从效率和公平的角度看我国农村扶贫政策的发展.pdf

1、武 汉 学 刊 2 0 0 7 年 第 2 期W U H A N X U E K A N总 第 1 2 5 期政 法 研 究从效率和公平的角度看我国农村扶贫政策的发展曾文蛟一 、 农 村 扶 贫 政 策 的 效率 取 向1 . 农 村 扶 贫 政 策 效 率的 涵 义 及 其 表 现 形 式扶 贫 政 策 的 效 率 有 两层 涵 义 : 一 是 扶 贫 政 策 所达 到 的 效 果 。 扶 贫 政 策 可以 在 一 定 程 度 上 提 高 市 场经 济 机 制 运 作 效 率 , 起 到缓 和 社 会 矛 盾 的 作 用 。 这方 面 的 效 率 主 要 包 括 了 扶贫 政 策 在 调 节

2、 贫 富 差 距 上的 效 率 , 扶 贫 政 策 的 效 率不 可 能 不 包 括 它 在 社 会 中起 到 的 作 用 而 存 在 。 二 是扶 贫 政 策 本 身 的 运 作 效率 。 这 方 面 的 效 率 主 要 包括 了 扶 贫 政 策 中 关 于 扶 贫资 金 筹 集 的 效 率 、 使 用 的效 率 和 投 资 项 目 的 效 率 。国 家 重 视 扶 贫 政 策 的效 率 主 要 表 现 为 :( 1 ) 采 用科 学 手 段 识 别 、 监 测 贫 困人 群 。 我 国 目 前 通 常 采 用马 丁 法 来 测 定 农 村 贫 困 人群 的 贫 困 标 准 ; 采 用 国

3、际上 通 用 的 恩 格 尔 系 数 法 和洛 沦 兹 参 数 法 来 测 度 贫 困人 群 数 量 ; 用 贫 困 发 生 率 、平 均 贫 困 距 和 贫 困 缺 口 数来 测 量 贫 困 的 程 度 。 ( 2 ) 贫 困 县 的 设 立 。 中 央 政 府采 取 的 一 系 列 扶 贫 政 策 措 施 都 主 要 围 绕 5 9 2 个 国家 扶 持 贫 困 县 。 据 统 计 , 经 过 这 些 年 的 重 点 扶 持 ,5 9 2 个 国 家 贫 困 县 的 贫 困 人 群 , 已 经 由 1 9 9 2 年 的5 8 5 8 万 减 少 到 1 9 9 9 年 底 的 1 8 0

4、 0 万 , 扶 贫 工 作 的效 果 明 显 。 ( 3 ) 对 贫 困 地 区 的 工 业 发 展 的 追 求 。 为了 更 快 的 达 到 反 贫 困 的 目 的 , 在 扶 贫 开 发 过 程 中 ,重 点 发 展 投 资 少 、 见 效 快 、 覆 盖 广 、 效 益 高 、 有 助 于直 接 解 决 群 众 温 饱 问 题 的 资 源 开 发 型 和 劳 动 密 集型 产 业 , 解 决 温 饱 进 而 脱 贫 致 富 。 这 使 得 大 多 数 贫困 地 区 选 择 了 以 工 业 发 展 为 中 心 的 经 济 增 长 方式 。 ( 4 ) 建 立 扶 贫 管 理 监 督 体

5、系 。 为 提 高 扶 贫 的 效率 , 国 家 建 立 了 扶 贫 资 金 管 理 责 任 制 , 防 止 扶 贫 资金 的 挤 占 和 挪 用 ; 建 立 了 扶 贫 项 目 评 估 制 度 , 确 保扶 贫 项 目 的 社 会 效 益 和 经 济 效 益 。 在 扶 贫 过 程 中 ,这 些 措 施 提 高 了 扶 贫 资 金 的 利 用 率 , 对 提 高 促 进当 地 经 济 增 长 , 发 挥 了 重 要 的 作 用 。2 . 我 国 扶 贫 政 策 对 效 率 过 分 追 求 的 原 因我 国 的 扶 贫 政 策 是 以 “ 效 率 ” 为 中 心 , 这 主 要 表现 为 先

6、解 决 那 些 好 解 决 的 地 区 , 讲 求 扶 贫 的 短 期 效果 , 先 将 贫 困 的 绝 对 数 字 降 低 。 国 家 对 扶 贫 效 率 过 分追 求 是 因 为 : 第 一 , 维 护 稳 定 。 中 国 走 了 几 十 年 的 社会 主 义 道 路 , 却 没 有 使 人 民 得 到 富 裕 的 生 活 , 相 反 过得 却 是 十 分 的 “ 拮 据 ” 。 将 贫 困 人 群 的 绝 对 数 量 减 少 ,维 护 政 治 上 的 稳 定 , 是 他 们 不 得 不 考 虑 的 首 要 问 题 。将 人 们 的 工 作 中 心 转 移 到 经 济 建 设 中 去 ,

7、让 人 民 真正 享 受 到 改 革 开 放 所 带 来 的 好 处 , 提 高 贫 困 地 区 人们 的 生 活 水 平 是 刻 不 容 缓 的 。 第 二 , 广 大 人 民 的 需 求所 致 。 从 安 徽 的 小 岗 村 的 “ 包 产 到 户 ” 我 们 就 可 以 知道 , 当 时 我 国 贫 困 人 群 的 需 求 。 集 体 计 划 经 济 已 经 无法 满 足 人 们 改 善 生 活 水 平 的 愿 望 , 人 们 有 强 烈 的 提高 生 活 水 平 的 需 求 。 人 们 经 过 了 几 十 年 的 社 会 主 义建 设 , 生 活 水 平 却 没 有 得 到 多 大 提

8、 高 , 政 府 不 得 不 考虑 人 们 的 这 一 需 求 , 只 有 先 帮 助 一 部 分 贫 困 人 群 先摆 脱 贫 困 , 才 能 逐 步 的 实 现 共 同 富 裕 。二 、 公 平 在 农 村 扶 贫 政 策 中 的 不 可 或 缺1 . 公 平 的 涵 义新 自 由 主 义 学 者 罗 尔 斯 认 为 : 一 个 社 会 体 系 的正 义 , 本 质 上 依 赖 于 如 何 分 配 基 本 的 权 利 和 义 务 正 义 要 求 平 等 的 分 配 社 会 基 本 的 善 ( 权 利 和 义务 等 ) , 除 非 不 平 等 的 分 配 有 利 于 “ 最 大 多 数 的

9、最 少受 惠 者 ” 。 他 首 先 肯 定 了 公 平 平 等 的 分 配 社 会 中 的 善的 重 要 性 ; 其 次 他 还 看 到 了 在 实 际 的 社 会 中 要 达 到绝 对 的 平 等 是 不 可 能 的 。 于 是 他 又 提 出 了 “ 除 非 不 平等 的 分 配 有 利 于 最 大 多 数 的 最 少 受 惠 者 ” 。 此 外 他 还将 公 平 分 为 : 条 件 ( 起 点 ) 的 公 平 , 契 约 ( 程 序 和 规 则 )的 公 平 , 结 果 ( 终 点 ) 的 公 平 。总 之 , 公 平 有 利 于 社 会 的 发 展 和 进 步 , 是 维 护 社会

10、稳 定 的 基 石 , 是 人 类 社 会 追 求 的 价 值 目 标 , 能 够 为国 家 的 经 济 建 设 和 发 展 创 造 良 好 的 内 部 环 境 。 对 公2 5武 汉 学 刊 2 0 0 7 年 第 2 期W U H A N X U E K A N总 第 1 2 5 期政 法 研 究平 的 追 求 有 利 于 塑 造 良 好 的 政 府 形 象 , 对 社 会 公 平的 追 求 不 仅 是 政 府 追 求 效 率 的 前 提 , 也 是 政 府 追 求效 率 的 归 宿 。2 . 农 村 扶 贫 政 策 缺 乏 公 平 的 表 现公 平 价 值 在 现 行 农 村 扶 贫 政

11、 策 中 的 却 失 的 主 要表 现 为 :( 1 ) 贫 困 农 民 的 基 本 人 权 不 受 重 视 。 西 方 的慈 善 活 动 中 是 不 允 许 透 露 受 援 助 人 的 姓 名 的 , 而 中国 为 了 管 理 好 贫 困 人 群 , 采 用 了 各 种 方 法 来 加 强 对贫 困 人 群 的 登 记 管 理 , 保 证 每 一 个 贫 困 户 都 登 记 在册 , 以 提 高 扶 贫 工 作 效 率 。 这 在 西 方 看 来 是 对 贫 困 人群 的 隐 私 权 的 极 大 干 涉 。 ( 2 ) 对 非 贫 困 县 的 贫 困 人 群照 顾 的 少 。 由 于 贫 困

12、 县 的 设 立 , 使 得 非 贫 困 县 无 法 享受 到 更 多 的 扶 贫 资 金 , 扶 贫 资 源 的 不 合 理 分 配 导 致了 非 国 家 贫 困 县 地 区 发 展 的 滞 后 , 对 非 贫 困 地 区 的贫 困 人 口 来 说 , 这 无 疑 限 制 了 他 们 的 发 展 的 机 会 。( 3 ) 特 殊 贫 困 群 体 得 到 帮 助 不 足 。 特 殊 贫 困 群 体 主 要包 括 了 少 数 民 族 地 区 贫 困 人 口 、 妇 女 、 残 疾 人 等 先 天或 后 天 形 成 的 能 力 不 足 的 人 群 。 要 保 证 特 殊 贫 困 群体 能 够 真

13、正 的 脱 贫 就 必 须 在 政 策 、 措 施 方 面 给 予 了重 点 倾 斜 和 特 殊 照 顾 。3 . 公 平 价 值 在 现 行 农 村 扶 贫 政 策 中 的 却 失 的原 因公 平 价 值 在 现 行 农 村 扶 贫 政 策 中 的 却 失 的 原 因主 要 有 :( 1 ) 市 场 经 济 的 必 然 。 众 所 周 知 , 市 场 配 置 资源 必 然 会 带 来 分 配 的 两 极 分 化 , 造 成 贫 富 差 距 扩 大 。贫 困 农 民 没 有 拥 有 高 价 的 生 产 要 素 , 劳 动 力 的 价 格低 廉 , 土 地 又 不 能 成 为 他 们 参 与 市

14、 场 竞 争 的 砝 码 , 这就 直 接 决 定 了 贫 困 农 民 的 分 配 所 得 要 较 少 。 ( 2 ) 扶 贫政 策 的 对 “ 效 率 优 先 ” 的 路 径 依 赖 。 我 国 扶 贫 政 策 的开 始 实 行 就 带 有 “ 效 率 优 先 ” 的 烙 印 , 国 家 为 了 实 现“ 八 七 扶 贫 攻 坚 计 划 ” , 并 实 现 其 在 国 际 上 的 承 诺 , 她不 得 不 以 尽 快 减 少 绝 对 贫 困 的 人 口 数 量 为 首 要 目标 。 但 是 这 一 “ 效 率 优 先 ” 使 得 我 国 的 扶 贫 政 策 的 价值 取 向 很 难 转 型

15、, 或 者 说 转 型 受 到 很 大 的 困 难 。 ( 3 )其 它 的 政 策 歧 视 。 贫 困 农 民 处 于 社 会 的 最 底 层 , 他 们手 中 的 稀 缺 资 源 太 少 , 使 得 任 意 的 群 体 都 能 很 容 易的 形 成 对 他 们 利 益 的 侵 犯 。 即 使 在 扶 贫 政 策 中 再 三强 调 要 保 护 贫 困 农 民 的 基 本 权 利 , 但 是 只 要 扶 贫 政策 与 其 他 的 具 体 政 策 相 冲 突 的 时 候 , 贫 困 人 群 的 基本 权 利 还 是 很 容 易 受 到 侵 犯 , 无 法 很 好 的 做 到 真 正的 公 平 。

16、 究 其 根 本 原 因 主 要 是 农 民 没 有 自 己 的 话 语权 , 在 其 他 阶 层 都 有 自 己 的 代 表 集 团 时 , 农 民 因 “ 家庭 联 产 承 包 责 任 制 ” 的 束 缚 , 并 没 有 形 成 自 己 的 利 益团 体 , 这 就 给 其 他 政 策 对 农 民 的 歧 视 就 很 容 易 实 现 ,换 句 话 说 , 对 农 民 的 歧 视 也 就 成 了 “ 明 文 规 定 ” 的 事情 了 , 对 农 民 的 歧 视 有 了 法 律 依 据 。4 . 实 现 公 平 价 值 的 路 径 选 择“ 公 平 ” 是 唯 一 能 解 决 贫 富 差 距

17、, 缓 和 社 会 矛 盾 ,促 进 社 会 稳 定 的 方 法 。 政 府 应 该 以 公 平 为 导 向 制 定扶 贫 政 策 , 切 实 保 证 贫 困 农 民 都 能 享 有 基 本 发 展 的机 会 、 都 能 接 受 教 育 、 都 能 够 平 等 的 参 与 市 场 竞 争 、都 能 在 自 身 权 利 受 损 时 依 靠 法 律 等 正 式 制 度 来 维 护自 己 的 权 利 。 只 有 更 加 注 重 公 平 问 题 , 让 贫 困 人 群 有自 身 发 展 的 机 会 , 让 他 们 自 食 其 力 , 这 才 是 从 根 本 上解 决 贫 困 的 途 径 。 本 文 按

18、 照 罗 尔 斯 的 分 类 分 别 讨 论了 政 府 在 起 点 、 程 序 和 规 则 、 终 点 上 如 何 保 证 公 平 。( 1 ) 起 点 的 公 平第 一 , 保 证 贫 困 人 群 都 能 得 到 帮 助 。 据 统 计 , 我国 现 有 的 贫 困 人 群 约 有 一 半 的 人 在 非 贫 困 县 , 若 我们 还 将 目 标 与 县 级 行 政 区 划 联 系 , 难 以 照 顾 到 更 多的 贫 困 人 群 。 所 以 我 们 应 该 将 目 标 转 向 贫 困 人 群 ,“ 以 贫 困 人 群 为 核 心 ” 开 展 扶 贫 工 作 。 这 样 才 能 保 证每 一

19、 个 贫 困 人 群 都 能 得 到 国 家 的 帮 助 。第 二 , 保 证 特 殊 贫 困 群 体 都 能 够 得 到 帮 助 。 对 少数 民 族 地 区 , 应 十 分 重 视 当 地 的 教 育 及 农 村 民 间 组织 的 发 展 ; 对 妇 女 , 应 该 组 织 她 们 学 习 实 用 技 术 , 提高 脱 贫 致 富 的 能 力 , 配 合 教 育 部 门 扫 除 文 盲 , 配 合 劳动 部 门 组 织 妇 女 的 劳 务 输 出 , 并 通 过 小 额 信 贷 帮 助贫 困 妇 女 摆 脱 贫 困 ; 对 残 疾 人 , 应 该 更 加 重 视 对 残 疾人 家 庭 的

20、帮 助 , 帮 助 一 家 脱 离 贫 困 。( 2 ) 程 序 和 规 则 的 公 平程 序 和 规 则 的 公 平 是 指 在 具 体 的 市 场 经 济 规 则下 , 取 消 对 贫 困 人 口 采 取 歧 视 的 政 策 , 不 能 通 过 政 策来 限 制 贫 困 人 口 的 发 展 。 程 序 和 规 则 的 公 平 主 要 表现 为 对 贫 困 人 群 的 权 利 的 保 护 。 贫 困 人 群 也 是 有 权利 的 , 虽 然 他 们 是 弱 势 群 体 , 但 是 这 并 不 意 味 着 他 们没 有 权 利 , 相 反 他 们 的 权 利 更 应 该 受 到 保 护 。 在

21、 程 序和 规 则 上 保 证 公 平 就 是 要 重 视 如 贫 困 人 群 的 权 利 ,取 消 一 些 不 合 理 的 政 策 歧 视 , 这 样 可 以 很 大 程 度 上提 高 贫 困 人 群 的 积 极 性 和 创 造 性 , 激 发 他 们 的 潜 能 。2 6武 汉 学 刊 2 0 0 7 年 第 2 期W U H A N X U E K A N总 第 1 2 5 期政 法 研 究国 家 应 该 肯 定 贫 困 人 群 迁 徙 的 权 利 、 受 教 育 的 权 利 、政 治 选 举 的 权 利 和 信 贷 权 。 除 此 之 外 , 政 府 还 应 该 取消 对 贫 困 人

22、群 的 某 些 基 本 权 利 的 不 合 理 的 限 制 和 干涉 , 给 予 他 们 充 分 的 话 语 权 以 表 达 自 己 的 利 益 。( 3 ) 终 点 的 公 平扶 贫 政 策 在 终 点 上 的 公 平 , 就 是 政 府 运 用 第二 次 分 配 的 机 会 为 贫 困 人 群 创 造 更 多 的 优 惠 的 机会 , 让 他 们 更 早 的 脱 贫 致 富 。 对 于 贫 困 人 群 进 行 自我 创 业 的 , 在 征 收 税 费 等 环 节 应 该 予 以 免 税 或 减税 的 照 顾 ; 对 于 贫 困 地 区 的 扶 贫 项 目 也 应 采 取 一些 减 免 负

23、税 的 政 策 , 扶 持 这 些 扶 贫 项 目 的 运 行 , 带动 贫 困 人 群 一 起 脱 贫 ; 贫 困 地 所 在 的 地 方 政 府 同时 可 以 考 虑 用 税 收 优 惠 来 吸 引 外 资 , 使 当 地 经 济得 到 增 长 的 原 动 力 。此 外 , 国 家 还 应 该 加 大 力 度 完 善 农 村 社 会 保 障体 系 。 农 民 容 易 由 于 突 发 事 件 陷 于 生 活 贫 困 , 农 村 社会 面 临 着 很 多 自 己 不 能 控 制 的 社 会 风 险 和 自 然 风险 , 农 业 又 具 有 很 强 的 脆 弱 性 , 既 要 承 担 自 然 灾

24、 害 的风 险 又 要 面 临 市 场 经 济 的 风 险 , 所 以 有 必 要 对 农 民提 供 的 更 加 完 善 的 社 会 保 障 。 尽 快 完 成 社 会 保 障 体系 的 改 革 和 转 型 , 为 广 大 贫 困 人 群 提 供 基 本 安 全 保障 , 防 范 贫 困 的 发 生 和 脱 贫 的 人 再 度 返 贫 , 真 正 实 现终 点 的 公 平 , 减 少 贫 困 发 生 率 , 尤 其 是 要 减 少 “ 因 病致 贫 ” 、“ 因 病 返 贫 ” 的 现 象 。三 、 结 语自 进 入 文 明 时 代 以 来 , 人 类 就 面 临 着 公 平 与效 率 的 选

25、 择 , 这 一 工 具 理 性 的 真 和 价 值 理 性 的 善之 间 的 矛 盾 , 在 不 同 程 度 上 主 导 着 我 国 各 个 时 期的 不 同 扶 贫 政 策 , 可 以 说 每 一 次 重 大 的 社 会 扶 贫政 策 变 革 都 是 在 处 理 公 平 与 效 率 之 间 的 矛 盾 。 随着 社 会 利 益 结 构 开 始 转 型 , 利 益 主 体 多 元 化 显 现 ,又 由 于 政 府 的 有 限 理 性 以 及 各 个 利 益 主 体 追 求 利益 的 最 大 化 , 使 扶 贫 政 策 实 施 的 结 果 并 不 能 保 证完 全 实 现 效 率 与 公 平

26、的 均 衡 , 而 是 更 多 的 倾 向 于对 效 率 的 追 求 。 这 使 得 我 国 扶 贫 政 策 的 价 值 取 向从 改 革 开 放 前 的 “ 绝 对 公 平 ” 不 得 不 转 变 为 “ 效 率优 先 , 兼 顾 公 平 ” 。 这 在 一 定 程 度 上 弱 化 了 公 平 价值 取 向 , 导 致 社 会 再 分 配 过 程 中 失 衡 现 象 严 重 , 城乡 贫 富 差 距 不 断 的 拉 大 , 贫 困 人 群 脱 贫 后 又 出 现返 贫 , 农 村 制 度 性 贫 困 现 象 严 重 。 现 阶 段 , 我 国 扶贫 政 策 的 价 值 目 标 若 还 是 过

27、 于 重 视 效 率 , 就 会 造成 严 重 两 极 分 化 , 这 对 社 会 稳 定 没 有 好 处 。在 公 平 与 效 率 这 一 问 题 的 争 论 中 , 理 论 界 和实 践 界 同 时 忽 视 了 公 平 和 效 率 的 争 论 背 后 潜 含 着另 一 个 更 深 刻 的 问 题 , 那 就 是 公 平 与 效 率 问 题 研究 如 何 进 一 步 深 化 和 统 一 。 人 们 大 多 把 关 注 的 焦点 集 中 在 哪 一 个 更 优 先 , 效 率 与 公 平 哪 一 个 更 重要 。 公 平 与 效 率 的 对 立 , 在 现 象 上 表 现 为 相 互 分 离的

28、 独 立 存 在 , 由 于 理 论 界 的 学 者 过 于 重 视 他 们 的区 别 , 这 进 一 步 影 响 了 具 体 的 实 践 界 的 扶 贫 政 策落 实 的 效 果 , 又 由 于 官 员 政 绩 的 导 向 作 用 , 造 成 扶贫 政 策 对 效 率 的 过 分 注 重 和 执 行 政 策 时 的 混 乱 。政 府 误 读 了 “ 效 率 优 先 , 兼 顾 公 平 ” 的 政 策 导 向 , 扶贫 政 策 过 于 重 视 效 率 的 实 现 ,“ 兼 顾 ” 成 了 “ 不 顾 ” 。所 以 扶 贫 政 策 在 处 理 “ 真 ” 与 “ 善 ” 的 矛 盾 中 , 不

29、仅要 扶 贫 的 效 率 提 高 , 而 且 要 更 加 注 重 公 平 , 换 句 话说 , 就 是 要 求 我 们 弥 补 以 前 的 政 策 在 公 平 方 面 的缺 失 , 就 是 在 制 定 扶 贫 政 策 时 更 加 重 视 社 会 分 配的 公 平 。( 作 者 单 位 : 中 南 财 经 政 法 大 学 )参 考 文 献 : 1 匡 远 配 . 中 国 扶 贫 政 策 和 机 制 的 创 新 研 究综 述 J . 农 业 经 济 问 题 , 2 0 0 5 ,( 8 ) : 2 4 2 8 . 2 刘 志 文 . 2 1 世 纪 扶 贫 战 略 新 思 考 J . 农 业经 济

30、 问 题 , 2 0 0 5 ,( 8 ) : 9 1 4 . 3 罗 尔 斯 . 正 义 论 M . 北 京 : 中 国 社 会 科 学出 版 社 , 1 9 8 8 . 4 刘 京 焕 、 陈 志 勇 、 李 景 友 . 财 政 学 原 理 M . 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社 , 2 0 0 5 . 5 赵 俊 超 . 扶 贫 开 发 理 论 与 实 践 M . 北 京 :中 国 财 政 经 济 出 版 社 , 2 0 0 5 . 6 李 兴 江 . 中 国 农 村 扶 贫 开 发 的 伟 大 实 践 与创 新 M . 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社 , 2 0 0 5 . 7 李 双 胜 . 效 率 、 公 平 与 和 谐 社 会 J . 社 会主 义 研 究 , 2 0 0 6 ,( 3 ) : 3 7 3 9 . 8 张 康 之 . 论 公 共 管 理 中 的 伦 理 关 系 J . 中国 人 民 大 学 学 报 , 2 0 0 3 ,( 2 ) : 1 3 6 1 4 3 . 9 张 康 之 . 公 共 行 政 视 角 下 的 公 正 J . 天 津行 政 学 院 学 报 , 2 0 0 2 ,( 2 ) : 1 3 1 7 .2 7