1、从法的形式与实质层面认识和理解城乡规划法“法”作为人类社会强制性管理工具，其作用是历史的产物；同时， “法”这种历史产物其形式对内容有所要求。从某种意义上认识， 城乡规划法是从“法”的形式要求出发，从城乡规划领域选择适合自身形式能够发挥作用的内容。就城乡规划法的认识特征而言，形式即本质。在城乡规划的诸多存在形式之中，城乡规划的法规形式是最重要的。从法的形式及其实质切入是认识城乡规划法的有效途径。一、法的形态及其实质法是行为准则的最高形式，它是通过国家机器来强制保障的必需遵守的行为准则。尹文子曾阐述“法有四呈”：第一种法即“不变之法” ，近于儒家所谓天经地义，也就是现在所说的客观规律，无须用法律
2、形式来规范人们的行为。第二种“齐俗之法”指一切经验所得或科学研究所得的通则，如“火必热” 、 “圆无直”等，在城乡规划领域表现为技术标准和规范，比如建筑间距的规定、土地功能的协调性等。第三种是刑赏的法律，后人用“法”字单指这第三种， 城乡规划法即为此种形式。从法之行为规范的角度上理解，城乡规划共 7 章，前 5 章是行为的要求和条件，第 6 章是法律责任，针对违反上述行为要求的惩罚措施，第 7 章是附则。第四种“平准之法”乃法的本意，应如律度权衡那样公正无私、明确有效。规划法的目的在于协调人与自然、城市与环境的关系；在人类社会中调整政府与社会的关系；在社会组成之诸群体和个人之间建立平等协调的关
3、系。尤其第二种和第四种揭示了法律的准绳应客观、公平的原则。二、城乡规划法规的三个方面第一，确立城乡规划的基本制度，定义城乡规划行为，界定城乡规划行为的适用范围，明确城乡规划的目的与要求。如城乡规划法及地方城乡规划管理规定等。第二，从城乡规划科学研究中，以及城乡规划建设实践的经验之中产生的法规，这些技术规范是规划和建设行为的标准和要求。国家和省市有关部门颁布的各种技术标准和技术规范属于此种。第三，具有法律地位和效力的城乡规划成果，也就是依据法定程序编制和审批的城镇体系规划、市镇总体规划、乡村规划和详细规划等。这些规划是特定空间范围中规划建设行为的具体目标和要求。上述三个方面构成中国城乡规划法规体
4、系主体框架，其结构是以城乡规划法为基点的树状结构。三、 城乡规划法的行政法属性及组成框架城乡规划法除了具有一般法律的通属性质之外，还有作为行政法的一些特征。行政法是调节国家行政机关职权和活动的法律。中国行政法可划分为一般行政法和特别行政法。特别行政法通常指民政、治安、文教卫生、交通、市政建设等各方面行政管理的法律、法规，城乡规划法属于特别行政法。值得注意的是，行政实体法偏重于肯定一般行政机关作为行政主体而享有的管理指挥者的优越地位，确认其所发出的行政行为（对一般行政相对人而言）具有不可抗拒的法律效力，着眼于保证行政权力畅通地运作。尽管实体法内也有行政机关义务和责任方面的条款，但是通常只属一些原
5、则性、概括性的规定，而难以将其具体化和操作化。从某种意义上说，行政实体法仅仅是行政机关用来实施管理的法，而不是用来管理行政机关的法，单凭行政实体并不能真正有效地防止行政机关滥用权力。针对此弊端， 城乡规划法加强社会和公众权利保障方面的内容，增加城乡规划的公共参与、城乡规划的公示和公布，以及保障公众知情权方面的条款。城乡规划法就是国家的一系列法律文件对城乡规划领域中的城乡规划的制定、实施和监督行为的规范。 城乡规划法作为特别行政法即是程序法又是实体法。作为程序法，城乡规划法规定了城乡规划体系，规定了城乡规划的制定、实施和监督等诸行为的关系，同时又提出各种行为的要求和准则。它有以下几个特征：第一，
6、作为行政法主要是规范政府行为，调整政府与社会的关系；作为特别行政法主要规范城乡规划领域的有关行政行为和建设行为。第二，城乡规划法作为城乡规划领域的核心法（或者主干法）其本身又呈现纲领性和原则性的特征，主要作用是确立城乡规划与建设的基本制度；具体内容由从属和配套的法律完善。第三，城乡规划的行政行为必须满足城乡规划法的要求外，还要符合其他一般行政法的要求，作为特别行政法的一种， 城乡规划法与其他特别行政法及与一般行政法是平行关系，而不是替代关系；城乡规划的建设行为必须满足城乡规划法的要求外，还必须符合其他法律的要求，比如符合民法通则的要求、 物权法的要求、 土地管理法的要求等。尽管每个国家的政治制
7、度不同，城市化发展阶段不同，但是城乡规划的内容构成具有相似性。 城乡规划法分一般内容和核心内容两个部分，一般内容包括法律的适用范围、名词解释和其他杂项内容等。核心内容包括四个方面：第一，确定城乡规划的行政关系，规定行政行为的主体、权力和义务。第二，构建城乡规划的编制和审批体系，以及城乡规划实施管理体系，建立城市空间资源分配和环境控制的技术体系和技术手段。第三，保障城乡规划过程中公众权力的有关规定。第四，城乡规划领域中违法行为的界定与处罚的有关规定。四、 城乡规划法的主要内容的分析与讨论城乡规划法分 7 章 70 条，篇章结构为：总则；城乡规划的制定；城乡规划的实施；城乡规划的修改；监督检查；法
8、律责任；附则。在基本保持原规划法“城市规划的制定” 、“城市规划的实施” ，以及“法律责任”等核心章节及其关系结构不变的情况下，根据现实的要求，删除原规划法的第三章“新区开发和旧区改造” ，将其主要内容并入城乡规划法的第三章；同时，将原规划法第二章“城市规划的制定”章节中有关城市规划修编的内容和要求分离出来，并补充完善为城乡规划法的第四章“城乡规划的修改” ；增加和强化城乡规划监督的内容，并单独列为第五章“监督和检查 ”。总体结构上， 城乡规划法是城市规划法的调整和完善。以下分章节讨论规划法的主要内容。1、第一章 总则总则是整个规划法的基础与核心，其主要内容包括立法目的、适用范围、规划机构与责
9、任、规划体系、规划制定和实施的原则和要求、规划工作的财务保障等。（1）讨论 1：立法目的城乡规划法第一条“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。 ”本条清晰阐明规划法的目的有三个方面：首先， “为了加强城乡规划管理制定本法” ，这表明规划法为行政提供法律依据；第二， “协调城乡空间布局，改善人居环境” ，这是法律空间目标；第三， “促进城乡经济社会全面协调可持续发展” ，这是法律的社会经济目标。显然，这里混淆了城乡规划的客体与规划法的客体。 城乡规划法是法，法的对象是人与社会组织的行为；“规划”是动词，是人类及其组织的活动， “规划
10、”的对象是城乡空间。“城市规划法的功能是为制定城市规划的参与者提供一些原则和规则（有些规则是强制性的，有些规则是非强制性的） ，同时为已制定的城市规划的实施提供法律上保障手段，属于为决策和执行决策服务的范畴” 。管理是行政法的属性，不是行政法的目的；“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的目的只能通过具体城乡规划制定和实施来实现，这个目标的实现取决于规划制定和实施过程中参与者主观和客观方面非常复杂的因素，法律作为工具和手段无法实现上述具体的功能目标。法律作为行为规范是实现这个目标的保障措施之一。城乡规划法的目的应当是城乡规划的制定、城乡规划的管理、城乡建设活动和
11、城乡规划的监督等领域内各参与者的权利界定和保障，以及各项行为的规范。阿尔伯斯说过，“规划法具有既作为规划工作（规划制定）的框架，又作为实施规划的工具的重要意义” 。（2）讨论 2：法律的适用范围名词概念的法律界定城乡规划法第二条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。 本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城乡规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总
12、体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”本条阐明规划法的适用范围包括行为类型和行为的空间范畴两个方面。行为类型是指制定、实施城乡规划和城乡建设活动。行为的空间范围是指制定行为没有空间限制，建设活动限定在“规划区” ，行政许可被限定在建设用地范围。同时，还界定了“城乡规划”和“规划区”两个概念。 “建设活动”没有新的法律解释，显然不完备，在实践中容易导致法律适用的混乱。旧法对建设活动的法律解释是：指在城乡规划区内所从事的一切与城乡规划有关的建设活动。这种解释没有包括诸如建筑功能转换、广告招牌的设立等建成环境管理等内容，而在许多城市这些内容已经被纳入城乡规划
13、的日常管理工作之中。城乡规划法第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出行政许可。 ”这里“建设用地范围”的法律解释模糊，导致法律适用的困难。（3）讨论 3：规划体系与规划机构从法是行为的规范的角度出发，规划法要成为可操作性的工具，首先应当区分城乡规划诸行为，以及诸行为的主体和责任。法律规定的城乡规划的主体就是规划机构，从规划法的行政法的属性理解，法律规定的规划机构主要是政府城乡规划行政主管部门，同时也要明确其他参与者的权利和义务，比如规划设计院和社会公众等。城乡规划主要包括编制、审批、管理和建设等几个环节和几组行为。 城乡规划法延续城市规划法的基本思想，视城乡规划的
14、编制、审批、管理和建设等行为关系为规划制定制约规划管理、规划管理制约城乡建设的整体性这样一个紧密的线形过程。由于行为的目的不同，规划法将上述行为分为两个相对独立的行为环节，即城乡规划的制定和城乡规划的实施。从行政管理方面分析，城乡规划的制定工作是具有“立法”性质的行政行为，而立法权与法律的空间适用范围有关，行政空间范围与行政等级有关。 城乡规划法从行政管理的角度，以行政机构管理的空间范围为尺度划分城乡规划的类型，形成从国家、省、市、镇、乡村的空间规划体系，而空间的尺度又决定规划内容、目标和作用，由于空间尺度决定规划的性质，故而国家、省域的空间范畴的规划类型是城镇体系规划，市镇为总体规划，农村地
15、区为乡村规划。据此， 城乡规划法明确界定“城乡规划”法律内涵，实质是以法律的形式确定了我国的城乡规划体系，也就是以法律形式确定了规划的类型、层次和关系，从而构建了从国家到地方、从城市到乡村一体化的空间规划体系，并且规划层次与规划机构相对应。这种规划体系强化上层规划类型和上层规划机构的权利，权利的上移、集中，与规划事物的地方性、特殊性和复杂性相矛盾。同时， 城乡规划法强调依法编制的城乡规划是规划管理的法定依据，非法定程序不得修改的原则，这个原则削弱了规划管理的能动性，使得规划体系在总体上呈现出更为刚性、更为僵化的特征，这与迅速的城市化过程和充满不确定性的现实存在矛盾。（4）讨论 4：城乡规划诸行
16、为的一般原则和要求行为规范大致包括这几个方面的内容：行为的目的、行为的条件、行为的结果和行为的范围等， 城乡规划法第四条也是从这几个方面要求城乡规划行为的。第一，制定城乡规划的总的要求：“应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则” 。前四点是基本价值观的申明，后一点是行为基本准则。第二，制定和实施城乡规划的要求：“改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要” 。改善、促进、保护、保持、防止和符合等这些动词是城乡规划的具
17、体行为，并且行为的目标也是法律规定的。第三，实施城乡规划的一般要求：“遵守城乡规划法” （第二条） ， “符合规划要求”（第三条） ， “符合城乡规划成果的要求，遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定” （第四条） 。第四，制定城镇总体规划的要求：“合理确定城市、镇发展规模、步骤和建设标准” 。这几点不是针对规划行为自身的要求，而是行为结果的要求。总体规划编制是否有权力确定城乡建设标准？如果有这个权利，它与国家有关技术规范的关系如何？换而言之，规划成果与国家技术规范的法律地位关系如何？比如城市建设用地标准、土地开发强度、绿地建设标准、建筑日照间距等。总体规划是在国家标准的框架内选择
18、确定具体城市的建设标准，还是依据实际情况参照国家标准来确定？城市总体规划作为地方立法，它的法律地位与国家技术标准之间的关系阐述不清。（5）讨论 5：城乡规划与其他规划的关系城乡规划与国民经济和社会发展规划，以及土地利用总体规划的关系是规划制定过程中突出问题。 城乡规划法第五条“城市总体规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划” ，这意味着国民经济和社会发展规划是城市总体规划的前提和条件。这个阐述与计划经济时期城市规划是国民经济计划的深化和空间化的阐述基本一致，国民经济计划比较具体，城市规划可以深入并落实到空间中。现在“国民经济计划”变为“国民经济和社会发展规划”了，内容没有以前具体和明确了，但
19、是二者变成“依据”关系。现实的主要问题有以下三个。首先，国民经济和社会发展规划与城市总体规划的时间范畴不一致，国民经济和社会发展规划是 5 年为一个周期，城市总体规划是 20 年为一个周期，长期规划以短期规划为依据显然不合逻辑。其次，国民经济和社会发展规划是一届政府的工作目标，城市总体规划是社会全体的发展目标，在目标取向上二者存在差异。我国政府是人民政府，理论上讲，政府的工作目标能够代表社会的整体愿望，然而现实情况却不完全是这样。政府首脑的主观意志和短期行为常常反映在地方政府的国民经济和社会发展规划之中。第三，近几年的规划实践经验是，城市规划的空间发展引导与控制，同国民经济和社会发展规划的政策
20、和投资引导实行“双平台”控制，城市近期建设规划与国民经济和社会发展规划协调一致。这种实践在珠江三角洲的发展中取得一定成效。城市总体规划与土地利用总体规划是法律地位平等的两个规划，它们由两个不同的政府部门编制规划，同时二者密切相关，不可分割。但本法要求“衔接” ，实际很难操作。如果“衔接”是规划思想意识的要求，这在规划实践中已经贯彻下去了；如果是两个规划成果的“衔接” ，则缺乏“衔接”的手段和制度。现实中不衔接情况主要有：规划编制的目标政策不同；部门工作目标考核标准不同；两个规划和部门的地位是平等的，缺乏衔接的主动性。（6）讨论 6：规划事务的财务保障城乡规划法第六条“各级人民政府应当将城乡规划
21、的编制和管理经费纳入本级财政预算。 ”本条在法律层面上确立城乡规划的财政保证制度，成为财政支出的合法类型。主要问题是乡村没有财政预算，村民委员会不是行政机构，没有财政权利，乡村的规划管理费应当由县财政统筹安排。城乡管理费用没有标准，是以行政机构的等级来定人员、定编制，然后按人头来预算管理费用，还是以规划管理的事务量来确定管理费用？二者的差异很大。比如，珠江三角洲的一些乡镇，经济比较发达，规划管理事务多且复杂，而规划机构设置受到行政编制的限制，管理费用得不到长期稳定的保障。城乡规划事务的费用不仅是编制和管理，还应包括规划补偿和赔偿的费用。（7）讨论 7：制约政府的权利与保障社会公众的权力制约政府
22、的权利和保障社会公众的权利是本次城乡规划法的重要改进方面之一。制约政府权力的主要措施是城乡规划的公示、公布和公众参与，及城乡规划制定与管理过程的公开。社会公众权利的保障措施主要是知情权、监督权和诉讼权。知情权包括相关利益人的查询权利。城乡规划法比较强调社会公众权利的保障，忽视了任何权利的行使都有前提条件，比如第九条中“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。 ”这里的疑问是：控告和举报属于什么权利，这里是否含有规划诉讼的权利？规划领域的公益诉讼是否成立？违反城乡规划制定要求等抽象行政行为是否可以起诉，如果可以它与行政诉讼法的关系如何？在英国规划体系
23、中，合法制定的规划成果是不能起诉的，个人和团体的意见只能在规划制定过程中通过公共参与来充分表达；但是，具体违反城乡规划的行为都可以起诉，包括基于公共利益的规划诉讼。2、第二章 城乡规划的制定本章的主要内容是城乡规划诸形态与制定的主体和制定行为之关系，规划制定过程有关公告和公共参与的要求，以及规划设计单位的资格和行为要求等，参与城乡制定的主体及其行为关系，具体见表 1。（1）讨论 1：城乡规划制定过程的公告和听证会、论证会，以及批准城乡规划的公布城乡规划草案的公告是保障公众知情权的重要方面，也是公共参与的基础和前提。论证会、听证会是公共参与的具体形式，这是城乡规划落实规划制定过程公共参与制度的重
24、要措施。但是，公告什么内容，是所有的规划文件吗？包括基础资料都公告吗？直接公布技术文件普通公众能够理解和参与吗？法定的公告媒体是什么？法定的公告方式是什么？论证会、听证会由谁组织，邀请什么人参加？专家和公众的意见有什么法律地位？这个工作性质是咨询，还是宣传？城乡规划成果公布的目的是什么？是宣传还是规划生效的法定前提？这涉及到规划制度的转变，即由规划成果的“批准生效” ，转化为“批准公布生效” 。一个公众未知的规划缺乏合法的前提，这些内容都需要法律明确。（2）讨论 2：关于规划编制主体的资格据了解，为政府对规划设计单位进行行政许可找到法律依据，将原部颁行政条例上升为国家层面的法律条文。需要讨论的
25、是：城乡规划编制属于什么性质的工作？政策制定、立法、还是纯粹的技术工作？用法律规定城乡规划的编制单位，其思维仍然将城乡规划的编制视为纯粹的技术工作。城乡规划中有技术工作，但不是全部。规划单位的资质要求只能限定在技术工作以内，不能扩展到立法和政策制定层面的工作。就技术工作本身而言，市场准入是否是政府管理的范畴值得商榷。设计人员和设计单位的资质认定和市场准入是两个不同层次的工作，资质认定一般由行业协会负责，市场准入则由法律来规范。这种政府包办一切的制度，弊端很大。（3）讨论 3：城乡规划的修改规划修改属于规划制定过程的一个环节，新法将规划修编调整为规划修改，把因城市客观环境的变化而自然调整规划的过
26、程和因主观要求变化而引起的规划修改混为一谈是中国特殊的社会和政治环境造成的。新法将一个连续的、滚动的、整体的规划制定过程，分割为制定和修改两个法律过程，也是针对中国的特殊情况，就学理上分析，该内容应归入城乡规划制定的章节。城乡规划法对城乡规划修改实行“申请批准”制度，城乡规划修改的事由、要求和过程见表 2。3、第三章 城乡规划的实施（1）讨论 1：城乡规划的实施的主要内容和讨论城乡规划法沿用城市规划法 “城市规划实施”章节名称，这深刻反映了对规划管理作用认识的不足。 “三分规划，七分管理”是对中国城乡规划建设经验的总结。 “实施”二字带有强烈的计划经济特征：计划经济时期城市规划即城市建设规划。
27、就城市建设活动过程来看，很自然分成两个时间段即城市规划的制定和城市规划的实施。当前与此内容密切相关的称之为城市规划管理。实施是依照“蓝图”建设和检查的行为，其作用类似施工队的技术员。而管理则包括规划方案的选择与决策，以及对规划的调整，是承担独立责任的领导人员。 城乡规划法强调了规划编制的成果对规划实施的制约作用，压缩了规划管理的权力空间，降低了规划管理应对不确定因素的调节能力，与城市规划法实施以来城市规划管理的巨大作用相背离。（2）讨论 2：规范地方政府的建设行为城乡规划的实施包括城乡规划管理和城乡建设活动两个方面，而城乡建设主体分为政府部门和非政府部门，其中，政府部门的建设活动对城市发展起到
28、决定性的作用。然而，城乡规划的违法现象也多出现在地方政府身上，比如大广场、宽马路以及各类脱离规划控制的开发区等，这些现象既是近几年城乡建设客观问题的反映，也是社会转型时期中国城乡规划建设的特色问题。因此，为规范地方政府的建设行为， 城乡规划法主要采取以下两个方面的措施。第一，使用条文直接规定政府建设行为的要求，第二十八条规定政府实施城乡规划的基本原则，第二十九条规定政府的投资建设项目的基础设施和公共服务设施优先原则。第二，强调近期建设规划是政府实施城乡规划的法定依据。近期建设规划的实质是“行动规划” ，是政府统筹各部门进行城乡建设的有效手段，这是切合中国发展实际的制度安排。（3）讨论 3：调整
29、“一书两证”的适用范围，增加乡村建设许可证城乡规划法取消出让土地的“规划选址意见书”是适应社会投资体制变化的现实选择，简化乡村建设的审批程序，合并两证为一证也是适应乡村规划管理的实际情况。简化“一书两证”制度，调整“一书两证”发放的使用条件，调整“一书两证”发放机关的权力和责任，具体措施是：权力上移，上级政府城乡规划行政主管部门有直接干预许可证发放的权力；权力下放，省、自治区、直辖市人民政府授权的镇人民政府有权核发建设工程规划许可证。城乡规划法规定规划条件是土地出让的法定要求，也同时规定规划条件在土地出让、土地合同和发放建设项目规划用地许可证的过程中不可变更的要求，这项规定是约束行政寻租行为的
30、，那么值得反思的是，我们原来采用“规划许可证”法律制度的目的是什么？英国规划体系中“规划许可证”是行政自由裁量权的法律保障，它既是行政的权利，也是行政的责任。如果规划条件不可变更，那么规划条件的作用完全可以用土地契约来代替，发放用地规划许可证就变成多余的行政环节，作为一项相对独立的行政许可环节，就应当承认规划许可证的实质行政许可中的自由裁量权。4、第五章 监督检查规划的监督检查是城乡规划法调整和充实的内容之一。规划监督的类型、监督的主体、对象程序与要求见表 3。监督的类型分行政监督、人大监督和社会监督三种类型。 城乡规划法强调行政监督的责任和要求，对人大监督和社会监督的权利只有一般性规定。我国
31、行政体制的特点是条块分割，城乡规划主管部门属于政府组成部门，地方政府是领导作用，上级行政部门对下级行政部门是指导作用。 城乡规划法调整两级政府城乡规划主管部门之间的权力关系，由旧法的行业指导转变为指导和监督，在城乡规划的监督方面，上级政府行政主管部门具有直接行政干预的权利，这种权利包括废止地方部门发放的规划许可证，这点有些类似英国环境事务大臣的“抽审”权力，对违法工作人员有建议处分权和责令处分权。社会实践证明，上级监察下级，少数监察多数，行政体系的内部监察是最低效能的监察。目前人大的权力主要体现在以下两个方面：审议总体规划，审议意见由政府决断；听取政府城乡规划的实施情况。在城乡规划方面人大的权
32、力值得关注，首先，城乡规划事务是否属于国家的权利？类似于国防、税收、海关等。还是属于地方政府的权力？就目前的行政机构的设置来看，城乡规划行政主管部门属于地方政府部门，但是规划法却赋予中央和上级政府更多的权力，比如规划的审批权力在中央或上级政府。其次，城乡规划的权力构成体系比较复杂，主要包括三种权力形式：决策权、执行权和监督权与司法权力。人大应当拥有哪方面的权力呢？从宪法和地方权力构成的合理性上分析，规划制定的决策权（规划的立法权）应当在人大，执行权在政府，监督的权力在社会，司法权可以在行政（如英国） ，也可以在法院。但是，目前我国地方政府在法律上是非自治的地方政府，实际上在经济和社会服务等方面
33、处于半自治的状态，并且行政改革的趋势也是逐步向地方政府让权，城乡规划是否属于让权的范围之一，值得讨论。在这个背景下人大的实质权力就处于尴尬的位置。5、第六章 法律责任明确法律责任，加强行政处罚的力度，通过厉法来吓阻违法建设行为是城乡规划法意图之一。是强化法律的执行与可操作性，还是强化处罚力度，实际上体现不同的法制思想。 城乡规划法关于违法主体、违法情况、处罚主体与处罚要求见表 4。五、结语如果说城市规划法在中国规划建设从计划经济向市场经济转型的初期阶段中，承担了奠基者的角色，那么城乡规划法则是在市场经济实施的十几年来，通过对城乡规划建设经验的总结，为未来中国城乡规划体系的构建探索一条发展的道路
34、。这条道路是否能适合中国城乡发展的现实和规律，仍有待时间的验证。城乡规划法从宣言回归到规范是一个历史的过程，也是必然的趋势。本文从法的形式及其实质对这部新的规划法进行了初步解读，发现其中仍然存在不少与学理或现实相矛盾之处。解决这些问题不但需要配套法律和地方法规的完善，更重要的是认清中国城乡规划的现实。关注地区的差异性，吸收地方的成功经验，借鉴西方对法治精神的透彻理解，不失为规划法好的改良思路。参考文献1 胡适.中国哲学史大纲.北京：东方出版社，19192 刘家海，蒋明杰.对城乡规划法若干问题的反思.学术论坛.2005 年 07 期3 G阿尔伯斯著，吴唯佳译，薛钟灵校 .城乡规划理论与实践概论.科学出版社，20004 耿毓修编著.城市规划管理.中国建筑工业出版社，2007作者简介：周剑云，华南理工大学建筑学院副教授；戚冬瑾，华南理工大学建筑学院助教
