1、第二编社会政策基本原理,在各国和各个时代政府的社会政策体系中，对同样的问题常常有许多不同的解决办法，社会政策过程很大程度上就是一个对各种方案的选择过程。正是有着多种选择，使得社会政策充满了各种变量和不确定性，从而使社会政策分析成为一个充满挑战性的工作。接下来我们就要问：什么样的社会政策是一项好的社会政策？（评价和选择适合政策的标准）哪些因素在影响着政府的社会政策决策和实施？（社会政策的影响因素）政府是如何制定和实施社会政策的？（社会政策的动态过程）搞清楚这些问题是理解社会政策的关键。在本部分从第四章到第十章的内容中，我们就从各个方面对上述问题的基本原理做基本的介绍和分析。,第四章社会政策与人的
2、需要及社会问题,政府制定和实施社会政策，最基本的目的是要满足人们的各种需要，并解决各种社会问题。因此，社会政策实对个人、群体、社区的各种需要的制度性回应，是对社会问题采取的应对措施。社会政策分析的内容之一，是要分析政策的需要基础以及社会正参与社会问题之间的关系。本章主要讨论个人需要和社会需求的概念及其对社会政策的导向作用、社会问题的基本性质和特征及其与社会政策的关系、当代社会问题的主要方面以及社会政策在解决社会问题中的作用和有限性。,第一节社会政策与人的需要,社会成员的基本需要时社会政策行动的基础。但人的需要是浮躁的，既有基本的需要，也有高层次的需要；既有个人需要，也有机体的需要和社会需要。因
3、此，在进行社会政策分析时首先要对人的需要做出仔细的分析和明确的界定。 一、个人需要和社会政策 1、个人需要及其社会意义 社会政策中的需要概念是相对狭义的概念，指个人及社会的需要，即个体和社会为了维系其生存并求得发展而必须设法满足的摄取状态。 人的需要首先表现在个人的需要，即人类个体在其生活中具有的各种需要。每个人首先具有各种基本的生理性需要，但人又有较高层次的需要，这些需要具有社会性的意义。因此，从这一角度来看，个人需要在不同程度上反映了社会的需要，是社会需要在个体层次上的表现，或说是个体层次上的社会需要。所以，个人需要实际上不是单个人的需要，即使表现为个体的需要，也不能因此而忽视其社会的性质
4、。归根到底，个人需要应该是社会成员的社会需要。 个人的需要就内容而言，与人类的生物、情绪、社会和精神层面都有关系。,第一节社会政策与人的需要,2、人的需要与需求 人的需要与需求是两个密切联系，又有一定差异的概念。对这两个概念做出区分是有实质意义的。从一般意义上看，需求（demand）是指在特定条件下人们现实的、可以指望得到满足的需要。这种需要能到人的行为产生实质性的影响。 社会政策更关注人们的基本需要，而这种基本需要的满足不应该受其本人支付能力的限制：如果本人没有能力满足基本需要，则应该得到社会的帮助。 3、个人需要的基本类型 英国学者布莱德萧对需要概念进行了分类，他认为存在四种需要： （1）
5、规范性需要。这种需要是业已建立起来的标准与实际存在的状况比较之下产生的。即只要个人或团体的现状未能达到理想中的期望标准，那么需要就会产生。贫困线,第一节社会政策与人的需要,（2）感觉的需要。侧重于由个人表达引起个人的感觉与经验的需要。感觉的需要实际上是个人与环境互动的结果，所以，如果个人信息不全，真正的需要会有所偏差而不能正确表达出来。 （3）表达的需要。这是感觉的需要转化为实际行动的结果，即在行动上表现为“要求”。示威请愿行动 （4）比较的需要。当一些人所获得的产品和服务少于同类的其他人时，就会产生需要的感觉。 所有的需要或多或少地都带有主观的性质，即便是规范性需要，所建立的标准也是人为的，
6、因而也是社会的、文化的。,第一节社会政策与人的需要,4、个人的基本需要及其刚性与弹性 马斯洛把人类的需要按其对人的生命的意义，从低到高进行了排列，共有七个层测，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要和自我实现的需要。这些需要有些是基本的，并且具有普遍性，这些需求被界定为人类的基本需要。基本需要是指在特定的社会生活条件下每个人都必须得到满足的需要，即如果一个人没有满足其基本需要，他就没有达到“人”的最低生活状态。社会政策最基本的目标是要满足人的基本需要。 人类的某些基本需要是整个社会必须保证其满足的，这意味着人的某些基本需要是社会政策所面对的具有“刚性”的需要。但
7、基本需要的刚性并不意味着没有任何差异和变化。在不同的时代、不同地区，基本需求的刚性也会表现出一定的弹性，需要的满足程度会发生变化。因此，个人的基本需求也是社会定义的，也是相对的概念。在当代社会中对人们基本需要的测量都不可避免地带有主观的、社会和政治的影响。,第一节社会政策与人的需要,个人基本需要的界定受下列因素的影响：第一，经济。社会政策所应对的不同经济条件下的个人基本需要在满足范围和满足程度上都有变化。第二，政治。不同政治形态下人们的基本需要会有不同的界定。第三，文化、价值和意识形态。不同文化、价值和意识形态下社会政策的不同，主要的就是由于对人们的基本需要的界定不同，以及满足需要手段的不同。
8、 个人需要的刚性与弹性问题，充分表现出对于人类基本需要的界定的主观性特征。 5、满足个人基本需求的方式 每个人首先自己应该通过劳动来满足自己包括基本需要在内的各种需要。但是当因个人能力的限制而无法满足自己基本需要的时候，就需要他人的帮助。在历史上，家庭和家族、亲友、邻里以及民间慈善团体和市场机制等用于满足人类基本需求的辅助力量。这些都缺乏专业性，并且缺乏强力经济后盾的支持。于是又出现了非营利机构和专业团体，但这些又缺乏统一性，影响受益者的人数。,第一节社会政策与人的需要,6、社会政策在满足个人基本需要中的作用 社会政策是当代社会中满足人们基本需要的主流方式。满足个人的基本需要在当代社会中已经成
9、为了社会成员的社会权利，而不仅仅是慈善的对象了。社会政策在满足个人需要中的有效性与局限性。 社会政策由于能有效地调动社会资源，在全社会的范围内针对人们的种种需要进行有效的资源配置，解决人们面临的社会问题，因此，在满足个人需要方面，社会政策表现出较高的有效性。 局限性：第一，社会政策满足的是人们的基本需要，但远不是全部的需要。任何一项社会政策都不可能满足人们的所有需要。第二，在现实的社会政策实践中，即使是基本需要也无法完全通过社会政策来满足。第三，社会政策总是表现出非个性化的特征。但个人需要千差万别。,第一节社会政策与人的需要,二、社会需要与社会政策 1、什么是社会需要 社会需要是指社会整体的需
10、要。社会是一个有机体系统，该系统的某些特定的需要必须得到满足。 就社会需要的内容和层次看，首先是社会的整合，这是社会最低层次的需要。社会整合实际上就是一个社会的各个部分之间保持联系的状态。社会分化基础上的整合必须有一种团结的集体所具有的共同情感作保证。社会需要的第二个层次是追求秩序。社会需要的第三个层次是社会稳定。社会需要第四个层次是发展，包括经济发展和社会发展。社会发展主要以满足社会成员的生存、享受、发展的需要为中心。,第一节社会政策与人的需要,2、社会需要与社会政策的关系 当代社会对社会政策具有功能性的需要，而社会政策在满足这种社会需要方面是有效的。社会政策在满足社会需要方面的确起到了良好
11、的效果。具体来说，社会政策满足社会需要的有效性表现在： 第一，社会政策能有效调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要。 第二，社会政策能够规范社会成员的社会行动，从而满足社会的秩序需要。 第三，社会成员之间的社会距离由于社会政策的实施而有缩小的倾向，有效地消除了社会紧张状态，从而满足了社会稳定的需要； 第四，社会政策可以有效得调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，是社会发展和经济发展能同步进行，使人类社会日益接近既追求效率又追求公平的社会目标，从而满足了社会发展的需要。社会控制功能,第一节社会政策与人的需要,社会政策在满足社会需要过程中也有局限性，主要： 第一，通过社会政策而调节人
12、们的社会关系，总是会影响到原来的利益格局。社会政策的整合作用有限。 第二，社会秩序的实现还需要其他社会控制制度的配合才是可能的。 第三，社会政策不能完全控制个人的社会风险，很容易由个人风险引发社会系统风险，影响社会稳定。 第四，社会政策就社会发展和经济发展之间的关系，仍然有很多争论。 总之，社会政策在满足社会整体需要的过程中，总是有其局限性的。,第一节社会政策与人的需要,三，个人需要与社会需要对社会政策的导向作用 1、个人需要对社会政策的导向作用 社会政策以组织化、制度化的原则为社会成员提供保障机制。具体来说，个人需要对社会政策的导向作用体现在以下三个方面： （1）满足个人需要的方向（内容）。
13、随着经济的发展，社会对人类需要的认识也在发生变化。当代社会政策不再仅仅满足人们的基本需要，对那些在新的历史条件下出现的人们的个人需要，社会政策也要试图满足。 （2）满足程度。社会个体对社会政策的满意程度却是社会政策规划和落实的基础。社会政策满足个人需要的程度会随着社会个体对社会政策满意度的变化而发生变化。 （3）满足方式。与多层次的个人需要相对应的是多层次的政策体系。与发展性的个人需要相对应的是新的政策领域和新的政策手段。,第一节社会政策与人的需要,2、社会需要对社会政策的导向作用 社会政策在满足内容、满足程度和方式上，都以社会需要为政策规划和落实的基础。社会政策对整体社会需要的回应，实际上是
14、试图控制社会风险的发生。社会政策对个人需要的满足并不能完全保证社会风险得到有效克服，社会整体需要对社会政策的导向作用也因此更加明显。社会需要的政策导向作用由于强调“社会本位”，还有与个人需要的导向作用发生对立的可能。 在社会分化的条件下，社会政策的需要导向表现出高度的复杂性。较高层次的个人需要在不同的人那里必然有不同的表达。不同的人群实际上是不同的利益全体，社会政策要满足不同利益群体的不同需要，这本身就表现出在社会分化条件下需要导向的复杂性。,第二节当代社会问题与社会政策,在当代社会中，社会政策的重要性与社会问题的增多和复杂化有着密切的联系。因此，在进行社会政策分析时应该深入了解社会问题及其对
15、社会政策的影响。 一、社会问题的基本含义及特点1、社会问题的基本含义 对于什么是社会问题，不同的学者有不同的看法。在社会问题的解释上存在着下列不同的观点： 社会病态论认为其是违背社会道德的现象，社会群体的道德病态或社会本身的道德不健康状态就是社会问题。 生物社会论社会问题是由于人类的生理因素造成的某种行为现象。 社会解组论社会问题是社会变迁导致的社会失控现象。 文化失调论在社会变迁过程中，相互关联的各部分的文化变化速度的不同导致社会整体的混乱现象。 越轨论社会行为与社会目标和制度化手段，或说社会期待与社会现实之间的差距，就是社会问题。,第二节当代社会问题与社会政策,冲突理论社会问题是价值矛盾和
16、冲突造就的社会后果。社会中的冲突不仅表现在价值方面，也表现在权力和利益方面，冲突的结果可以体现为社会问题。 人格论和心理失调论将社会问题视为人格或心理失调的外在表现。 标签理论较为重视社会问题的主观定义取向。认为社会问题是由社会群体导致的，因为社会群体标定了那些人的行为属于违反规则的行为。特定的社会群体能把规则用于特定的人。核心观点是社会问题是社会的主观定义，即人们对某些人、某些行为、某些现象所作的主观性社会反映。 帕里洛认为界定社会问题需要考虑四个因素：一种社会现象是否给社会或个人成员造成了严重的损害；是否触犯了社会中某些权力阶层的价值标准；是否能持续存在；针对这些现象是否有一系列的解决方案
17、。 总之，社会问题可以被认为是对社会成员和社会整体造成负面影响、社会主流价值不能接受因而需要采取集体行动进行干预的社会现象。在社会政策领域内，社会问题应该是众多的个人或社会整体的某种需要得不到满足的一种社会状况，而社会政策就是试图用集体的行动去改变这种状况。,第二节当代社会问题与社会政策,2、社会问题的特点 （1）客观性社会问题的存在是一种客观的现象，它独立于人们的一致之外，其产生与发展有其自身的规律。 （2）主观性只有在特定的利益群体和权力阶层就社会事实做出社会反应之后，社会事实才能形成为社会问题。不同文化背景中人们在价值、道德、宗教信仰、思维方式等方面都有差异，对社会问题的认识和界定也因此
18、而不同。 （3）社会性社会问题产生原因的社会心、社会问题的内容和形式的社会型、社会问题后果的社会性、社会问题责任的社会性以及解决社会问题方法和过程的社会性等。 （4）过程性即历史性，在特定的历史阶段上，会存在着特定的社会问题。所以，引入时间维度，可以发现社会问题是历史的、变化的。历史性的另一含义表现在社会问题的认称过程上。社会问题的界定掌握在由话语权群体手中。（知识就是力量）另外，社会问题还有群体性、持久性、普遍性等特点。 孙立平关于社会问题常态化的分析。,第二节当代社会问题与社会政策,二、当代社会问题的主要方面 1、社会不平等问题 社会不平等及其所带来的贫困及其他各种社会问题是严重困扰当代各
19、国的社会问题之一。社会不平等的原因是由于权利和其他各种资源分配中的制度性差异，而导致各类不同的人在社会财富分配中所占有份额的不同，以及各个群体的声望及社会地位的不同。适度的不平等可以激发人们的积极性。但当不平等的分配与人们的表现和贡献并不直接相关时，其负面影响就会更加突出。 社会不平等会带来很多负面的社会后果。许多人长期处于贫困状态，并导致社会中犯罪增多和社会不稳定。 2、贫困问题 贫困问题广泛存在，并严重阻碍着各国的社会发展和部分社会成员合理分享经济与社会发展的成果。,第二节当代社会问题与社会政策,3、人口老龄化于老年人问题 老年人问题是指老年人的特殊需要得不到满足，因而引起社会反应，并需要
20、采取集体行动予以回应的过程。主要表现在：老年人的收入保障问题、健康保障问题、生活质量问题、老年人的家庭照顾和精神需要满足问题、社会参与和社会融合问题等。老年人问题真正的原因既有客观的社会前提，也有其他人对老年人主观的观念变化。 4、环境、资源与生态恶化的问题（儿童铅超标问题） 这一切都与人口压力有直接的关系。环境、资源与生态恶化这种变化使整个社会的发展遇到了极其严峻的挑战。任何发展的最终目的都是人本身的发展，如果发展史以牺牲人类赖以生存的环境、资源和生态系统为代价的话，那么人类就应该反思这样的发展。 5、犯罪与其他越轨行为问题 从社会角度看，这些问题也是社会问题。除了要采取加强法制行动去加以打
21、击以外，还需要通过社会性的行动去消除或降低产生犯罪和越轨行为的社会根源。,第二节当代社会问题与社会政策,6、社会歧视问题 社会歧视是指社会中某些个人和群体因其性别、种族、出生地域以及其他一些先天或后天的特点而在经济、政治和社会活动中受到不公平的对待。由此造成社会分化，并带来社会冲突、犯罪和其他各种社会问题。歧视表现为：制度性歧视和植根于社会文化之中的个人偏见。 7、健康与疾病问题 环境的恶化、生活节奏的加快和新疾病的流行等因素仍然严重影响着当代人的健康。个人的健康有赖于自然与社会环境的改善，以及全社会卫生服务体系的健全，因此需要通过公共性的行动来加强疾病控制和普及医疗卫生服务。 8、居住环境中
22、的问题无家可归者和棚户区 居住环境中的问题及严重影响这部分人的生活质量，同时也是产生其他各种社会问题的根源。 9、其他各种社会问题 如婚姻家庭中的各种问题、儿童与青少年成长中涉及的各种问题、残疾人一面和其他一些特殊群体所面临的各种问题，以及由于战争、民族和宗教冲突而导致的各种问题等等。,第二节当代社会问题与社会政策,三、社会政策在解决社会问题中的作用 社会政策本身就是针对社会问题而形成并展开的活动过程，在社会问题的解决中发挥着作用。 1、社会政策在解决社会问题中的积极作用 （1）社会政策能及时地回应社会问题向社会发出的挑战。 （2）从社会政策的过程来看，最初的对社会问题的分析和界定、政策模型的
23、选择，随后的决策、实施以及评估和反馈，都有一整套科学的程序，加上公民参与、民主讨论机制的作用，社会政策的科学性得到了更有利的保证。更能发挥其针对性和有效性的长处。 （3）社会政策一般以立法形式被相对地固定下来，具有法律的权威性、严肃性和强制性。政策文本一般都严格规定了具体的政策事项，从而又具备了操作性。 （4）社会政策能够进行广泛的社会动员，可以充分利用现有的资源，并开发新的社会资源，以适应社会的需要，从而保证其有效性。 （5）国家和政府是社会政策的主体。发挥重要作用的原因。,第二节当代社会问题与社会政策,2、社会政策在解决社会问题中的局限 社会政策不能解决所有的社会问题，原因： （1）政策选
24、择指国家或政府有针对性地现在某些社会问题，而不是全部的社会问题作为应对的对象。只能优先解决最紧迫的问题。 （2）问题的分析和界定本身存在的偏差。政策分析人员和决策人员由于其所处的地位或知识的限制而不能正确地界定问题。 （3）决策模型本身的问题。从任何一个单一的视角上看待的整体性的社会问题，都可能看不到问题的全貌。由此形成的社会政策只能解决问题的一小部分。 社会问题的复杂性常常表现在社会问题的过程性之中。一是社会问题本身的发展和变化过程；二是人们对社会问题的解释和定义的过程，亦即对社会问题的社会建构过程。三是社会问题的关联性以及形成新问题的可能性。,第二节当代社会问题与社会政策,通过对社会政策实施过程的分析也可以发现它在解决社会问题方面所存在的局限性： 政策文本是需要解释的； 政策的落实往往通过科层组织自上而下地实施，政策容易走样。 政府与非营利性的第三部门等组织之间协调的障碍，导致政策目标偏离。 总之，在社会政策理论和实践中都应该努力扩大社会政策解决社会问题的有效性而缩小其有限性。,
