1、劳动就业与社会保障：中国基本民生问题的政策协调与协同推进郑功成一段时间以来，围绕劳动合同法的制定与实施的争议，事实上已经成为社会的一个焦点。一部法律的制定与实施能够引起如此广泛的关注，并且立即牵动着亿万劳动者和众多用人单位的神经，是前所未有的现象。这种现象不仅揭示了人们法制意识的提升和对法律制定与实施的关注度及重视程度，从而反映了社会发展的进步性，而且充分地表明了劳动关系客观上承载着利益分配与经济社会权益，直接而深刻地影响着劳动就业与社会保障两大基本民生问题。因此，透过劳动合同法现象，探索劳动就业与社会保障之间的内在联系，并通过完善法制，调整制度安排与政策措施，促使这两大基本民生政策体系相得益
2、彰，客观上已经成为国家发展进步中的紧要任务。密切关联的两大基本民生问题：劳动就业与社会保障的内在逻辑关系我曾经通过考察中外的诸多实例，发现一个真理，即人民在乎的是自己的生计而不在乎谁领导，凡漠视人民的生计导致民不聊生的统治者终会被人民所抛弃。这一客观规律虽然在历史上也有过短时的例外，但从人类社会的发展进程来看，却无疑是一个历史的公例。进入现代社会以后，对国民而言，最基本的民生问题莫过于有业可就和生活中的后顾之忧得到解除，最直接而现实的追求则是业有所就、劳有所得、病有所医、老有所养等。因此，劳动就业与社会保障便构成了两个最基本的民生问题。劳动就业是民生之本，社会保障是民生之安全网。解决了就业问题
3、便解决了国民稳定的收入来源问题，能够提供社会保障则意味着为国民的基本生活构建了一个生活安全网，稳定的收入来源渠道加上确定的安全预期，当然是民生得到保障与改善的可靠基石。在民生问题全面升级的时代，劳动者对劳动就业的追求也不会是简单的低层次的业有所就，而是必定会有新的追求目标。这就是要求规范、稳定、体面的就业与互利双赢的和谐劳动关系，劳有所得也不再是简单的付劳获酬，而且要过渡到劳有所值，再发展到劳能共享，即能够参与分享企业或者组织单位的发展成果，人们对社会保障的要求，也不会停留在扶危济困、免除生存危机的阶段。而是要求通过公平的、普惠的制度安排，来解除诸种生活后顾之忧并实现合理分享国家发展成果的目标
4、。因此，在国家进入新的发展时期以后，劳动就业和社会保障不仅构成了民生的两大支柱，而且成为政府履行保障民生、改善民生根本职责的核心使命。在市场经济条件下，劳动就业与社会保障是一个不可分割的有机整体。现阶段人们对劳动就业与社会保障的高度关注，揭示了这两大基本民生问题内在的、密切的关联性，它们之间的相互影响异常深刻。一方面，在社会保险制度作为现代社会保障体系主体构成部分的情形下，从中外发展实践出发，可以发现，就业是最容易获得社会保障的途径。解决好了劳动者的就业问题，不仅有利于劳动者获得各项社会保险，增迸国民的福利权益，更有利于稳定社会保险制度的财政基础，进而有利于整个社会保障制度的推进与持续发展。愈
5、是充分就业，缴费单位与缴费个人便愈众，所集的社会保障基金便愈多，社会保障制度的财政基础便愈好；反之，如果劳动者不能就业，失业率居高不下，不仅意味着劳动者可能丧失与就业密切关联的社会保险权益，而且会直接损害社会保障制度的经济基础，进而损害这一制度的可持续发展。因为适合我国国情的社会保障体系，必定是以缴费的社会保障制度最重要的资金来源是雇主与劳动者的缴费，而这种缴费又是建立在劳动者充分就业的基础之上的，如果就业率偏低，失业者众，则社会保险基金的来源会减少，而需要支付的社会保险待遇却会上升。因此，劳动就业的发展与完善社会保障制度并实现这一制度可持续发展的重要保证与物质基础。另一方面，建立健全的社会保
6、障体系，不仅能够解除人们诸种生活后顾之扰，有利于提高劳动者的素质，从而是重要的人力资本投资，而且能够提高劳动者的就业质量，有利于建立规范、稳定、和谐的劳动关系，而这是整个社会和谐发展的重要基石；反之，如果社会保障制度残缺，个人在就业市场上的竟争风险与生活凤险肯定会因市场竟争等原因而增大，不安全感不仅构成劳动者的巨大压力，而且必然影响其正常的工作与生活安排，最终损害劳动者的就业能力与正常生活，劳动者的就业质量也不可能得到提升，芳动关系一定走向失衡，保障民生将变成一句空话。因此，社会保障是解除劳动者后顾之忧并提升其安全预期的不可替代的手段。不仅如此，社会保障制度自身的发展，还是扩大就业的日益重要的
7、途径。因为社会保障事业在满足国民福利需求的同时，能够直接创造出众多的就业机会，而优良的社会保障制度安排还一定能够促进劳动者积极、主动地就业；反之，不符合国情的社会保障制度安排却可能对就业造成直接的损害。由此可以获得的基本结论是，在当代社会，劳动就业与社会保障是最基本的民生问题。它们事实上构成了国民生计的一体两面，不可分割，不应脱节，更不能对立起来，而是需要相互协调，协同推进，良性互动。一个国家的健康、持续发展，离不开积极就业政策的有力促进和健全的社会保障制度的有力维系。对于中国这样一个人口众多、劳动力资源在总量上仍将长期过剩而又快速发展进步的国家而言更是如此，劳动就业与社会保障都是中国需要优先
8、考虑并妥善处理好的重大民生问题。相互替代与相互脱节的两大政策体系：劳动就业与社会保障政策的现实写照对我国而言，就业始终是民生之本，而缴费型社会保险将始终是整个社会保障体系的主体。尽管国家对劳动就业高度重视，社会保障改革与制度建设的步伐也在明显加快，但事关两大基本民生问题的制度安排与政策体系却又事实上长期并存着相互替代与相互脱节的现象，相互促进、良性互动的功效并未得到有效发挥。其结果便是从两大政策体系分别来看，各自的成效都很大，但综合的效果却并不理想。就业与社会保障制度的相互替代，既混淆了两大政策体系的职能分工，亦对两大政策体系的健康发展与综合效能造成损害。就业与社会保障制度的相互脱节，则往往容
9、易导致两大政策体系各行其是，结果是政策功能的部分抵消，甚至可能出现一种政策的推进会给另一种政策带来负面影响的后果。一方面，在“就业是最好的社会保障” 、 “有了就业就有了保障”等观点或者理念的指导下，客观上存在着将就业是民生之本等同于就业能够解决各种民生问题，将促进就业简单地摆在建设社会保障制度之上的现象。事实上，劳动就业虽然是民生之本，却并不能替代社会保障安全网。换言之，如果没有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险与生育保险等制度安排，劳动者即使获得了就业岗位，有了相对稳定的收入来源，也无法让养老、工伤、疾病医疗、失业、生育等后顾之忧自动获得解除。因此，无论就业多么重要，都不可能替代社会保
10、障；无论就业问题解决得多么好，都必须同时建立和健全社会保障制度。然而，在现实中，一些促进就业的政策往往忽略劳动者对社会保险及相关服务的需求，或者事实上并不利干劳动者获得社会保险及相关服务。例如，近10 年来，国家对灵活就业的过度倡导，虽然确实释放出了一些就业空间，却因劳动关系的失范与不稳定，导致了众多芳动者无缘社会保险或者不得不放弃社会保险等权益，或者造成社会保险制度在实践中的无所适从。灵活就业的泛滥，甚至导致许多规模企业与机关事业单位将大量的正规岗位灵活化或者非正规化。这种正规就业岗位灵活化与非正规化现象，带来的是劳动者的高流动性与劳动就业的不稳定性，直接损害着劳动者的就业质量与社会保险权益
11、，并直接增加了社会保险制度运行的成本与难度。再如劳务派遣作为一种新型就业形式，在开始阶段确实为有效组织劳动就业提供了方便，但现阶段却已经泛化到几乎各个生产领域乃至于机关事业单位的管理岗位。劳务派遣的滥用，同样在某种程度上助长了劳动就业的不稳定、非正规化，进而必然影响到社会保险制度的基础。 另一方面，社会保障制度及其政策体系的构建，同样未能有效地发挥促进就业的功能。例如，我国的养老保险政策规定缴费满 15 年即可以享受领取养老金的待遇，这样低的缴费年限门槛，在一定程度上很容易促其提前退休。国外的失业保险政策通常同时具备救济失业工人、培训失业者并帮助其实现再就业、预防失业三大功能，但迄今为止，我国
12、的失业保险制度在培训失业者并帮助其实现再就业方面的功能还未得到有效发挥。预防失业的功能更是“以维护基金安全”的名义而遭到简单禁止。这种政策功能的残缺状态。自然会损害其促进就业的正面作用，失业保险的享受期限太长亦不利于促使失业者积极再就业。我国的工伤保险制度虽然相对成熟一些，但预防工伤的功能同样发挥得不好，对工伤受害者的补偿力度虽然在增大，但并未发展到以恢复劳动者的劳动技能作为主要目标，从而对工伤受害者重返就业岗位的努力还做得远远不够。即使是以济贫为目标的最低生活保障制度，亦正在制造让受助者无力自拔的贫困陷阱，因为就业对于低保家庭而言，可能不仅无法改善生活，反而要付出更高昂的代价。我在上海调查时
13、，就了解到这样一种现象，即有的低保户在收入提高到跨越上海低保线时，会千方百计地瞒报收入以维护低保户身份。这种隐瞒收入的做法，目的不在于享受低保待遇，而在于能够继续享受面向困难群体的房租补贴，因为上海的房租补贴是附加在低保制度之上的，低收入家庭若丧失了低保户的资格，同时也就丧失了享受房租补贴的权益，而上海的房租租金水平较高，一些低收入户难以承受，而房租补贴水平要比低保待遇高得多，一些低保户无力自拔完全是因为房租需要补贴。可见，在社会保障政策的制定与实施过程中，虽然也部分地体现了要求促进劳动就业的取向，但又确实未能充分地考虑如何促进劳动就业的问题。近半年间，我到广东、浙江等地就劳动合同法的实施开展
14、一些调查，发现争议的一个焦点是：劳动者的社会保险权益问题。一些企业不是害怕与劳动者订立劳动合同，而是害怕过重的社会保险费负担会拖垮企业，尤其是一些劳动密集型中小企业、微型企业，反映的问题几乎都集中在过高的社会保险缴费是其难以承受甚至无法承受的负担。在当前遭遇美国次贷危机、原材料与能源价格不断上升等背景下，如果按照劳动合同法规定签订劳动合同并按照现有标淮让所有职工参加社会保险，为数不少的中小企业、微型企业可能陷人破产的境地。而正在审议中的社会保险法草案，却不仅要求将社会保险制度覆盖到所有企业，甚至个体工商户也要一步到位地被覆盖进来。这种快速推进社会保险制度的愿望当然很好，也是基于维护劳动者的社会
15、保险权益，但在宏观经济环境不利于中小企业、微型企业和社会保险缴费率居高不下的情况下，如果硬要将社会保险覆盖面一步到位地扩大到全体劳动者身上，将加速一批中小企业、微型企业走向破产，个体工商户也可能会成为社会保险法实施过程中的无奈违法者。结果可能是在维护劳动者的社会保险权益的名义下损害其就业权益，进而也会使其社会保险权益因失去就业岗位而变成空头支票。因此，社会保险法的制定既需要明确确立和坚决维护劳动者的社会保障权益，也要兼顾到劳动者就业权益的维护，以及在适当区别情况的条件下分步推进社会保险制度建设。 正是由于劳动就业与社会保障两大政策体系并存着相互替代与相互脱节的现象，两大政策体系及其内部便不可避
16、免地隐藏着冲突与矛盾，政策的有效性因之而被打了折扣，两大政策体系的实施亦不得不面对更加复杂的形势。政审协调与协同推进：值得采取的合理取向劳动合同法实施中遭遇到的争议、分歧及某些现实困局表明，影响劳动合同法实施的一个重要原因，是企业与公众对社会保险制度的担心。而社会保险制度在各地推进中均遭遇到不同程度的困难，亦与劳动就业的不稳定性与非规范化现象直接相关。如每年春节期间一些地方出现农民工退保潮，主要是因劳动就业的不稳定所致，农民工的流动性太高，必然会打击其对社会保险制度的信心，而能够退保的保险当然不是真正意义上的社会保险，允许退保的社会保险不仅没有任何社会保险的意义，而且较不让其参加社会保险更要付
17、出无效的代价与成本。因此，对劳动就业与社会保障这两大基本民生政策体系而言，既不能相互替代，又不能相互脱节。理性的观点与思路，应当是既要就业，又要社会保障，既要高质量的、规范的、稳定的就业，也要有序推进的、健全的、公平的社会保障体系。合理的取向，应当是劳动就业政策与社会保障政策必须在政策设计与制度安排中统筹考虑、有机协调，井在协同推进中实现良性互动。牢固树立起让劳动者的就业权益与社会保障权益综合指数最大化的追求目标在这方面，我强调的不是专门立法、政策的单一效应，而是追求综合效应，即劳动就业政策也要有利于推进社会保障的发展，至少是不能损害社会保障的正常发展：同样，社会保障政策也要有利于促进劳动就业
18、，至少是不能损害劳动就业的正常发展。如果按照这样的理念与思路来设计并推进劳动就业与社会保障，或许单项效果可能并非最理想，但综合效果却一定是最佳，这才是劳动就业与社会保障这两大基本民生政策体系建设及其实施的最为理想的取向。如正在制定中的社会保险法 ，就不仅事关劳动者的社会保险权益，而且也是事关劳动合同法能否有效实施和能否促进就业的重要法制。在充分肯定劳动合同法 、 社会保险法等必须强化对劳动者就业权益与社会保障权益的保护，并应当将这种保护视为不可逆转的社会发展进步的必然结果的同时，还必须避免两部法律相互脱节甚至相互冲突的现象。应当看到劳动合同法与社会保险法虽然是分别规范用工形式与社会保险权益的法
19、律，却是不可分割的、相互影响的一体两面。因此，应当将促使劳动者的就业权益与社会保险权益综合指数最大化作为衡量劳动就业与社会保障法制建设与政策体系的最高目标。在当前的背景下，只有兼顾不同的发展阶段的进步要求与有关各方的承受能力，并对劳动就业与社会保障制度安排做出相应调整，才能让两部法律或者两大政策体系实现良性互动，并产生相得益彰的综合效果。建立三种机制，在制度设计与制定环节中统筹考虑、相互兼顾，增强协调性在劳动就业与社会保障两大法律与政策体系的设计与制定环节，必须以相互兼顾并提升其综合效能为出发点，既要明确两大政策体系的不同职责分工与具体追求目标，又要避免相互脱节与相互冲突，从而特别需要超越两大
20、政策体系之上的统筹考虑。在这方面，我认为特别需要建立三种机制，并通过这三种机制的常态化实现两大政策体系相互协调的目标。第一，建立内部不同职能机构交互征求意见机制。现行法律、法规、政策的制定，往往是由主管机构单独操作的，劳动就业政策的制定成为劳动就业主管机构的独立事务，社会保障政策的制定成为社会保障主管机构的独立事务，并不存在交互征求意见的规则。这种政策制定格局很难避免劳动就业政策与社会保障政策之间的替代与脱节现象。因此，在劳动就业与社会保障法律、法规、政策的制定环节，应当明确确立职能机构交互征求意见的机制，并需要重视交互机构的意见。建立这样的机制并不损害主管机构的政策主导权，但能够将相互替代、
21、相互脱节的不良后果消化在法律、法规、政策出台前。第二，成立专家咨询委员会，确立征求不同专家意见机制。以往法律、法规、政策的制定，较少征求专家的意见，即使征求专家志见也通常是找本专业领域的专家征求意见，即劳动就业法律、法规、政策只找劳动就业领域专家征求意见，社会保障法律、法规、政策只找社会保障领域专家征求意见。但某一领域专家虽然可以精通本专业领域事务，却不可能对另一领域的事务同样了解，实际上专家受专业领域的限制，通常只会考虑到本领域工作对法律、法规、政策的需求，而不可能对本领域法律、法规、政策出台后可能对另一政策体系的不良延伸效应保持警惕。因此，建立专家咨询委员会，同时确立劳动就业立法与政策制定
22、必须征求社会保障专家意见、社会保障立法与政策制定必须征求劳动就业专家意见的机制，对于防止立法与政策制定中顾此失彼将大有裨益。第三，建立制度安排与政策正式出台前的综合评估机制。这种评估最好通过项目方式委托独立的政策评估机构进行。评估的内容不仅包括各种法律、法规、政策出台后可能对其规范事务的形响，而且需要包括这些法律、法规、政策对其他相关领域的延伸效应。这种延伸效应必须作为综合评估各种法律、法规、政策与相关法律、法规、政策协凋度的重要内容。如劳动法制对社会保障的直接与间接影响，社会保障法制对劳动就业的直接与间接影响，都应当作为综合评估的必备内容。如果能够确立上述三种机制，将能够有效地增强劳动就业与
23、社会保障两大政策体系之间的协调性，同时避免相互替代、相互脱节的现象。在实践中强化两大政策体系的协同推进无容讳言，由于法制与政审的分割，劳动就业与社会保障实践中的步调也会出现不一致。因此，强化劳动就业与社会保障两大政策体系的协同推进，已经刻不容缓。在第十一界全国人大通过国务院机构改革方案后，国务院新组建了人力资源和社会保障部，客观上是将劳动就业与社会保障（社会保险）事务的管理权限进一步集中，这是有利于协同推进劳动就业政策与社会保障政策的组织条件。而当前的民意表明，随着经济社会的发展进步，国民对劳动就业与社会保障的政策需求也全面升级，这是有利干协同推进劳动就业与社会保障政策的社会条件。国民经济的持
24、续高速增长与国家财力的持续大幅度增强，亦为协同推进劳动就业政策与社会保障政策提供了越来越有利的经济支撑条件。因此，在实践中协同推进劳动就业与社会保障两大政策体系不仅具有必要性与紧迫性，而且因具有越来越多的有利条件而具备现实可行性。在这方面，我认为需要高度重视如下几件工作：第一，强化规范劳动关系，促进正规就业，为社会保障制度的实施奠定良好的基础。借助劳动合同法 、 就业促进法等法律、法规及构建系统的劳动监察系统的东风，宜将规范劳动关系、促进正规就业作为促进劳动就业、提升劳动就业质量和推动社会保障制度建设的重要基础工作。为此，劳动监察系统宜将依照劳动合同法签订劳动合同作为监察重点，通过该法全面而有
25、效的实施来促进劳动就业规范化、稳定化，同时有组织地推进正规就业，切实纠正机关事业单位与国有单位及规模以上企业将正规岗位非正规化的现象。只要劳动关系规范、正规就业者增长，以缴费型社会保险为主体的整个社会保障制度建设便有了坚实的基础，以往那种被动适应灵活就业与高流动性的无所适从局面将从此改变，杜会保障制度也将进入良性发展的阶段。第二，强化行业工会，完善并落实劳资谈判机制与三方协商机制。现在的劳资谈判机制与三方协商机制因存在重大缺陷而多流于形式，应当尽快加以完善。例如，现在的劳资谈判并非是行业工会与同一行业的雇主方谈判，而是企业内部工会或者地方工会出面，前者力量弱小，后者不可能了解行情。只有真正形成
26、有力的行业工会，才能在全面了解本行业的基础上开展真正有效的劳资谈判，这种谈判才可能建立在理性维护劳动者劳动就业权益与社会保障权益并同时也兼顾到雇主利益的基础之上，其有效性当然会高许多。在劳方、资方与政府三方协商机制中，同样应当确立行业工会的独特地位，让行业工会扮演三方协商机制中的重要角色，因为只有行业工会才能充分了解同一行业的生产成本、平均利润及劳工待遇情况，这显然是理性协商并解决问题的客观条件。如果劳资谈判机制与三方协商机制能够切实发挥作用，则本身就是对劳动就业与社会保障的有效兼顾，从而成为协同推进劳动就业政策与社会保障政策的有效载体与形式，非常值得下功夫。第三，构建工资、社会保险与职业福利
27、三位一体的薪酬体系。现阶段各级政府都十分重视最低工资标淮。近年来各地也都在大幅度提高最低工资标淮，然而，将劳动者的待遇等同于最低工资标淮是不当的，一味地提高最低工资标准也是不当的。在各地发展极不平衡的条件下，如果一些地区的最低工资标淮太高，往住容易成为进一步加剧发展失衡的放大因素，损害竟争的公平。我认为，应当有序建立工资、社会保险与职业福利三位一体的新型劳动报酬体系，这种三位一体的劳动报酬体系本身就是对劳动就业与社会保障政策的协同推进。当前需要理性对待最低工资标谁，同时重点考虑劳动者的社会保险问题，并适时推出鼓励雇主为劳动者提供职业福利的相应的政策激励机制。如果能够在以上三个方面同时发力，则劳
28、动就业与社会保障协同推进一定会取得良好的效果。适应民生全面升级的时代要求，大力发展各项社会福利事业社会保障制度的不健全，正在损害着公平的市场竞争环境，并直接影响到了这一制度的效能发挥，明显不利于推进积极的就业政策。因此，社会保障制度不仅应当加速进入定型、稳定、可持续发展阶段，而且应当将促进就业摆在制度建设的重要位置加以考虑。一方面，需要将社会保障尤其是社会福利事业作为一个新兴产业加以发展，让各项社会福利事业在发展中不仅满足城乡居民日益增长的福利服务需求，而且创造巨大的就业空间与众多的就业岗位，社会保障事业必定构成一个阳光产业并在自身发展中成为促进就业的重要渠道。如包括机构养老、社区照料等在内的
29、老年福利事业，既是养老保险制度的自然延伸，更是确保老年人生活质量的必需举措，从而是一举数得的新兴产业发展方向。另一方面，在社会保障制度的设计中，应当体现出促进就业的功能，如将失业保障转换成就业保障机制，延长养老保险的缴费年限，工伤保险制度重视劳动者劳动技能的恢复，对最低生活保障制度采取一定的收入豁免制，改变廉租房等救助措施与低保制度简单重合的现行做法，建立专门的老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利制度，等等，所有这些，都不仅是对社会保障体系的完善，而且是对劳动就业的有力促进，从而是协同推进劳动就业与社会保障的具体体现。理性地制定社会保险法社会保险法正在制定中，预计国家立法机关将在 200
30、8 年底进行第二次审议，2009 年该法应当出台。在制定该法时，应当把握社会保险制度自身的发展规律，增强推进制度的理性。例如，在社会保险制度的覆盖范围方面，主张暂时不要将小企业、微型企业与个体工商户纳入其中（已经参与社会保险的继续鼓励其参与） 。对劳动密集型中小企业，亦应考虑通过就业促进措施给予相应的社会保险补贴等，同时通过尽快推进基本养老保险制度全国统筹来实现降低费率的目标，以帮助劳动密集型中小企业参保，待条件成熟时再覆盖到全体劳动者身上。只有这样分步走，才能在推进社会保险制度积极稳妥发展的同时真正兼顾到劳动就业，并使社会保险制度发展得更为稳妥与理性。与此同时，还需要完善与社会保险制度相关的
31、法制与政策，如收入统计规范、劳动监察、司法监督到位，等等。基本结论中国正处于一个从农业社会迅速向工业化、现代化迈进的时代，就业不充分、就业质量不高与社会保障制度不健全已经成为中国持续、健康、文明发展的重要障碍，导致这样的滞后格局的原因，既有劳动就业与社会保障制度之外的环境原因，也有两大政策体系相互替代与相互分割脱节的原因。依然严峻的就业形势与收入分配差距持续拉大及人民缺乏生活安全感的客观现实，决定了充分就业和健全社会保障制度事实上构成了现阶段中国经济社会持续、健康、文明发展的不可替代的两个重要支柱。从密切关联的内在逻辑关系，到相互分割的现实政策体系，以及由此而引发的一些不良现象，都迫切地要求增进劳动就业与社会保障之间的政策协调，并采取协同推进的方式来促使两大政策体系相得益彰。国家应当将劳动就业与社会保障视为一个不可分割的有机整体，同时将两者放在同等重要的位置并统筹考虑、协同推进。中国的未来发展既需要长期坚持积极有效的就业政策，亦需要尽快建立一个安全的社会保障体系，只有两者相互配合、协同发展，才能真正让国家走上健康、持续、文明发展的现代化强国之路。该论文是作者主持的教育部重点项目中国就业、收入分配与社会保障相关政策选择及协调研究的成果之一。
