1、第二编 行政法主体,第四章 行政法主体概述,一、行政法主体的概念行政法主体指的是行政法调整的各种行政关系的参加人组织和个人。一般情况下，行政法主体包括行政主体和相对人。1、行政法主体是行政关系的参加人。2、行政法律关系中，双方主体既可以是组织，也可以是个人。3、行政法主体是指在行政法律关系中权利义务的承担者。,二、行政法主体与行政主体行政主体是行政法主体的一种，但不是全部。 行政主体包括职权行政主体和授权行政主体。,三、行政主体与行政机关1、行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切行政机关是行政主体的一种，且是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织只占较
2、小的比重，国家基本的、主要的行政职权都是由行政机关行使的。,2、行政主体与行政机关之间有重要区别首先，行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，而行政机关只是行政法律关系中具体当事人的称谓。其次，行政主体主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念；而行政机关主要是一个具体法律概念。最后，行政机关作为民事主体出现时，并不属于行政主体。,行政法主体、行政主体、行政机关三者关系,行政机关,行政法主体,行政主体,四、行政组织法的内容行政组织法的主要内容：1、国家行政机关的性质和法律地位2、国家行政机关的组成及结构3、国家行政机关的职权4、国家行政机关设立、
3、变更、撤销的程序5、国家行政机关的基本活动原则和制度,第五章 行政主体,一、行政主体的含义行政主体指享有国家行政权力，能以自己名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。具体而言，行政主体是指参加行政法律关系，依法享有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地对外自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应责任的国家机关或组织。,特点：1、是享有国家行政权，实施行政活动的组织2、能以自己名义对外行使行政权的组织3、能独立对外承担其行为所产生的法律责任,行政主体概念图示,只能是组织,实施国家行 政权的组织,行政主体,能够以自己的名义行 使国家行政权的组织,必须能独立承受行政行为
4、所引起的法律效果的组织,案例分析,张某是某市车站摆摊卖小吃的个体户。2009年8月20日，张某与一顾客谢某发生争执，继而相互推打，致使谢某跌伤了右腿。第二天，某市某区公安分局治安科依据治安管理处罚法的规定，以殴打他人为由，对张某罚款100元，并赔偿医药费45元。该治安科没有制作、送达执法处罚裁决书，罚款也只是由治安科出具了一个收据。张某不服，向某区人民法院提起行政诉讼，状告某区公案分局治安科违法裁决。,问：某区公安分局治安科是行政主体吗？它能否以自己的名义对张某进行行政处罚？分析：某区公安分局治安科不是行政主体，不恩能够以自己的名义对张某进行行政处罚。某区公安分局从性质上讲为行政机关，治安科室
5、公安分局的一个内部机构，是具体执行公务、实现区公安分局职能的机构，其自身不能以自己的名义对对外行使行政职权，也不能独立承担由此所产生的法律责任，不具有行政主体资格。,二、职权行政主体职权行政主体是指行使宪法、法律和法规赋予的固有行政职权的行政主体。,职权行政主体,行政机关,派出机关,行政公署,区公所,街道办事处,（一）行政机关行政机关指的是依照宪法和有关组织法的规定设立的，依法行使国家各项行政职能的机关。性质：行政机关具有双重性质，相对于国家权力机关人民代表大会，它是执行机关；相对于行政相对人，它是行政主体。,特征：1、行使国家职权，管理国家行政事务2、行政机关在组织体系上实行领导从属制3、行
6、政机关在决策体制上一般实行首长负责制4、行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的5、行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道,行政机关的职责：保障国家安全、维护社会秩序、保障和促进经济发展、保障和促进文化进步、健全和发展社会保障与社会福利、保护和完善人类生活环境和生态环境行政机关的职权：行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权、行政处罚权,我国现行行政机关的体系：、中央行政机关国务院国务院组成部门（各部、各部委）国务院直属特设机构（国资委）国务院直属机构（海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理 总局）国务院部、委管理的国家局（国家信访局）国务院办
7、事机构（侨办、港澳办、法制办）国务院直属事业单位（新华通讯社、中科院、银监局、证监会）国务院议事协调机构和临时机构（国家国防动员委员会）,国务院组织结构图,办公厅,组成部门,直属特设机构,直属机构,办事机构,直属事业单位,28个： 外交部 国防部 国家发改委 教育部 科技部 国家民委 国防技工委 公安部 国安部 监察部 民政部 司法部 财政部 人事部 国土资源部 劳动和社会保障部 建设部 铁道部 信息产业部 交通部 水利部 农业部 商务部 文化部 卫生部 人民银行 审计署 国家人口计生委,1个： 国有资产监督管理委员会,18个： 海关总署 税务总局 工商行政管理总局 质检总局 环保总局 广播电
8、影电视总局 民航总局 体育总局 新闻出版总署（版权局） 统计局 林业局 食品药品监督管理局 知识产权局 旅游局 安全生产监督管理局 宗教事务局 国务院参事室 国务院机关事务管理局,4个： 国务院华侨办 国务院港澳事务办 国务院法制办 国务院研究室,14个： 新华通讯社 中国科学院 中国社会科学院 中国工程院 国务院发展研究中心 国家行政学院 中国地震局 中国气象局 中国银监会 中国证监会 国家电力监督管理委员会 中国保监会 全国社会保障基金理事会 国家自然科学基金委员会,国务院机构设置,2、地方行政机关机构：,地方各级人民政府,地方各级人民政府的 职能部门,县级以上地方各级人民政府的 派出机关
9、,地方行政机关,3、民族自治地方行政机关民族自治地方行政机关是指自治区、自治州、自治县、民族乡的人民政府及其工作部门（民族乡不设专门工作部门）。4、特别行政区行政机关香港特别行政区、澳门特别行政区,（二）派出机关（行政公署、区公所、街道办事处）派出机关：县级以上各级人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立的、承担区域内各项行政工作的国家行政机关。派出机关有三类：行政公署：地方组织法第68条规定，“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。“当前，行政公署逐渐被地级市（省辖市）取代。“内蒙古自治区阿拉善盟行政公署”,区公所：地方组织法第68条规定，“县、自
10、治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”“台北市大同区公所”,街道办事处：地方组织法第68条规定，“市辖区、不设区的市的任人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”,派出机构是根据部门行政法的规定设立并赋予行政职权的机构。比如依照治安管理处罚法规定公安派出所职权的规定。,派出机关与派出机构的区别：（1）由省、自治区人民政府在“必要时候”和“经国务院批准”的条件下设立的派出机关。（2）由县、自治县的人民政府在“必要时候”和“经省、自治区、直辖市人民政府批准”的条件下设立的“区公所”。它们二者的联系时
11、：它们都是被行政部门赋予一定的权力，代行职权的机构。,中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自 治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区县。自治州分为县、自治县、市。全国人民代表大会行使下列职权：（十二）批准省、自治区和直辖市的建置；（十三）决定特别行政区的设立及其制度。国务院行使下列职权：（十五）批准省、自治区、直辖市的区域 划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。,三、授权行政主体（一）含义：法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权
12、而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。,（二）被授权组织的条件和范围条件：1、相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。 2、相应组织应具有了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员。3、相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件。4、对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别条件。,范围： 1、基层群众性自治组织：城市和农村按照居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。 在以下四种情况下，村委会应该被列为行政诉讼被告：土地征用补偿费用的管理和发放侵害农民合法权益的；代征、代缴税款侵害村民合法权益的；救灾、抢险、防汛、安抚、移民、救济款物的管理发放
13、侵害村民合法权益的；有关计划生育、户籍、征兵工作侵害村民合法权益的。,案例分析,某村民不服村委会不公正待遇歧视的行政诉讼案村民甲女结婚后到甲方村里落户多年，并育有一子。后甲方因交通事故死亡，甲女与儿子继续居住本村。2004年甲女与外村乙男结婚，乙男到女方处落户定居，与甲女生育一女。因未调整土地，乙男与其女一直未分配土地。后村里的土地全部出租，村委决定每名村民每年补助2000元。甲乙两人及其女儿被派出在外。甲乙向村委提出异议，村委向每户发了征求意见信，多数村民不同意发给其补助。甲乙及其女儿向法院提起行政诉讼，要求判令村委落实村民待遇，发放补助。,问：村委会是否为行政主体？分析：村委会虽然不是行政
14、机关，但是根据法律、法规规定，村委会享有一定的类似行政职权。例如，村委会组织法规定，村委会管理本村的公共事务和公益事业，有权管理属于村民集体所有的土地。土管法规定，集体所有的土地依法属村民集体所有，由村委会经营管理，土地管理法实施条例规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村委会提出用地申请，由村委会报人民政府批准。所以，管理本村的公共事务，管理集体土地，向政府申报村民的用地申请等。所以，管理本村的公共事务，管理集体土地，向政府申报村民的用地申请等，是村委会的法定职责。据此，可以将村委会视为法律法规授权的组织，在有关方面具有行政诉讼被告主体资格。,2、行业组织社会组织指的是法律、法规授权行
15、使某种公共职能，办理一定公共事务的非赢利性的组织。它包括社会团体、民办非企业、行业协会和基金会等。案例：2001年10月，中国足协对甲B五家足球俱乐部进行处罚，被处罚的长春亚泰足球俱乐部及全体教练员球员，于2002年1月7日向北京市第二中级人民法院递交了起诉中国足球协会的行政起诉状，北京市二中院于1月23日作出了不予受理的裁定，长春亚泰足球俱乐部于1月28日向北京市高级人民法院起诉，请求撤销北京市二中院的不予受理的裁定。根据我国体育法第31条关于“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定，中国足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织。,3、社会团体工会、青联、妇女协会等社会团体在某
16、种情况下也能够行使行政职能，办理一定行政事务。4、事业单位经法律、法规授权，行使行政权的事业单位。主要包括研究机构和教育机构。如学校，计量部门和卫生检疫单位。事业单位登记管理暂行条例规定，事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、可以、文化、卫生等其他的社会服务组织。,5、行业性行政公司符合公司条件，主要从事经济活动，同时又经授权具有某一方面行政管理职能，特别是对某一行业的经济活动具有宏观调控和监督管理职能的组织。 企业单位：烟草公司、电力公司等行政性给公司。事例：烟草专卖法及其实施条例，确定了烟草专卖行政主管部门的法律地位和执法权限，提高了烟
17、草专卖行政执法的法律地位。国家烟草专卖局和地方烟草专卖局是烟草专卖行政主管部门，是烟草专卖执法机关。,6、行政机构国家行政机关因行政的需要而设置的，具体处理和承办各项行政事务的内设组织、派出组织和临时组织。派出机构：派出机构一般不具有行政主体资格，但通过法律、法规授权可以获得主体资格。例如工商管理所依照工商行政管理所条例、公安派出所根据治安管理处罚法第91条成为授权行政主体。税务所，土地管理所等。,内设机构：行政机关内设机构一般不具备行政主体资格，但在特情况下，可依照法律、法规的授权以自己名义对外对外实施管理。如专利法中的专利复审委员会;商标法中的商标评审委员会；县级公安部门中的交警机构和效仿
18、机构；交通部门中的航政机构和高速公路管理机构；物价管理部门中的物价检查机构等。商标评审委员会根据商标法第2条第2款的授权行使处理商标争议的职权，取得行政主体资格。,临时机构：国家行政机关设立的、协助处理某项临时性行政工作地的机构。事例：2007年，国务院切实加强对京沪高速铁路建设工作的领导，成立京沪高速铁路建设领导小组，统筹指导京沪高速铁路建设工作，协调解决建设中的重大问题。,案例分析,2009年3月，湖北省某县由县长担任组长的该县卷烟市场整顿工作领导小组以公烟【2009】3号文件，下发了2009年县直部门和单位及乡镇公务用烟考核管理办法，要求全县所有行政机关和部门单位在公务接待活动中确需用烟
19、的，实行政府集中采购，并下达了全年公务用烟指导性计划。同时，该文件还制定了详细的考核办法，根据完成情况实行奖惩，甚至规定“连续两个月为完成公务用烟指导性计划任务的县直部门和单位，由县财政部门按公务用烟可供品牌均价，直接相应扣减公用经费。”该红头文件被戏称为“抽烟文件”，经媒体曝光后，湖北省政府督导组就着手就此事进行调查。,问：该县卷烟市场整顿工作领导小组是否具有行政主体资格？分析：本案中，该县卷烟市场整顿工作领导小组是县政府所设立的具有行政管理职能的临时机构，其虽行使一定的行政职能，但并不具备责任能力，对外并不具有行政主体资格。与行政机关不同，临时机构的产生不是通过一般法律、法规规定产生的，其
20、往往是通过特别法律、法规甚至行政规范性文件而出现。因此，临时机构是否具有行政主体资格，应视其产生依据而定。依据法律、法规规定而产生的临时机构，从性质上说，与法律、法规或者规章授权行使特定行政职权的授权组织并无不同，其可以独立承担行使行政职权的责任，具备有行政主体资格。而依据规范性文件出现的临时机构，由于没有相应的法律、法规或者规章规定作为其行使行政职权的有力支持，因而其本身不具有独立承担责任能力，不具备行政主体资格，故其以自己名义作出的行政行为其后果应归属于组建该机构的行政机关。,（三）被授权组织的法律地位1、被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关相同的法律地位2
21、、被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身行使所授职能对外承担法律责任3、被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位,案例分析,某省甲县医院根据上级文件的规定和主管部门批准，向该县邮电局被告申请开通“120”急救电话，后者拒不作为，致使购置的急救车辆和其他设施不能正常运转，损失惨重。中医院遂以该县邮电局为被告向法院提起行政诉讼。被告辩称，邮电局是公用企业，不是行政机关，也不是行政主体，不具备行政诉讼中的被告资格。法院查明，邮电局确为公用企业，不是行政机关。但该省相关条例规定，邮电局对开通“120”急救电话有确定权，即决定是否给特定的医疗机构开通“120”
22、急救电话，由邮电局负责。,问：甲县邮电局是不是行政主体？如果不是，请说明理由。如果是，请说明它是哪一种行政主体。分析：甲县邮电局是行政主体，是授权行政主体。具体来说，是法律、法规授权的企业单位。本案中，甲县邮电局不是行政机关，只能说明它不是职权性行政主体，并不能因此得出它不可能是行政主体的结论。案情表明，该省的相关条例授予邮电局决定是否开通“120”急救电话的权力，因此，甲县邮电局就获得了地方性法规的授权，具有行政主体的资格。它拒绝为甲县医院开通“120”急救电话，正是在行使决定是否开通“120”急救电话的权力，是作为一个法律、法规授权的组织在行使职权。因此，本案中，甲县邮电局是行政主体，是授
23、权性行政主体。,PS：职权主体与授权主体的区别：1、行政职权性质不同。职权行政主体拥有的职权是固有职权；而授权行政主体拥有的职权是非固有职权。2、行政职权的来源不同。职权行政主体的行政职权来自于宪法、法律和法规的明确规定，尤其是宪法和组织法的明确规定；授权行政主体的行政职权则来自于法律、法规的规定或有权机关的依法授权。3、取得主体资格的时间不同。职权行政主体自该法人成立之日起就取得了行政主体资格；而授权行政主体常在成立之后，经法院法规的特别授权才有行政主体资格。4、行政主体的性质不同。职权行政主体为国家正式的行政机关；授权行政主体则为行政机构或社会组织。,四、受委托的组织（一）含义行政委托是指
24、行政主体为了实现行政目标，在自己不能亲自行使行政职权的特殊情况下，委托其他行政机关、有关组织或个人以该行政主体的名义行使该行政职权，行为的法律后果由委托行政主体承担的活动。,特征：1、受委托的组织不是行政机关，也不是其他国家机关，它经常性的工作是从事非国家公务的其他工作。2、受委托的组织所行使的行政职能以委托行政机关委托的范围为限，而不能行使一般的行政职能。3、受委托的组织行使一定的行政职能是基于行政机关的委托，而非基于法律、法规的授权。4、受委托的组织并非以自己的名义行使行政职能，而是以委托行政机关的名义进行，其责任也归属于委托行政机关。,（二）委托条件和范围从理论上讲，接受行政职能委托的受
25、委托组织应符合如下条件：1、受委托的组织是依法成立的管理公共事务的组织2、受委托的组织具有熟悉有关法律、法规、规章和任务的工作人员3、受委托组织履行受委托职能需要进行检查或技术鉴定的，应有相应的条件,（三）法律地位受委托的组织法律地位与一般行政主体不同：1、不具有行政主体资格2、在委托的职权范围内活动3、以委托机关名义实施管理活动4、后果由委托机关承担,案例分析,某市工商局不断接到消费者投诉，反映该市某商场出售假冒伪劣商品。工商局委托消费者协会对此事进行调查，并依法予以处理。消费者协会经调查，证实情况属实，于是根据工商局的委托，以工商局的名义对该商场作出罚款3000元和警告的行政处罚，责令限期
26、整改。问题：1、本案中市工商局与消费者协会是一种什么关系？2、消费者协会在本案中是否具有行政主体资格？3、商场不服该行政处罚，应以谁为被告提起诉讼？,案例分析,某县计生委为管理本县计划生育，将省人大制定的计划生育条例规定给本部门的处罚职权委托给各村村委会行使。某年某月，该县A村村委会议自己名义对超生第二胎的村民吴某作出罚款2000元的行政处罚决定，吴某不服，认为自己是在政策允许的范围内生育，以该村村委会为被告向某县人民法院提起行政诉讼，要求撤销罚款处罚决定。,问：本案中，作出处罚决定的行政主体是哪一个组织？A村村委会还是县计生委？为什么？分析：县计生委是行政主体。在本案中A村村委会是群众性自治
27、组织，不是一级国家行政机关，其本身并无行使计划生育管理的行政职权。它行使的对吴某的计划生育处罚的权力，是某县计生委根据法规委托的，是行政委托行为所导致的结果，委托行为由委托者承担相应责任，因此本案村委会并不能为行政诉讼的被告，当地人民法院在征得原告吴某的同意下，依法变更了被告，将县计生委列为被告。,pS：行政授权与行政委托的区别：1、依据方面的特征与区别行政授权必须有法律、法规或者规章的明文规定为依据。只有法律、法规或者规章直接规定，或者有关行政主体依据法律、法规或者规章的规定，才能赋予某一组织以某项法律上的权力，尤其是行政权力。行政委托也必须依法进行，不过，这里的“依法”，不如行政授权那样严
28、格。行政委托根据所委托行政事项的不同而有所区别。即在某些行政事项范围内，应当有法律关于委托的明确规定，如税收、行政许可等，在另外一些行政事项范围内，只要不违背法律精神和法律目的，即可实施委托，如物价、卫生等方面的监督、检查等。,2、方式上的特征与区别行政授权必须符合法定的条件。具体的行政授权方式，不能一概而论，但至少应当符合法律、法规规定的方式。行政委托的法定方式，都是行政主体在行政管理活动中，以较具体的委托决定来进行的，有关行政委托的事项范围、职权内容、委托时间、委托人和被委托人之间的关系等，都将在委托决定中予以明确。,3、法律后果上的特征和区别行政授权的法律后果，会使某一原本无行政主体资格的组织去的行政主体资格，或者使其原有行政主体的职权范围扩大，职权内容增加。行政委托的对象可以是另一个行政主体，也可以是其他社会组织，在特定情况下，也可以是法定的个人，但均不会因此而产生职权以及职责的转移，被委托的组织和个人也不能因此而取得行使委托职权的行政主体资格。（行诉法第25条第4款第2句）,图示,
