1、世界主要国家的紧急状态制度概况世界几个主要资本主义国家规范紧急状态的法律制度都比较完善，其立法与实践对其他国家的紧急状态法制化起到了很大的示范作用。下面就美国、英国、法国和德国的紧急状态法律制度作一个简单的概要与比较。一、美国美国的紧急状态制度包括了戒严、紧急状态和总统使用联邦武装部队三种不同的措施。戒严没有任何成文的法律规定，而是基于公共需要实施的。紧急状态则是在遭到入侵、发生战争和在发生外敌支持的内部暴乱的情况下实施的一种紧急应对制度。根据州一级的法律，各州一般都存在着紧急状态和戒严两种紧急情况应对制度，前者主要适用于发生自然灾害、流行病等紧急情况，后者则适用于发生叛乱、暴乱、骚乱、司法程
2、序或法律的实施遭到严重阻碍等紧急情况。总统动用联邦武装部队的权力则是指在发生叛乱、内乱、重大自然灾害等使法律秩序遭到严重破坏，并且州政府无法控制局势或不得不采取应对措施的情况下，总统作为联邦武装力量总司令可以动用部队，以平息民间动乱、恢复正常秩序。 1美国宪法上并没关于紧急状态或者采取戒严措施的规定，Tushnet 曾经指出：“美国世界上也只有美国宪法从未给总统保留过任何紧急权力 ”。 2但是在历史上总统却多次宣布全国紧急状态或采取戒严措施，按照美国政治学家和宪法学家的解释，总统的这一权力是隐含于宪法对战争权、行政权及人身保护令的规定之中的。1787 年的美国宪法第 1 条第 8 款规定国会有
3、宣战和维持武装部队的权力，有权征召民兵以执行联邦法律、镇压叛乱和抵御入侵，第 9 款规定人身保护状的特权不得中止，除非发生内乱或外患时公共安全要求中止这项特权，第 2 条第 1 款规定行政权属于总统，第 2 款规定总统为陆海军和应召为合众国服现役的各州民兵的总司令。可见，美国总统宣布紧急状态的权力来源于宪法上其作为总司令的身份和所拥有的行政权力，这些都是总统所固有的权力。但是对于战争权的行使在总统与国会之间长期以来存在着争议。国会为了限制总统的战争权，于 1973年 10 月通过了战争权力法 ，该法律要求总统对卷入敌对行动进行磋商并提出报告，并规定在报告以后国会又未采取行动的情况下，动用部队
4、60 天即行中止。按照该法的规定，只有经国会宣战、特别法律授权或宣布紧急状态下，总统才能使美国武装部队担负作战任务。一些人认为，该法是一种对总统的战争权力的侵犯，是违反宪法的；而另一些人则认为，该法适当地使用了国会的默示权力，规定了如何恰当地运用共享的战争权力。 31975年的全国紧急状态法对总统的紧急状态权力进一步做出了明确的规定，加强了国会对紧急状态的控制权并同总统共同分享该权力，主要内容有：当国家处于紧急状态时，总统得根据法律授予的权力宣布国家处于紧急状态，并拥有任何一种特别的或非常的权力；总统在宣布紧急状态前，必须首先说明其法律依据；紧急状态公告必须立即送交国会，而且必须在国会公告中公
5、布；总统宣布的全国紧急状态，国会可以由两院通过联合决议取消，总统不得否决该决议；总统宣布紧急状态的有效期最多为 2 年；总统宣布全国紧急状态后，每 6 个月国会需要考虑是否中止；任何全国紧急状态在宣布 1 年的周年日自动终止，除非1 参见徐高、莫纪宏编著：外国紧急状态法律制度 ，法律出版社 1994 年版，第 23 页。2 参见张千帆：自由的魂魄所在美国宪法与政府体制 ，中国社会科学出版社 2000 年版，第 138 页。3 参见（美）杰罗姆巴伦、托马斯迪恩斯：美国宪法概论 ，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社1996 年版，第 8991 页。在到期 90 天内总统宣布继续延长；总统要向国会详细说
6、明在紧急状态期间为采取行动而需要使用的立法权力。在历史上，美国曾多次宣布全国紧急状态。1933 年 3 月，罗斯福总统为了对付当时的世界性经济危机，宣布全国处于紧急状态，当时制定的全国产业复兴法 要求部分停止实施反托拉斯法，建立全国复兴总署。1950 年 12 月，杜鲁门总统为了赢得朝鲜战争，宣布全国处于紧急状态，并宣布成立国防动员局，开始对生产、工资和物价等进行管制。当时制定的国内安全法要求共产党在规定的时间内必须进行详细登记，授权总统在紧急状态期间可以把他认为“大概要作出或将同其他人密谋作出间谍活动和怠工行为 ”的人送往集中营。2001 年 9 月 15 日在美国遭受恐怖袭击后，布什总统宣
7、布全国处于紧急状态，并行使了一系列紧急权力，例如调集国民卫队保卫各大机场，动员 5 万名预备部队参与国防与救灾工作以及成立特别军事法庭，代替民事法庭审理制造 911 事件和其他恐怖事件的外国恐怖分子嫌疑人等。二、英国英国没有成文宪法，关于紧急状态的法律规范是由成文法律和习惯法所组成的。在英国，并没有一部成文的戒严法来规范戒严，也不认为行政机关在紧急情况发生时可以自行颁布紧急命令，以变更现行法律，Clinton Rossiter 对此指出：“英国所谓的戒严法乃是指在其领域内宪政独裁的古典及特有的工具，也是法国因应围困状态所制定之法律的英国习惯法的翻版” 。 4戴雪也认为，戒严法是国王与大臣在普通
8、法上所享有的一项处理紧急事件的权利， “戒严法有时候被用来指称国王和大臣在出现了入侵、反抗、暴乱或任何严重违反法律的事件时使用暴力来对抗暴力的普通法上的权利。这项权力或权利对于政府的生存是至关重要的，是被英格兰的法律用各种方式所明确无误地予以确认下来的” 。 5从这个意义上来说，戒严法“是一种事实状态而不是一种明确的法律实体，虽然军事当局制定和实施他们认为适合的法令和命令” 。 6按照普通法的传统，在面临紧急情况时，行政机关不得自行逾越平时法律所规定的权限自行行动，如有必要的话，只能够临时请求议会通过法律来授予行政机关以紧急权力。这种状况主要是由于英国传统的“议会至上”原则，按照该原则，一切限
9、制人民基本权利的国家权力行使都必须由议会的立法来决定。但是这种严格的法治要求在遭遇紧急情况时也可作适当的变动，即行政机关可以不必等待议会的法律授权而自行采取行动，以维护社会的秩序与安全。这种行为，虽是必要的，但是在法律上仍是违法的，所以仍必须接受法院的制裁。但是政府可以在事后请求议会通过一部赦免法 （Act of Indemnity） ，有了赦免法，政府便可以不必承担违法的责任。如果紧急情况的严重程度并未达到需要采取违反法律的手段，但行政机关却采取了一些违法行为，则议会可以拒绝通过任何赦免法，行政机关仍要承担违法责任。据此，柯宁认为：“自光荣革命后的辉格党党义并不承认英国宪法中存在着戒严法，如
10、果有的话，则无非是国会年复一年地授权于军事政府方得见之” 。 7从历史渊源上来看，英国的紧急状态权力最早是属于国王在普通法上的一项特权，早在都铎王朝时期，王室就享有在非常时期、在国家危险和其他例外情况下可以援用的权力，即“emergency powers”（非常时期的权力） 。在斯图亚特时期，国王借口对紧急权的需要，4 Clinton Rossiter, Constitutional Dictatorship, Princeton University Press, 1963,p.139.5 A.V.Dicey, Introduction to the Study of the Law of
11、the Constitution, London, Macmillan&Co.Ltd., 10th Ed., 1960,p.288.6 Harry Street Rodney Brazier Eds, De Smiths Constitutional and Administrative Law, Pelican Books, 5th Ed., 1985,p.523.7 Martial Law, Yesterday and Today, Political Science Quality, xlvii, 1932, p.103.建立了一般的特权理论，企图在和平时期与非常时期都能使用这项特权。
12、8最早的对国王的这项特权予以限制的法律是 1628 年的权利请愿书 ，该法律规定不得因戒严而随意逮捕公民。1679 年的人身保护法肯定了普通法上传统的人身保护状制度，但是规定了在“非常时期”可以中止颁发人身保护状。1688 年的权利法案进一步限制了国王的紧急权力，规定只有国会才可以制定宣布戒严的法律，国王只能根据国会的决定发布宣布戒严的“枢密院令” 。在 18 世纪，有人主张国务大臣的正常管辖权中应包括一些紧急权力。在19 世纪，规范紧急权力的立法大大增加了。例如，在拿破仑战争时期，通过了许多立法以保护国王，包括在某些情况下中止人身保护法的规定。1914 和 1915 年的王国保护防卫法授予政
13、府在战争或内乱时以通过颁布命令条例的方式获得非常广泛的立法权以及其他委托立法权。1920 年和 1964 年的紧急状态权力法建立了应对诸如大罢工的和平时期的紧急状态制度，根据该法第 1 条的规定，当认为个人或者团体妨碍粮食、水、燃料、灯火及其他生活必需品的配给或运输手段，并以此构成或者可能构成剥夺社会或者大部分社会的生活必需品这样的性质和行动时，国王可以通过公告宣布进入紧急状态。这一公告应立即通知议会，议会在休会时必须于 5 日内开会以批准或否决公告，如议会不批准，公告应于 7 日后失效。在紧急状态期间，国王可用赦令的形式制定规章以确保一般社会对生活必需品的需求。根据国王制定的规章，国务大臣或
14、其他官吏为保障和调整社会生活不可缺少的治安、粮食、水、燃料、灯火及其他生活必需品的配给等目的，有权动用军队和警察对骚乱直接采取必要的措施。在 1970 年至 1974 年，英国政府曾 4 次根据该法宣布紧急状态。1939 年和 1940 年的紧急状态权力防御法再次授予了政府广泛的委任立法权，以应对第二次世界大战中的各种紧急事态。该法授权政府可以为保卫国家安全、防卫国土、维护公共秩序、顺利进行国王可能参加的战争、保证社会生存所必需的部门活动和物资供应等目的而颁布法令，授权政府根据上述目的修改或停止任何法律生效，政府有权管制和取得人民的财产，有权搜查人民住宅。该法还规定了对违反政府命令的人的逮捕、
15、拘禁、审问及处置办法，授权内阁大臣将任何嫌疑分子予以逮捕和无定期拘禁。这项法律在战争期间发挥了巨大的作用。三、法国法国是一个戒严制度比较发达的国家，其紧急状态制度包括了狭义的紧急状态制度和戒严制度。戒严一词在法语中的含义是“围困状态” ，1789 年制定的 禁止聚众的戒严法是世界上第一部成文的戒严法。1849 年的法兰西第二共和国宪法 明确规定：“应制定一部法律，规定何种情况下可以宣告戒严及采取此种措施的形式与后果” 。根据该项宪法规定，随后颁布了戒严法 ，并为大陆法系国家所效仿。1955 年 4 月 3 日颁布了紧急状态法 ，对紧急状态的宣布作了规范。该法第 1 条规定：“在公共秩序遭到严重
16、损害的十分危急的情况下，或当发生其性质和严重性都具有社会灾难性质的事件时，可以在本土、阿尔及利亚或海外省的全部或部分地区宣布紧急状态” 。法国的戒严和紧急状态制度的适用范围不同：戒严主要适用于对外战争、内战、武装叛乱等发生武装冲突的紧急情况；而紧急状态的适用范围要比戒严宽，除了适用于武装冲突的紧急情况外，更侧重于针对公共秩序遭到严重破坏的恐怖事件以及水灾、地震、爆炸等重大自然灾害、公共灾难性事件。此外，法国的紧急状态制度还包括宪法上所规定的总统特别权力制度。1958 年的法兰西第五共和国宪法第 16 条规定：“当共和国体制、国家独立、领土完整或国际义务的履行受到严重或直接的威胁时，以及依据宪法
17、产生的公共权力机构正常行使职能被中断时，共和国总统在同总理、议会两院议长和宪法委员会主席正式磋商后，根据形势采取必要的8 参见牛津法律大辞典 ，光明日报出版社 1988 年版，第 286 页。措施，总统用咨文把情况通报全国。这些措施的目的应该是为了保证依据宪法产生的公共权力机构在最短期间内拥有完成其任务的手段。对于这些措施的主要内容，应同宪法委员会磋商。议会自行组织会议。在行使特别权力期间，国民议会不得被解散” 。1961 年 4 月23 日，当法国在阿尔及利亚的殖民军将领和极端殖民主义分子发动军事叛乱时，戴高乐总统即根据该条规定宣布了紧急状态并采取了一些非常措施。在此期间，他发布了 18 项
18、决定，内容涉及镇压叛乱、清洗军队、整顿警察和国家机关、设立特别法庭等。可见，法国的紧急状态制度是一个含义非常宽泛的制度，既包括狭义的紧急状态制度，还包括了戒严制度和紧急命令制度。四、德国德国历史上的紧急状态制度主要是指紧急命令制度，但是现在紧急命令制度已经被废除，法律中紧急命令与戒严的概念已不复存在，取而代之的是纯粹的紧急状态制度。二战后最初制定的德国基本法中并未规定紧急状态制度，现行的紧急状态制度是由 1968 年 6 月 24 日的基本法的第 17 次修改法 （即所谓的 “紧急状态宪法” ）规定建立的。该修改法将有关紧急状态的规定都增补到基本法的相应条文中，并使 基本法增加了两章：第四章（甲） “联合委员会”和第十章（甲） “防御状态 ”。根据现行基本法的规定，德国的紧急状态制度分为四种：防御紧急状态（战争状态） 、紧张状态（防御状态前的临时状态） 、内部紧急状态（内部叛乱、动乱等）和民事紧急状态（自然灾害和特别重大的不幸事故） 。德国的紧急状态制度是在对魏玛宪法规定的紧急命令制度进行反思的基础上建立的，反映了在民主宪政下国家紧急情况应对制度的发展趋势，是一种值得世界各国借鉴和参考的制度。
