以使农民 真正成为市场主体和分配主体为目的，应该从三个方面对农村社会分配予以法制
46、完善：一是农村 社会分配环境的法制营造，其目的是在统筹城乡 发展的基础上，取消对农村各种不合理的政府管 制，塑造农民的市场主体地位并培养农民的分配 权利能力，以形成一个公正的农村社会分配环 境。这就需要对户籍制度、粮食流通体制、农地制 度、政府对农业的扶持制度等进行相应的改革和 制度或立法的完善;二是在农村社会初次分配上，要通过规范农村税费立法来构造国家、集体、农民三者间的法制化分配关系，并要完善农村集体经 济组织的内部分配制度;三是在农村社会再分配 上，首先要完善财政立法，主要是以公共财政体制 来构建农村公共产品供给制度，完善财政预算和 支出制度以加大对农业和农村的财政投入以及建 立规范化的
47、农村财政转移支付制度。其次要完善 社会保障立法，在农村建立养老、医疗保险制度并 完善其他社会保障制度。(一) 农村社会分配环境的法制营造1.户籍制度改革和配套制度的完善。户籍制 度维系着不合理的城乡利益分配格局，对之进行 改革，就是对城乡利益关系的根本性调整。这可 以改变城乡社会分配向城市倾斜的状况，也可以 增加农民作为市场主体择业的自主性，扩大其社 会收入来源，改善其在社会分配格局中的不利处 境。与之相配套还要在就业、迁移、社会保障以及 享受公共服务等方面完善和建立相关的法律制 度，赋予农民工相关的权利，使其能与原有城市居 民享有相同的待遇。2.粮食流通体制的市场化改革。我国对粮食 进行长时
48、期的统购统销管制，使得农民卖粮给国 家根本不是等价交换，而是卖爱国粮，市场的价格 机制被扭曲导致中国粮价往往大起大落，而且也 强化了工农业产品价格的剪刀差，使得城乡社会 分配人为地向城市倾斜。因此取消粮食的购销管 制，对粮食流通体制进行市场化改革势在必行。 这有助于“三农”真正地走向市场和一个公正的农 村社会分配环境的形成。3.农地制度的完善。土地是农民的生存之 本，要为农村社会分配创造一个好的制度环境，完 善农地制度则是第一位的。完善农村土地承 包法 。从农村社会分配的角度来说， 农村土地 承包法一方面应赋予农民对土地的处分权，建立 农民从土地上自愿退出的机制，以使农民具有是 否继续选择以农
49、业、土地为生的自主权;另一方面 还要完善“承包”这个农地产权安排方式，以使分 散的农业生产能有相对规模的组织和集中，提高 农地的利用效率。对农村土地承包法的完善较 现实的选择应着眼于进一步弱化集体所有权，强 化农户的承包权，把农村土地承包经营权真正物 权化。完善农地征用及相关制度。为使在农地征用中农民的分配权益真正得到保障，在现有制度 框架内，一是要使农村土地承包经营权成为完整 的物权;二是完善村民自治制度，以使对集体用地 的处置和收益分配能由乡村民主机构集体共议决 定;三是细化宪法对“为公共利益需要”才能征 地的目的性规定 ;四是修改土地管理法 ，并制定 土地征用条例 ，完善具有可操作性的土地征用 程序。尤其在征地补偿中，要相对提高农民的土地 承包经营权补偿和劳动就业补偿标准，并对集
