1、行政管理学,徐军,第一章 绪论,第一节 行政的涵义 一、行政的三种典型解释 （一）从政府分工及其组织结构的状况来说明行政 孟德斯鸠：管理国家的活动分为立法、行政、司法 台湾学者的“法律执行说”-立法为制定法律，行政为执行法律，司法为维护法律,（二）从政治与行政的不同功能来解释行政 古德诺政治与行政：政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定；行政是指实现国家目的的方法和技术，主要是指国家政策的执行。 “国家意志执行说”（三）从管理的角度来分析和释义行政将泰勒的科学管理理论和原则引人行政管理研究中，从管理的特点和功能方面说明行政的涵义。 “行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥，协调和
2、控制”-怀特行政学导论 “行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成”-费富纳行政学 “行政就是通力合作达到共同目标的集体行动”-西蒙,“要用一句话或者一段话给行政管理下一个定义，与其说会对人有所启发和引起思考，不如说会立即引起思想混乱”-沃尔多定义:行政，就是特定的国家机关主要是国家行政机关，也包括其他国家机关的特定部分，为实现国家的政治目标和社会公共利益，对国家和社会公共事务所进行的一系列直接、具体的组织和管理活动行政、行政管理、公共行政 Public Adiministration,二、行政的性质 政府的行政管理活动具有二重性 体现国家中统治阶级的阶级意志，压迫和镇压被统治阶级以
3、维护其统治地位的阶级属性 干预和管理社会一般公共需要所产生的各种社会公共事务的社会属性,第二节 行政管理学的演进 一、行政管理学的产生 （一）产生的社会历史背景 行政管理真正形成一个完整的体系，成为一门独立的学科，是在19世纪末、20世纪初，起源于美国，然后再扩及到西欧国家和世界各国。产生的社会历史背景： 社会经济的巨大发展要求加强行政管理和行政管理理论的深入、系统研究 行政管理学的产生还同当时管理思想的突破性进展密切相关 资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础 1887年，威尔逊发表“行政学之研究” 1900年，古德诺发表政治与行政一书,（二）行政学科学体系的形成行
4、政学真正形成独立的比较完整的科学体系，始于20世纪20年代。 1926年怀特推出了美国第一本大学行政学的教科书行政学导论他把行政要素划分为四大部分：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规 1927年威劳毕出版了美国第二本享誉亦盛的行政学教科书行政学原理提出了政府机构活动中的一些基本原则，并着重论述了行政管理中的财务、预算与物资管理的问题 1930年费富纳推出行政学从科学管理的角度解释行政，力求从纷繁复杂的行政现象中寻求一定的原理、法则或定律。,二、行政管理学发展的几个阶段 （一）科学管理阶段（19世纪末20世纪30年代） 1、泰勒-科学管理之父科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率
5、2、法约尔-法国的“科学管理之父” 所有的工业企业都存在六大类活动：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、管理活动（即行政管理） 行政管理包含五个基本要素（职能）：计划、组织、指挥、协调、控制 提出了行政管理的14项“一般原则”：分工、权限与责任、纪律、命令的同一性、指挥的同一性、个别利益服从整体利益、报酬、集权、等级系列、秩序、公正、保持人员稳定、首创精神、集体精神,3、马克斯韦伯-组织理论之父在行政学领域最重要的贡献是提出了官僚集权组织理论4、古立克把科学管理理论有关管理职能的论述加以系统化，提出了著名的POSDCRB,即管理七职能论。 计划（Planning） 组织（Orga
6、nising） 人事（Staffing） 指挥（Directing） 协调（Coordinating） 报告（Reporting） 预算（Budgeting）5、厄威克受韦伯的影响很大；在方法论上又受行为学派的影响，侧重心理分析；他认为，管理应以发挥人的创造性为主旨；提出适用于一切组织的八项原则：目标原则、相符原则、职责原则、组织层级原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则,（二）行为科学时期的行政管理学（20世纪30年代60年代） 1、梅奥-行为科学的创始人和早期代表人物 “霍桑实验”取得很大的成功，并由此总结出一套与科学管理理论相背的原理、原则： 工人不是只受物质因素制约的“经
7、济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人” 人不是单独的、孤立的、机械的个体，而是复杂的社会系统的成员 企业中除了正式组织之外，还存在着“非正式组织” 管理者要寻求和采取一种以社会和人群技能为基础的新的领导方式,2、巴纳德基本理论观点集中在经理人员的职能这本著作中 运用社会统的观点推进了对正式组织的研究 非正式组织理论 权威的接受理论 组织平衡理论（贡献、诱惑） 行政主管人员的职能,3、西蒙不满足传统的行政学忽视人的因素和静态的研究方法，力主用行为主义的观点和方法研究行政问题。成名巨著行政行为-行政组织中决策过程的研究 在行政学方法论方面，对传统的研究方法提出了许多异议 在行政学理论方面最突出
8、的贡献，是把社会科学中的决策概念引入行政管理，建立了一个比较完整的决策理论体系 对行政组织的研究也有独创性,（三）现代化管理时期的行政管理学（20世纪60年代以来） 特点一，是把许多社会科学、自然科学、技术科学的一些最新成果广泛地应用到行政管理学的研究中来，使行政学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。 系统理论、权变理论、运筹学、系统工程、电子技术特点二，发展迅速、学派林立。自成体系的至少有十多个，如科学管理学派、经验主义管理学派或案例学派、人际关系学派、组织行为学派即团体行为学派、社会协作系统学派、社会技术系统学派、决策理论学派、系统管理学派、管理科学学派即数量学派、权变理论
9、学派即情境学派、管理程序学派、比较公共政策学派、公共选择学派。,第二章 行政职能,第一节 行政职能的体系一、行政职能的概念行政职能，是国家行政管理的主体在行政管理活动中所担负的职责、应起的作用。是国家行政机关依法行使行政权力所具有的职责和任务。主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。二、行政职能的特点 广泛性 共同性 差异性 层次性 适应性,三、行政职能体系的构成 行政管理的运行职能（动态）： 计划、组织、指挥、协调、控制。从涉及的领域来看，行政职能包括（静态）： 政治统治职能-国家防卫职能、公共安全职 能、民主建设职能、外交职能、军事职能等 社会管理职能-经济职能、文化职能、治安职能
10、、社会服务职能等,第二节 行政职能的变化及其特征 一、政府职能变化规律从总体上看，政府职能发展变化的一个重要趋势是政治统治职能的逐渐减弱和社会管理职能的不断增长。二、社会管理职能变化的规律-以美国为例美国建国以来二百多年的政治经济历史，实际上就是一部美国政府社会职能，尤其是经济职能范围和方式不断发展变化的历史。其中最深刻的变化有三次,（一）第一次，是以20世纪30年代经济危机为转折点，从放任主义实现了向凯恩斯干预主义的过渡 1776年，亚当斯密国富论，强调了政府在经济活动中作用的有限性 19世纪穆勒等经济学家提出了自由放任学说 直至19世纪中期内战来到前，美国联邦政府、州政府、地方政府只是在资
11、本短缺、交通运输能力不足成为经济发展和工业化的最大障碍时，起了一定的作用。 第一次世界大战时期，由于应付战争危机的需要，美国开始了政府管理和协调经济的实验。但短暂的政府控制，随战争的结束而告终。哈定、柯立芝、胡佛三届政府再次奉行战前的放任主义政策 作为19291933年大危机产物的罗斯福新政，确立了政府对经济不能袖手旁观这一条基本原则 凯恩斯主义，在战后，一度几乎为资本主义各国所普遍崇尚,（二）第二次，是以里根上台为转折点，所谓“里根革命”使美国政府社会管理职能发生了又一次深刻变化 1973年第一次“石油冲击”之后，美国经济发展出现了重大的变化：经济增长率下降，通货膨胀率上升，失业人数大大增加
12、，即进入了所谓的“停滞膨胀”时期 “滞涨”动摇了凯恩斯主义的理论宝座。以攻击大政府、高税收、高福利为目标的新保守主义经济学派兴起。 里根政府奉行自由放任，减少政府干预，让企业家放手大干，让市场机制自发调节的经济哲学 从1982年起，里根实际执行的经济政策已渗进了凯恩斯主义 而继续奉行里根时代经济政策的老布什总统，则在其任期内创造了“三个最”：最大的债务、最低的经济增长率、最长的经济萧条,（三）第三次，是20世纪90年代以来，克林顿经济学的提出，标志着美国政府社会管理职能出现了新的变化 西方经济学界将克林顿的主张和政策称之为“克林顿经济学”，其核心在于再次强调政府干预在发展资本主义市场经济中的作
13、用 但它并不过分热衷于政府的干预。西方给克林顿经济学冠以“温和的主流派”，认为他走的是不同与里根经济学和凯恩斯主义的“第三条道路”或“中间路线”,寻求政府管理与市场机制的最佳结合点，使政府更好地管理经济和社会公共事务，可以说是政府职能变化的一个带有规律性的特点政府职能变化的特征归纳为以下几个方面： 行政生态环境的变化是政府职能变化的根本原因 政府职能的变化是一种适应性的调整， 政府职能的变化，是分层次地进行的,第三节 中国的政府职能及其转变 一、1978年以前政府职能在计划经济体制下，政府的职能，尤其是经济管理职能是包罗万象、十分广泛的。具体包括：生产计划；原材料分配；产品分配；产品定价；基本
14、建设投资指标分配，重点项目设计与施工的直接组织；技术改造贷款指标分配及技术改造项目审批；所属企业工资与奖金的管理；所属企业招工计划的审批；企业领导班子的调整；党群工作的管理，等等,二、十一届三中全会以后政府职能的变化（一）1992年之前的简政放权：职能的重新分配与幅度调整 这一阶段改革行动的主要特点是政府职能的纵向和横向转移 政府职能转变的这一特征与这一时期的社会政治经济环境状况关系非常密切 （二）1992年之后的角色重塑：实现两个根本性转变 “十四大”确定了经济体制改革的终极目标，是全面建立市场经济体制 明确在市场经济条件下，市场要发挥资源配置基础地位的作用。政府应肩负起宏观政策主体、服务主
15、体和监督保障主体的角色；政府的经济管理职能要从微观为主转向以宏观为主，从以直接方式为主转向以间接方式为主。 “十四大”以后，国有企业的改革正式成为经济体制改革的主要内容。但形式上有不少变化，但实质性进展不大 中央政府宏观经济管理方式的改革却取得了引人注目的成就（货币政策、财政政策）,（三）1997年之后的障碍撤除：产权结构调整开辟新的空间 在总的产权体系结构中，公有产权要占优势，这个优势既要体现在量上，更要体现在质上；在公有制经济中，国有经济对经济发展起主导作用，但它主要体现在控制力上，而不是体现在数量或比重上，。并且，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用，这是就全国而言的产权结构安
16、排。地区和产业内部是可以有所区别的。 在企业产权结构中，鼓励和提倡混合所有制企业。具体途径不只一种，可以有“国有民营”，“托管”及参股等形式，总起来讲即是实现国有资产的“间接化经营”,三、当前的考虑 市场经济所要求的一般政府职能（制定市场规则、维持市场秩序、弥补市场不足等） 中国作为发展中国家所要求的经济现代化进程中政府的主导职能（制定国民经济发展目标和中长期计划，制定产业政策，扶植新兴产业，加速产业结构的调整和优化；制定外贸政策和出口战略，提高本国产品的国际竞争力等） 中国社会主义国家国有经济所要求的政府国有经济管理职能。 体制转型对政府职能的独特要求,第三章 行政组织,第一节 行政组织概述
17、 一、行政组织的涵义 （一）组织的一般涵义 “组织”一此在中国源于“编织”，在西方源于“器官”（Organ） 总括起来，组织的涵义包括四个方面： 静态的组织结构 动态的组织行为 生态的组织环境 心态的组织意识 定义：组织是人们为达成共同目标，按特定的结构形式、活动规律所结合起来的开放性群体。 （二）行政组织的涵义行政组织是指国家为履行行政职能而依法建立的有职位设计、人员配备的统属关系和办事程序的机构实体。在我国，行政组织即国家行政机关，它包括中央人民政府及其所属工作部门和地方各级人民政府及其所属工作部门。,（三）行政组织与类似词之异同 1行政机关。国家行政组织是狭义政府的同义语。政府是一个 大
18、的组织系统。行政机关则只是政府大系统的一个次级系统。在 统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首 脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。 2行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也 确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编 制的、预算的、组织结构的涵意，行政机关常偏重于主体的、职 权的、法规的涵意。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一 定是行政机关。在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体， 通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。 3官署。在行政学的意思上，官署主要指具有决定权并对外 代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种
19、。在我国 历史上，官署亦称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的 一种称呼。这种称呼常常表现不满和失望的情绪。,二、行政组织的特征 （一）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言， 政治性主要表现在两个方面： 1阶级性。 2决策性。 （二）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承 担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次： 1.服务 性。 2.管理性。 （三）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并 以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：1. 约束性。 2强制性。 （四）法制性。法制性的基本涵意是“
20、依法行政”，具体说来，又可以分为两 个相互联系的方面： 1国家行政组织自身建设的法制性。 2国家行政组织 对社会公共行政管理的法制性。 （五）系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、 组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相 结、政令归一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征：1结构性。 2有序性。 （六）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组 织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解： 1. 动态性。 2适应 性。,三、行政组织的基本要素,国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方 面： （一
21、）法规制度健全。 法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。法规制度不仅 是国家行政组织实施公共行政管理的基础，同时也是使其行之有效的根 本保障。 （二）组织目标明确。 目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，各 个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有 的功能。 （三）人事调派恰当。 制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其 用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成 政府高效能所必需的合格人才群。 （四）权责分配合理。 权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。在通常情况下，权力 与责任成正比关系
22、，即权愈盛责愈大，反之亦然。,（五）财物数量适中。财物是行政组织的一大要素。行政经费是财物的核心问题。“适中”是个相对的概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同的含意或标准。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。 （六）运行机制有效。通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在 的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现 社会目的。 （七）行为方式优化。国家行政组织对社会公共事物的管理是通过一定的行政行为方式来实现 的。优化行为方式，即从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方 式，是公共行政管理的一项原则。 （八）价值观念整合。价值观念是关于是
23、非、好坏和期望的综合观念形态。对国家行政组织而 言，价值观念整合表现为政府公务人员对组织的共同感受、一致态度， 即认同感，共同的信念、责任和利益是价值观念整合的基础。,四、行政组织的种类按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可以分为以下几种类型： （一）首脑机关。中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。（二）职能机关。本部机关或运作机构或实作机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。（三）幕僚机关。协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。其典型存在形式是各级政府的办公厅（室）。（四）咨询机关。一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和
24、有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关（五）派出机关。一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。,第二节 组织目标,一、目标的功用与层次（一）目标的功用。目标是组织及其成员行为 的导向座标，是组织聚合力的内在源泉。它为组织及成员提供奋斗的方向，并激发人们的 奋斗精神。从管理的观点来看，目标的功用具 体有以下4点： 1促进组织结构和权责体系合理化。2建立考核的公平和客观的标准。3增强组织的协调能力和整合能力。4激发组织成员的工作热情和合作意识。,（
25、二）目标的层次 目标作为组织的一个次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。从时间序列上看，目标系统可以分为长期中期近期目标；从空间序列上看，可以分为整体部分个人目标，从价值标准上看， 可以分为社会组织团体目标，从性质上看，可以分为综合技术心理目标，如此等等。一般说来，组织目标系统可以分为三个基本层 次：1总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并通晓全组 织、统率其它、全力以赴的主体目标。对国家行政组织而言，总目标通 常通过政府施政纲领加以表述和阐明。 2分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机 关的工作目标。它受制、服从和服务于总目标，但必须表现出自身的业 务
26、性和职权范围，即结合自身的实际。 3个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。其特点与分目 标类同，只是层次更低，值得强调的是，个人工作目标往往 掺杂了较多的个人感情、追求和价值观。因此弹性较大，要将其较好地 纳入组织目标的体系，需要机关首长有效把握，其核心问题是调动积极 性的问题。,组织目标层级结构图,组织整体目标,部门目标,分部门目标,个人目标,二、目标的合理化与特征 （一）组织目标合理化，组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认 知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。 所谓合理化的组织目标，就是比较准确和全面地反映 了一定
27、时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标。 一般而论，组织目标合理与否取决于4个方面的认知程度和条件。1社会承认。2组织能力。3团体状态。4成员意识。,（二）行政组织目标的特征行政组织目标的特征可以从基本特征与合理目标的特征两个层次 理解。行政组织目标的基本特征主要有三个方面： 1. 规律性。集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级 所规定，行政组织本身不得自行其是、随意改变。2服务性。国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社 会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。3复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组 织规模庞大、部门横生、
28、人员众多的特点，决定其目标的复杂性 和多样性。,三、目标管理（一）目标管理的概念。 1它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程；2它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献；3. 它是一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。（二）目标管理的性质。目标管理是以行为科学人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法。它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和 控制，即目标管理和自我控制。目标管理还强调参与，认为只有
29、本人参 与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热 情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方 式。,（三）目标管理的实施。成功地实施目标管理应当至少具备4个条件： 1整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管 理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必 不可少的。 2各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能 力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。 3实行以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提 高积极性、实现自我控制的催化剂。 4目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅
30、要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜 样和信心，以利仿效。,第三节 组织结构,一、组织结构的性质 （一）结构与功能。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性 相结合，形成关于组织的完整概念。 （二）结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。 （三）结构与模式。在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构 型态，这些型态我们称之为结构模式。 （四）结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。,二、几种典型的组织结构形式 （一）直线结构形式,市长,邮电局长,卫生局长,
31、市政工程局长,处长,处长,处长,科长,科长,科长,科员,科员,科员,（二）参谋结构或职能结构形式,计划委员会,人事局,财政局,其他市政机构,其他市政机构,其他市政机构,（三）直线-参谋（职能）结构形式,市长,人事局,计划委员会,财政局,司法局,商业局,卫生局,市政工程局,水利局,邮电局,（四）矩阵结构形式,最高领导,参谋机构1,参谋机构3,参谋机构2,成员A1,成员A2,成员A3,成员B1,成员B2,成员B3,A项目组,B项目组,组织结构形式改革呈现新的特点： 扁平化 团队化,三、管理幅度与管理层次（一）管理幅度。管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督 的下级人员或下级
32、部门的数量及范围。科学合理的管理幅度没有统一的 标准，它取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度，并与管理层次密切相关。一般说来，决定组织管理幅度宽窄的主要因素有三个方面： （1）管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经 历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等； （2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责 任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等； （3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形 态以及与组织有关的家庭或家族意志等。（二）管理层次。管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。
33、管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。因此，管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成 的需要。国家行政组织通常都是金字塔式结构。,四、行政组织体制 行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制型态。 分为三种类型 ： （一）首长制与委员制权力归属和运用完全不同的两种体制： 1首长制。行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。 2委员制。 行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。 （二）分级制与分职制纵横相交、相辅相成的两种体制： 1分级制。 行政组织纵向结构的各个层
34、级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体 制。 2分职制。 横向划分部门的组织体制。分职制的特征，是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分 配给平行的、不相统属的机关去完成。 （三）分权制与集权制行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制： 1集权制。 行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指 令的一种组织体制。 2.分权制。 将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征，表现为行政下级在其管辖权范围内、名 义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级 根据具体情况自行其是。,五、中国政府行政组织结构,
35、全国人民代表大会（及其常务委员会）,国家主席,国务院,中央军事委员会,最高 人民法院,最高 人民检察院,省、自治区、直辖市人民政府,自治州、设区的市人民政府,县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府,乡、民族乡、镇人民政府,国务院所属各部、委,地区行政公署,街道办事处,国务院 总理： 李克强 副总理： 张高丽、刘延东（女）、汪洋、马凯 国务委员：杨晶、常万全、杨洁箎、郭声琨、王勇秘书长：杨晶（兼） 国务院办公厅 国务院组成部门（25） 外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保
36、障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署 （* 监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。）,国务院直属特设机构(1个)：国务院国有资产监督管理委员会 国务院直属机构（16）国家海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家食品药品监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、* 国家预防
37、腐败局 （* 国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子） 国务院办事机构（4） 国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室,国务院直属事业单位（13） 新华通讯社 中国科学院中国社会科学院 中国工程院国务院发展研究中心 国家行政学院 中国地震局 中国气象局 中国银行业监督管理委员会 中国证券监督管理委员会中国保险监督管理委员会 全国社会保障基金理事会 国家自然科学基金委员会,国务院部委管理的国家局（16）国家信访局，由国务院办公厅管理。国家粮食局，由国家发展和改革委员会管理。国家能源局，由国家发展和改革委员会管理
38、。国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局，由工业和信息化部管理。国家外国专家局，由人力资源和社会保障部管理。国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。国家海洋局，由国土资源部管理。国家测绘地理信息局，由国土资源部管理。国家铁路局 由交通运输部管理中国民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局，由交通运输部管理。国家文物局，由文化部管理。国家中医药管理局，由国家卫生和计划生育委员会管理。国家外汇管理局，由中国人民银行管理。国家煤矿安全监察局，由国家安全生产监督管理总局管理,第四节 组织环境,一、组织环境超系统理论,组织,环境,界线,二、一般社会环境指对包括国家行政组织在内的一切社
39、会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，它直接关系到国家行政组织的总体目标，功能状态和管理方式 其内涵和特征主要有：（一）文化。（二）技术。（三）教育。（四）政治。（五）法制。（六）自然资源（七）人口。（八）社会。（九）经济。（十）国防。,三、特定社会环境（工作环境、具体环境）指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。在正常情况下，组织的宏观指导思想和总体战略反映一般社会环境的要求和制约，组织的管理制度、行为方式和策略思想则反映特定社会环境的要求和制约。后者的动态变化性较之前者更为明显和突出。,四、团体社会环境 社会组织或团体是当代社会的一种普遍的
40、现象。组织社会化是民主政治的产物。在当今社会中，数不胜数的各种社 会性组织或团体共同组成了一个复杂的团体社会。这些组织彼此矛盾、冲突或协调、一致，国家行政组织正是处在 这样一个团体和社会环境之中。 政府与社会性组织或团体相互作用的方式大致有三类： （一）国家行政组织从团体社会环境输入信息 （二）社会团体从国家行政组织输入信息 （三）国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来 化解、调停、斡旋、了结各社会组织或公民团体之间的矛 盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现备 社会团体的有益互动。,五、组织气候 组织气候是生态行政学的一个重要概念。它是指组织成员的个性、目标与组织目标融合与一
41、致的一种变化过程，也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象，它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来。组织气候是一种中介变量，它间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式。因此，通过测度、认识和改造组织气候，就可以改进组织行为方式，增进组织的和谐与稳定。,组织气候一般用九个尺度来衡量： 结构：代表组织成员在团体中感到拘束的程度 责任：代表组织成员在团体中感到自己可以做主而不必做事请示的程度 奖酬：代表组织成员在团体中感到奖励是否满意和公平的程度 风险：代表组织成员感到机构及其在工作中具有的冒险及挑战的程度 人性：代表组织成员感到团队人员
42、间一般融洽的程度 支持：代表组织成员在团体中感到上下级及同级间在工作上相互协助的程度 标准：代表组织成员对于组织目标及绩效标准的认识程度 冲突：代表组织成员所感到的上级及其他人员愿意听取不同意见的程 度 认同：代表组织成员对组织具有隶属感的程度,组织内部环境,组织气候,组织行为,第五节 组织变革,一、组织变革的动力与过程 （一）组织变革的动力。 1环境。 组织的变革常常是由其环境变化引起的，比如，政治格局、独律规范、伦理道 德、经济发展、文化观念、民族意识的改变等。 2目标与价值观。 目标是价值观的产物，也是组织战略的凝聚点。因此，价值观和目标的变化（重 新制定或修正）将改变组织的行为方向或行
43、为方式，引起组织的变革。 3技术。 技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准；组织技术水平的提高和组织在 改进技术方面所作的努力将对组织产生广泛的影响，组织分析技术将对组织变革 产生推动作用。 4结构。 组织结构的任何改变，无论渐进式还是突变式，都是组织变革的外在表现形式， 包括新建、重建、改组、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政权力的再分配 或职位的重新设置等。,5管理。 第一，管理过程的每一个环节，都是组织变革的不可缺少的实施条件， 第二，管理本身就是最经常、最重要、最直接的变革动力源。由管理者 或管理部门发动的变革在组织中是司空见惯的，变革也正是组织管理的 基本职能之一。 6社会心理
44、因素。 这主要指组织成员的动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应对组 织变革的推动。组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、 建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此来促成或加强领导阶层变 革意识。 7专家和专家群体。 他们不一定是组织的正式成员，也不一定拥有固定的职权，但他们的丰 富和优越的系统知识、理论和方法，有助于他们对组织的历史、现状和 发展前途做出科学的分析和论证，而这正是变革所必需的。,（二）变革的过程 变革的过程可以分为以下几个阶段： 1对组织的历史和现状进行反省、检讨、批评，并对组织的 内外环境进行跟踪监视和分析研究。 2感知、觉察和了解组织的问题所在，进而认识变革的
45、必要 性。 3确认变革的现实条件和理想条件之间的差距，尽可能克服 不利条件或创造有利条件。 4找到解决问题的方法，包括制定、评价、选择变革方案， 同时确定实验性的先行变革模式并检测其可行性，在此基础上确 定变革计划和制定测量效绩的标准。 5. 根据已确定的方案具体实施变革。 6对照计划予以反馈和评价，如果不合目标，就要按照以上 步骤重新循环。,二、变革的阻力与克服 （一）变革的阻力。阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。这种矛盾现象来自组织及其成员的两种不同的需要和追求：既需要稳定性，又需要变革性。 变革的阻力主要可能来自以下方面： 1利益差别。 主要指国家行政组织变革结果对不同社会行为主体的不
46、同影响。对一定的社会行为主体来说，如果变革恰恰是自身所忌讳的，那么，对变革持消极、冷漠和反对的态度就是很自然的。利益差别主要包括权益、地位和既得经济利益等。 2习惯性。 习惯性是对一定工作方式和环境的较为固定的看法或某种较为持久的认同。习惯性的力量常常是巨大的，它对变革的阻力主要有两种情况，一是职业认同感，二是对变革更新的潜在在的不安全感。 3认知。 这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果的不完全的、模糊的、主观臆测的了解和理解，而对变革持怀疑和反对的态度。从这个意义上说，合情合理的、实事求是的变革宜传，是变革成功的重要条件。,（二）变革阻力的克服 在实践中，变革的阻力来自许多方面，对阻力的
47、克服也有许多对策，主 要有以下10个方面，这些对策常常是交替或混合使用的： 1创造和谐的变革气氛 其关键，在于使人们感觉到变革势在必行、迫不得已和公平合理，从而 建立理解和支持变革的基础。 2力场分析 变革过程中的力量分为推动力与抑制力两种，同时增强驱动力与削弱抑 制力是强化变革成果的有效途径。 3广泛的参与 让与变革相关的行为主体直接参加关于变革的讨论、决策和实施。 4建立群体规范 利用群体的准则、规范、压力和一致性意识来克服变革的阻力。 5强制力 使用行政决定、行政命令、行政法规、行政决策等强制性行政手段，强 行推动变革的进行，强力克服阻力。,6利用个人威望 利用德高望重的行政首长的个人号
48、召力或非正式群体“天然领袖”的个人影 响力，来达到减轻以至克服阻力的目的。 7改变领导方式和合理方式 两个要点：一是注意采用讨论和协商的办法处理分歧，减少对抗的烈 度，二是合理设计变革的进程，避免强行加速所可能带来的震动和逆反 心理及抵制。 8加强组织沟通 及时和有效开展关于变革的正确性、必要性、重要性的宣传，以避免由 于不了解情况而可能产生的误会、歧义和抵制。 9加强革新性行为 公开表现出对变革所必须的新观念、新态度、新技术、新行为的充分肯 定，可以通过表扬、奖励等具体方式来体现这种肯定。 10折衷妥协 在变革阻力较强大且持久的情况下，暂时放弃较高的变革目标期望值， 以降低目标的方式来换取有
49、限目标的实现。,三、成功变革的一般条件 1组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，组织将无法 继续生存下去。 2有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型 既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化，并且要同是考虑到目标、结 构、技术、知识、态度、行为等诸方面的因素及其综合效应，还要使组织目标与 个人目标作最佳的配合。 3负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解 职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。 4为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围 进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教
50、训后，再向大范围推广。 5必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活 跃观念、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织效益的新途径。 6组织各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自 己关于变革的新想法介绍给他人，以实现互相促进；同时，组织的管理阶层要始 终如一、坚定不移地肯定人们的变革热情，支持人们为提高组织效益而做出的任 何努力。 7组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛 盾所在以及各种阻力之间的相互关系，并在此基础上根据阻力的性质和主要表现 形式正确地选择克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。,
