1、“进一步完善上海市住房保障制度研究”总 报 告一、问题的提出历史证明，在计划经济体制下，上海的住房制度和住房保障制度是不能说是成功的。经过近 20 年的探索与改革，新的住房制度已经基本建立，取得了重要成果。由于改革的主要取向是改变原来以行政计划分配为统治地位的住房制度，走住房商品化的道路，工作的重心和注意力在改革一面，所以，对于住房保障制度的考虑与安排上，兼顾不周，以至在住房价格上升的背景下，在经济上处于弱势地位市民的住房问题开始凸现出来，矛盾有所加剧。这些问题引起了市政府的关注，也实施了一些缓解矛盾的政策措施，但是，与客观要求还有距离。本研究认为，解决上海住房保障问题，要从建立系统的住房保障
2、制度入手，在住房保障制度的指导下实施完整的政策措施及调整。这就是本课题提出的背景和希望解决的问题。本研究以定性分析为主要方法，考察了上海住房保障政策的演变历史；经过座谈、走访、调查后，客观地评价了上海住房保障现状及存在的问题；比较与借鉴了世界上各种类型国家的住房保障政策的经验与教训；最后，提出了进一步完善上海住房保障制度和近中期政策调整的意见。二、相关的几个概念1、住房保障是现代社会的客观要求社会对于住房保障的客观要求，可以分成一般要求和特殊要求两个方面。（1）住房保障的一般要求。在任何现代社会形态中，不考虑政治、经济、国家、区域的差异性，从必然存在的居民经济状态和住房供应状态出发，必然产生的
3、住房保障要求。住房保障的一般要求，源于经济根源。在任何现代社会经济形态中，在经济上必然存在两种现象：一种现象是，必然存在部分居民经济上的相对弱势地位。另一种现象是，住房供应及其价格的自然状态，使经济上处于相对弱势地位的居民，无力完全依靠自己的经济能力适当地解决住房困难。住房保障的深层次要求，就是在上述两个经济现象下必然地产生的。所以，住房保障是全世界共同的话题。1996 年“国际人居”大会把“人人享有适当的住房”确立为人居议程的核心目标。2002 年 4 月，联合国制定居住权利计划，该计划的宗旨明确为：“在可能的条件下，各国政府应当采取适当的措施，促进保护并确保公民获得足够住房的权利” 。（2
4、）住房保障的特殊要求。住房保障的特殊要求，是由于不同的管理体制、国情、区情和发展阶段的差异性提出的对于住房保障的要求。住房保障特殊要求的内容，至少有三个方面。一是，税收、福利等管理体制的差异，导致住房保障要求的不同。二是，人口数量、人口密度（人均占地）差异，导致住房保障要求的不同。三是，经济和住房发展阶段差异，导致住房保障要求的不同。以上社会的客观要求，就是住房保障制度设计和政策调整的依据。2、制度和政策概念辩析制度和政策，是管理工作中经常提到的两个概念，两者都是指管理方式、方法和手段的规则；但是，仔细辨别又有不同。制度是指管理方式、方法和手段的基本方面，是相对系统的、稳定的和原则性、方向性的
5、，一般要通过立法或高层管理机构的确认，用以指导管理工作，包括政策的制定。政策是指在制度的指导下，对管理方式、方法和手段基本规定的细化、深化和补充，使之适应于各个区域、部门实际使用，并随着区域、部门环境的变化有所调整，一般只需要通过地方立法或地方管理机构的确认。有的时候，制度和政策的边界并不是绝对清晰的，也可能合二为一。对于中国那么大的国家，情况复杂、地区差异大，把两者区别开来是有益的。3、住房制度和住房保障制度概念辩析住房作为重大的社会问题，要纳入政府管理的视野，当然有住房制度存在。在现代国家和地区中，尤其在市场经济的国家和地区中，住房制度的重点是住房保障，所以，住房保障制度的内涵是存在的。一
6、般地说，发达市场经济国家和地区，都有比较完备的住房保障制度。对于转型中的、新兴的市场经济国家和地区，由于传统体制的障碍和国力的制约，住房保障可能会做得差一些。为了更好地进行住房保障，住房保障制度应该以独立的形式表现出来。当前的中国，大体上是处于这一种类型。4、有没有上海市的住房保障制度？严格地说，按照制度的定义，在一个国家、一种管理体制下，只有全国统一的住房保障制度，不应该再有地方的制度。但是，在中国目前只有相对分散的住房保障政策，还没有形成一套独立的、系统的、稳定的住房保障制度。国务院新闻办公室 2004 年 9 月发表的中国的社会保障状况和政策白皮书中，对住房保障制度作这样的论述：中国政府
7、积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。这还只是一个大体的框架，并非完整的制度。就此而言，研究上海市的住房保障制度，无论对于上海市还是对于全国都是具有积极意义的。三、上海住房保障政策的演变上海住房保障制度及其政策，是同整个经济体制和住房制度密切联系在一起的。自建国以来，上海的住房保障政策，大致经历了四个时期的演变。1、新中国成立到 1980 年，名义上的全面保障期新中国成立到 1980 年，是计划经济为主导的时期。同全国其他城市一样，上海的住房制度是由国家统一建设、统一分配、统一管理的制度（以下简称国家统包制度） 。住房作为福利品实行全社会（城
8、镇范围内）统一管理，无期限低租金使用。住房的统包制度在城市的实行是全面的，它排斥了住房分散化和私人化。因此，在名义上政府承担了住房全面保障的责任。在国家统包制度下，住房的全面保障责任，其实是很难完成的。因为：一是，住房的供给太少。住房的投资主体是政府，由于当时在经济指导思想上重生产、轻消费，加上财源匮乏，因此住房建设规模小，远远不能满足作为福利品进行全社会的实物分配。二是，住房的供给没有良性循环。住房使用上的无期限和低租金使用，住房投资及其管理费用无法回收，政府的住房管理长期处于亏损，不能进一步扩大投资和供应。住房的国家统包制度的弊病，不仅有供应短缺，而且还有随之而来的分配不均。这些弊病，在文
9、化大革命以前已经有所表现；在文化大革命时期暴露得更加明显；到 70 年代后期，由于大批知识青年返城，住房短缺的矛盾就尖锐起来。住房的国家统包制度，到了难以为继的地步，也宣布了由政府完全包下来的住房保障制度是行不通的。2、1980 年到 1990 年的转轨准备时期由于住房的国家统包制度难以为继，1980 年 2 月，上海市委提出了“住宅建设在统一领导和统一规划下，实行国家统建和企业自建相结合”的方针，住房投资体制开始了根本性的转变。1987 年，上海市人民政府开始实施关于解决人均居住面积 2 平方米以下特困户问题的计划，把解决居住特困户提上了议事日程。这个时期，具有住房保障意义的政策主要体现在：
10、（1）职工住房问题（包括住房保障） ，从政府单独承担，变为政府与企业一起承担。同时，支持个人建房。这样，建立起住房建设的多元体制。（2）住房分配从政府为主改变为以部门系统为主，并关注和解决住房特别困难职工的住房问题。这些政策的实施，解决了相当一部分的职工的基本居住问题。但是由于计划经济体制的影响，这些政策还有时代局限性：一是，企业贫富不均，建房有多、寡、无之分，不同企业职工改善不均，差距在扩大。第二，关注了住房特别困难的职工，但是惠及的面很小，解决的住房标准太低。因此客观地说，虽然改革已经开始，但是总体上依然保持了传统住房分配制度的主要色彩。3、1991 年到 1998 年的转轨时期从 199
11、1 年国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知到 1998 年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知是住房制度推行商品化的历程，也是新旧体制的转轨期。经过上期的发展，企业已成为住房建设与分配的主体。其实，由企业代替政府来解决住房问题，或者其中的保障问题，从根本上来说也是行不通的。随着改革的进一步深入，住房发展的社会化、商品化道路成为了共识。在这一思想指导下，这一时期的政策虽然大多是围绕住房商品化来设计，但具有住房保障意义的政策主要体现为：（1）解决住房困难户的范围扩大到无部门、无系统归属的城市居民。（2）从无偿解困到有偿解困，从统一办法解困转变为根据困难对象的不同收入
12、水平，采用不同的办法解决。（3）对不同收入家庭实行不同的住房供应保障机制。总之，从原来对全部城市居民名义上的保障，向部分居民实际上的保障过渡。这些政策的实施，保证了新旧体制的转换；提高了上海市民的平均居住水平；特别是解决住房特困户的政策，涵盖面扩大了，更具社会性。但是，从总体上看，由于强调了商品化的改革道路，住房保障政策只是一种配套的、辅助的政策，更没有从制度层面上加以考虑，所以，虽然初步确定了不同收入家庭实行不同的住房供应体制，但在实施上显得软弱。总之，住房保障意识不够清晰，职能有所缩小。4、1998 年-2004 年的住房商品化、市场化为主流时期1998 年国务院关于进一步深化城镇住房制度
13、改革，加快住房建设的通知是住房制度向市场化、商品化彻底转变的分水岭。自此，住房问题由个人解决成为主流。这一时期的政策，在完善城镇住房制度改革的前提下，也提出了一些住房保障的政策，如城镇廉租房管理办法 、 进一步扩大廉租房受益面的实施意见 、 关于对中低收入家庭实行购房贷款贴息政策的若干规定等等。与转轨期的政策相比，这一时期的保障政策有所调整：一是，住房保障对象从住房困难户转变为双困户，即住房与家庭收入均为最困难户。二是，保障的受益面有所扩大，即把可列入保障范围的标准放低了。三是，保障方式多样化，既有实物形式也有货币补贴形式，甚至其他形式。这一时期的政策，从住房制度改革的角度看，住房制度的社会化
14、、市场化取得了决定性的伟大胜利；从住房保障的角度看，有所顾及、有所发展、有所成果，但在新形势下仍显得比较薄弱。 （详细分析在下一部分展开）四、上海住房保障的现状1、上海住房保障的方式上世纪 90 年代，上海开始探索住房保障。按照管理部门的看法，截止2004 年底，已经形成了六种直接或间接的保障方式。（1）廉租住房。廉租房是指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或实物租赁的具有社会保障性质的住房。1999 年 4 月国家建设部颁发了城镇廉租住房管理办法 。1999 年 9 月，上海成立了廉租办公室，对全市 18 万户困难家庭进行调查。2000 年 10 月，在两个区进
15、行试点。2001 年 6 月，试点扩大到 8 个区。2001 年 12 月，在全市全面推行。实施廉租住房政策以来，上海的廉租对象一直按照“双困”标准认定。在居住标准上，从人均 5 平方米到 6 平方米再到 7 平方米以下，调整了两次。在收入标准上，按照民政低保线认定，家庭人均月收入要低于民政部门规定的最低生活保障线，并接受民政部门救助连续 6 个月以上。截至 2005 年 6 月底，全市享受廉租住房政策的家庭已达到 1.6 万户。在实施廉租住房政策过程中，上海形成了一整套办法，包括：集民政低保和居住困难为一体的“双困”家庭准入和公正规范的审核退出机制；以租金配租为主、实物配租为辅的两种形式；市
16、、区两级财政共同承担的资金筹集方式；并建立了市、区、街道三级廉租办公室以及民政、公安、街道、社区等协调联动的工作制度。（2）公有住房低租金和减免。即针对收入和居住条件在廉租住房要求的“双困” 线之上，但居住条件仍然困难的家庭，继续维持已有的不可售或者可售未售公房的低租金政策，即每平方米仅收取 0.94 元租金。这一政策涉及旧住房总面积约 3800 万平方米，覆盖95 万户居民近 270 万人口。另外，对于居住公房的特困居民，继续给予低租金外的租金减免政策。2004 年，全市受益家庭约 8 万户，减免租金 2363 万元。（3）旧公房成套化改造后出售。市、区两级政府投入资金，对旧公房进行加层扩建
17、、抽户、分隔改造，对不成套的旧公房进行“煤卫独用”的成套化改造。改造后，以低廉的价格出售给原先租住的居民，让尚未享受公房优惠购买政策的市民得益。从 1996 年起，累计改造 320 万平方米，受益居民 10 万余户。（4）旧公房“平改坡”综合改造。“平改坡”综合改造，解决普通市民居住生活中的“急、难、愁”问题，完善旧公房小区的公建配套设施，提升居住功能，是普通百姓迫切的愿望。1999 年至 2004 年，累计受益居民达 24 万户。（5）购房贴息。从 2003 年 6 月 1 日起，上海实施对中低收入家庭的购房贷款贴息政策。申请家庭人均年收入受理标准不断调整，2003 年为 13250 元，2
18、004 年为 14867 元。截止 2004 年底，享受到购房贴息政策的家庭有 2-3 千户。房公积金制度作为一项普遍的住房保障方式之一，在本市实行近 14 年，为全市缴存职工积累了一笔可观的个人住房储金。至 2004 年底，本市累计归集住房公积金和补充住房公积金 878.09 亿元；提取住房公积金和补充住房公积金450.55 亿元，净归集资金为 427.54 亿元。累计向 80.50 万户职工家庭发放住房公积金个人购房贷款 701.49 亿元，支持购房建筑面积 6881.84 万平方米。2005 年开始，在住房保障方式上，政府计划有新的发展：一是，建立租赁住房新办法。准备从配套商品房中留出一
19、部分，优先出租给没有能力购房的动迁家庭。二是，建设面向中低收入家庭的中低价商品房。2、对上海住房保障工作的评价（1）上海住房保障工作取得了重要的成果。体现在三个方面：一是，为缓解和改善上海弱势群体的住房困难，为保障上海社会经济十多年来的稳定快速发展，做出了重要的贡献。因此，2003 年上海市获得了建设部颁发的“中国人居环境范例奖” 。二是，摸索和尝试了住房保障的多种方式，为上海住房保障的进一步发展和完善，提供了具有积极意义的实践基础。三是，上海住房保障的多种方式，具有某些创新性、启示性和实践性，尤其是公积金制度和廉租住房保障方式的研究和实施在全国领先，为中国住房保障的发展做出了重要的贡献。（2
20、）上海住房保障工作的不足。可以从思想和实践两个方面进行分析。在思想上，存在三个问题：一是，在住房制度“破”和“立”的关系上，重视了旧住房制度的改革，没有注意到旧制度中泛保障思想的某种合理内核，没有把未来住房保障的建设放到足够的高度去认识。二是，在住房制度改革的取向上，注意了商品化、市场化这一主要的方向是对的，未料到自然引发了商品化、市场化可以解决全部住房问题的简单想法，包括没有意识到经济适用住房措施的合理内核而予以放弃。三是，对可能发生的弱势群体的住房问题的严重性估计不足，尤其是对市场化过程中，住房市场价格阶段上涨的快速性、总体上涨的长期性及由此带来的住房保障矛盾的激化估计不足。以上思想不仅仅
21、存在于行政官员中，也存在于一些专家中（包括本课题主要负责人在内） ，而专家的思想在一定程度上也误导或强化了行政官员的思想。在以上思想的影响下，在实践上存在两个问题：一是，缺乏对住房保障工作完整的安排，没有清晰的目标和与之相适应的政策措施体系。十多年来，全国性的住房保障制度没有系统地形成，上海缺乏住房保障制度的思想和理论高端的指导，无法对实际工作进行完整的思考。虽然根据形势的发展不断采取一些保障措施，但是，不少措施具有“补丁”性质，某些措施的保障针对性不强或者属于歪打正着。总之，政策的主动性和系统性不足。二是，政策措施的力度不够、覆盖面较小、有效性不充分，同上海住房保障的客观要求还有一些距离。五
22、、海外住房保障的演变及其对上海的启示本研究的任务是，要从建立系统的住房保障制度入手，在住房保障制度的指导下实施完整的政策措施。为此目的，研究和借鉴海外的住房保障经验，是必不可少的。十多年来，国内对于海外住房保障的研究文献，可称汗牛充栋。本研究不想形式主义地简单重复，而是着重对于海外住房保障演变规律和对上海启示的研究。经总结，有 6 个方面值得上海（或全国）思考。1、以法律推动政策的制度化发达国家和地区在推行住房保障政策时，往往通过立法形式来保证政策的落实。英国 1919 年出台住房法和城镇规划法 ，确定了公共住房为核心的住房政策。从那时起，住房保障政策的毎一次变化，都以住房法的修改为基础。美国
23、在 20 世纪 30 年代颁布实施住房法 ，其目的主要是解决中、低收入家庭的住房问题。1965 年和 1968 年两次修改补充住房法 。同时，又颁布实施住房贷款法 、 住房再贷款法等法规，从而逐步完善了住房法律体系。亚洲的日本、新加坡和香港、台湾等国家和地区，也有类似的立法。这些法律在住房保障中发挥着重要的作用：提供建立住房保障体制的依据；明确住房保障的基本目标；规定住房保障的实现方式；等等。2、住房保障手段的立体化海外早期的住房保障政策，往往以直接控制手段以主，采取简单的控租模式。在现代住房保障政策中，手段呈现立体化组合的特点，多种手段相互配合、综合考虑、统筹安排。如对中低收入家庭的住房补贴
24、，有财政、金融等手段的配合，有购房后个人所得税的减免、利率的抵扣等。对公共住房的开发建设，有涉及土地税收、房产税、契税、增值税以及所得税的优惠，贷款利率减免和利润担保等。许多国家还采取鼓励个人储蓄和通过抵押贷款购房来解决住房保障问题，通过金融中介机构，将量小分散、期限短暂的资金转换为数量较大、期限较长的住房资金。同时，金融机构也管理政府对中、低收入家庭建房的预算拨款和购房补贴等资助资金。3、住房保障模式演变的外部条件海外住房保障的演变有一个明显的轨迹，即从控租到公共住房、再到租金补贴。住房保障模式的这种演变，是以社会条件的变化而引起的：一是，社会结构由双金字塔型向橄榄型转变。双金字塔型的社会结
25、构，是指小部分人拥有大部分财富，而大部分人拥有少量财富。双金字塔结构要求住房保障面上浮，不仅包括低收入家庭，还要将中等收入家庭列入住房保障。橄榄型社会结构，是中等收入家庭在人数和财富比例中占主流的社会。中等收入家庭的住房消费能力比较高，大规模提供公共住房失去了意义，社会只要对少部分低收入家庭进行住房保障。二是，住房短缺矛盾逐渐缓和。在住房严重短缺时期，由于房价高，即便实行补贴，中低收入家庭也难以购房，政府直接参与公共住房建设，有利于保障目的的达成。在住房短缺缓和时期，房价比较平稳，租金补贴模式更有利于市场机制的发挥，达到效率和公平的协调。4、从单纯的公平原则转变为效率、公平兼顾效率与公平是住房
26、保障面临的两个矛盾。评判效率的标准在经济学上常用帕累托最优原则。即在经济运行中，任何微观主体在使自己的状况变好时，不使别人的状况变坏，这种状态就达到了资源配置的最优。住房是商品，其供求关系可以通过市场调节，也有效率的问题。但是，在收入分配不完善的条件下追求帕累托最优原则，可能会丧失社会公平。住房保障是公共事务，应该有公平的要求。在住房保障政策演化中，并不是简单地把公平换成效率、或者把效率换成公平，而是把两者兼顾起来。海外经验反映了这一点。象控租模式和公共住房模式，是以公平为主要目标的；随着市场机制的不断完善，在强调公平的同时追求效率，租金补贴模式就反映了这种变化。即便是补贴模式，也考虑效率和公
27、平的兼顾。如美国，对房租超过家庭收入 30%的居民进行直接的租金补贴， “授人以鱼” 。对中等收入家庭只给予金融、税收上的优惠， “授人以渔” 。5、住房保障政策模式转变中注意承前启后社会结构和住房短缺的改变，是从量变到质变的，住房保障的演变也是从量变到质变的。保障对象的支付能力千差万别，住房保障水平也应该是有层次性。因此，住房保障模式的转变，并不意味着对前一模式的完全否定，而需要衔接和过渡。如控租模式的缺点很早就被人所诟病，但是它在各国仍然存在了相当长的时间，原因是住房短缺和城市化的现象并不是短期内能结束的。再比如公共住房是政府直接干预的模式，在住房短缺解决后存在的意义不大。但是，英国在经过
28、 80 年代的“住房私有化”浪潮后，仍保留了三成以上的公房。美国在实行以租金优惠券为主的住房保障模式后，也保留了一部分公共住房。6、非营利机构作用日益突出政府在住房保障中始终具有主导作用。各国政府都会根据财政支付能力，采用合适的模式、手段，投入合适的财政资金，保持住房保障体制的可持续运行。但是，政府成为构建住房保障体制的主体，既以管理监督者的身份出现，又以供给者的身份出现，就可能“政企不分” ，破坏市场机制。所以，许多国家在住房保障体系中越来越注重发挥非营利机构的作用。如英国的住房协会在大规模私有化后，成为公共住房兴建和管理的主要机构。一些政府纷纷发展合作社等非营利组织机构，简化和降低了政府在
29、住房保障上的压力，充分调动社会力量，发挥市场机制。六、上海住房保障制度的基本框架包括九个主要方面，以下予以简要描述。1、住房保障的目的对家庭经济收入处于相对弱势地位、无力完全依靠自身的力量解决居住困难的居民，由政府帮助他们住上适当的住房，解决他们基本的居住问题。其中，有三个概念需要弄清：（1） “住上”的含义是，居民实际地住进某种住房，不管住房的产权是属于他人的还是属于自己的。 （2） “适当”的含义是，就住房的质量而言不是简单地以好坏、高低而论，而只是要符合居住要求的，只是适当的，适宜于保障享受者居住的。 （3） “基本”的含义是，从人类发展的层面看，住房保障要达到的目的至少是保障人类的生存
30、，同时要考虑人类发展的基本需要。2、住房保障的原则住房保障要求的基本原则或一般原则为，亲善、公平、效率。关于亲善，是住房保障的人性基础和出发点，是最深层次的东西，应列为第一原则，并引导和制约其他原则的产生。关于公平，即应使有经济差异的社会群体，在住房上同样享有生存和基本发展权利上的公平；而不是指享受保障者同未享受保障者在住房上的完全一致。公平是住房保障的理性追求。关于效率，即用最适当的资源取得最大的住房保障效果。效率，是实现亲善和公平原则的手段。公平和效率的关系处理。根据世界各国尤其是发达国家和地区的历史经验可知，在早期注意公平比较多；后期在注意公平的前提下强调兼顾效率。3、住房保障责任的归属
31、住房保障的责任由政府来承担，包括制度研究、立法建议、政策制订、组织实施、财政支持和监督管理；同时，政府高度重视公众在上述工作中的咨询、参与和协助作用。住房保障的责任由政府来承担的理由有两个：首先，从职能的角度看，必须由政府来承担，因为政府是社会的代表。其次，从资源角度看，政府也可能来承担。任何政府都掌握有一定的经济资源，有可能承担住房保障的责任。民间可以帮助政府来分担住房保障的责任。但这种“分担”应从社会友善的角度、而不是从责任的角度来理解。4、住房保障的对象在行政区域以内，对在所在地经济收入处于中等以下水平、无力依靠自身的经济力量住上适当住房的居民，实施不同程度的住房保障措施。根据必要和政府
32、财力的许可，住房保障的对象及其数量可以放大或收缩。享受住房保障的居民资格，应该受到政府和公众的公开监督和定期审核。5、住房保障的方式政府为需要住房保障的居民，在公积金制度支持下提供住房实物或货币帮助，或两者兼而有之；随着住房短缺矛盾的缓解、住房价格的稳定、住房结构的完整及其他条件许可，逐步扩大货币性帮助、减少实物性帮助。所谓实物性帮助，就是提供政府组织的廉价（租）住房实物，不提供货币帮助。所谓货币性帮助，就是政府提供购买或租赁住房的货币补贴，如租金补贴、税金补贴、费用补贴、利息补贴或直接提供货币等，有居民向市场购、租住房，不提供廉价（租）住房。6、住房保障的房源用于住房保障的房源，可以由政府组
33、织（包括非政府机构投资）提供廉价（租）住房；也可以由市场提供非廉价（租）住房；随着住房短缺矛盾的缓解、住房价格的稳定、住房结构的完整及其他条件许可，逐步减少政府组织提供的廉价（租）住房的比例。关于非政府机构投资廉价（租）住房。其前提条件是，政府要提供优惠措施，包括地价、税收、费用和利息优惠等；出售或出租的价格受政府管制，并获得一定的利润。关于逐步减少政府提供的廉价（租）住房比例。根据经济学分析，实物性廉价（租）住房措施的经济效率是比较低的。但是，在住房保障任务相对繁重、住房市场总量偏紧和质量、价格结构偏高的时期，廉价（租）住房措施不仅是必要的，而且需要加强；但是，在住房保障任务、住房市场总量和
34、质量、价格结构相对宽松的时期，廉价（租）住房在住房保障中的比例应该降低，以提高保障的效率。7、住房保障消费的方式享受住房保障的居民，可以用租赁或购买的两种方式进行住房消费；根据不同地方和不同时期的情况和需要，可以以租赁为主，也可以以购买为主。8、住房保障的监督住房保障的实施涉及多方面的经济利益，为避免产生违规和不法弊端，加强监督是住房保障取得成功不可或缺的环节，而公众参与监督又是监督取得成功的关键。公众监督除了人大和政协的监督之外，更加有效的办法是公开化，将有可能公开的操作尽量向社会公开，以便公众进行动态监督。9、住房保障的管理机构和权限政府应设立住房保障的管理机构。它包括一个向政府首脑负责的
35、具有最高决策权的决策委员会，和在其管辖之下的执行机构。决策委员会的组成中，民间人士应占有实质性的比例。七、上海住房保障政策的调整调整的背景。在 90 年代住房改革和商品化的大潮下，在本世纪初的房地产快速增值中，有大量的上海居民改善了住房，或者获得较多的利益；同时，也有一定比例的居民，住房没有得到改善或改善很少，甚至在住房价格快速上涨的过程中，住房消费能力下降，住房保障的形势显得紧迫。而从城市化发展的长期过程看，上海市住房保障的任务还相当繁重。政策调整的指导思想要有重要转变：第一，除了要满足住房保障的内在要求和实现政府的责任以外，要更好地体现“三个代表”的重要思想和实现“和谐社会”伟大任务的需要
36、。第二，在实行市场经济体制、城市化进程持续和上海大力建设 4 个国际中心条件下，上海将会出现住房价格长期上升、中低价位住房长期短缺的前景，保障任务在较长的时期内是繁重的。第三，所以，要在上海住房保障的基本思路上有较大转变，即：在未来的510 年中，要加大行政投入的力度，适度降低市场力量的作用；并更加注重实物型保障的方式。以下，分“十一五”前 3 年的局部调整和“十一五”后 2 年开始的全面调整两个时期予以说明。1、 “十一五”前 3 年的局部调整保障需要现状的估计根据多方面的观察，除了目前实行住房保障的“双困户”以外，当前，较为紧迫的住房保障需要有几种类型：一是，本市户籍居民中已有住房，但是住
37、房条件很差的家庭，无法享受保障的中低收入及其以下阶层。二是，已经加入上海户籍的新上海人中的中低收入阶层，甚至包括一批进入了政府机关、事业单位的中青年博士、硕士等，也无力按市场价购得同他们的工作和身份相称的住房，也无力按市场价格付出购房首付款，甚至无力承受按市场价格租赁同他们的工作和身份相称的住房。三是，有一批中等偏低收入阶层，住房基础要比上述两部分人要好，但是，不如人意想有所改善。面对现实的高房价，他们的经济实力使他们无法迈出改善的步伐。局部调整的目的和目标短中期内，加大住房保障力度，迅速扩大保障面。基本缓解城区户籍居民紧迫的住房困难，迅速缓解引进人才紧迫的住房困难。局部调整的策略和思路对原有
38、的住房保障政策，进行适度的调整和完善。当前，保障策略的重点是，优先考虑更多、更快地满足群众的住房保障数量上的要求；同时，兼顾提高保障事务的经济效率和行政效率。但是，切忌脱离时代要求的学究式思维方式，不能将提高效率作为第一考虑。局部调整的内容包括 4 个方面：（1）扩大廉租房政策的享受面。其中包括 5 项措施：一是，调整廉租房享受标准，降低“双困”标准中的收入标准，让低收入住房极端困难户全部享受，让一大批低收入住房困难户可以享受。二是，控制廉租房的面积标准，要取适当低的水平，一般应掌握在 50 平方米建筑面积以内。三是，政府组织小套型的旧公房、中低价商品房房源，较多地提高实物配租比例。四是，廉租
39、房实物房源数量，要保持相当长时期的稳定，不能轻言出售。五是，针对来户打工的单身民工，安排一批宿舍式的具有某些保障性质的廉租房房源。（2）扶正中低价商品房政策为廉价房政策。即明确中低价商品房政策转化为廉价房政策（类似于但不完全相同于经济适用房政策） 。中低价商品房，是一个价格结构概念，不等于廉价房；而廉价房是住房保障概念。所以，要把上海目前正在实施的中低价商品房政策，名正言顺、理直气壮地明确为上海廉价房政策，使之成为保障上海中等偏低或低收入家庭解决住房困难的主要来源之一。为此，还要采取 4 项措施：一是，明确免收（或减收）廉价房的土地出让金、大市政配套费或其他税费。二是，保持廉价房建设的适度力度
40、，不因市场的一时困难和舆论的某些异议，而把它同一般的商品住房市场混淆起来，两者有不完全相同的功能。三是，通过规章制约，避免国内经济适用房发展中的通病建设标准过高、出售范围过宽。廉价房的面积标准，要取适当低的水平，一般应掌握在 70平方米建筑面积以内。四是，明确廉价房在一定年限后可以再出售，并交纳应该属于国家的收益。（3）归併重点工程配套房政策进入廉价房政策。即不单独使用重点工程配套房的名称，即便它的主要用途是为重点工程配套，也要同廉价房政策接轨。政府对专门用于重点工程配套的廉价房的建设，在土地安排和行政程序上仍然给予优先安排，使之在建设时间上具有优势，让动迁家庭有房源的确实保证。对于被动迁居民
41、的处理，分成两个部分：对于被动迁家庭中可以享受住房保障的一部分，按照廉租房政策和廉价房政策处理；同时，还享受廉价房房源的优先安排。对于被动迁家庭中不应该享受住房保障的一部分，可以安排廉价房房源，但是需要交纳属于国家收益的差额。（4）扩大购房贴息政策的享受面。适度降低购房贴息享受标准，实质性地扩大受益面。视需要和可能，购房贴息政策可以和廉价房政策重合使用。2、 “十一五”后 2 年开始的全面调整保障需要的估计在前面二、三年的努力下，前述的几类人群紧迫的住房困难问题得到了缓解，被保障人群的住房问题总体得到好转；但是新的问题继续出现，估计有几种情况：一是，80-90 年代流入上海的外地成户居民，老一
42、代的住房困难依旧，而下一代已经长大成人，成为非户籍、却是道地的上海人，住房状况进一步恶化。二是，城市化进程持续进行，外地农民流向上海稳定增长，而住房情况有所恶化。三是，上海市吸引外地人才的政策不变，没有住房基础的青年人继续向上海集聚，其中的中低收入者住房问题仍然不断产生。全面调整的目的和目标继续加大住房保障力度，扩大保障面；全面缓解城区户籍居民紧迫的住房保障问题；适度缓解非城区居民紧迫的住房保障要求；按照住房保障制度的要求，适应 21 世纪第二个 10 年的需要，建立一套基本完备的住房保障体系。全面调整的策略和思路对在前三年经过适度调整的住房保障政策基础上，进行全面的疏理和调整：使保障方式的全
43、面化；同时，进一步扩大保障对象的覆盖面。在这一时期，保障策略的重点仍然是，以更多、更快地解决群众的保障要求为优先考虑；同时，注意兼顾保障事务的经济效率和行政效率，仍然不能将效率问题作为第一考虑。全面调整的内容包括保障方式的全面化和保障对象的扩展两个方面。（1）保障方式的全面化。即继续实施实物保障和货币保障相结合、购买保障和租赁保障相结合的方式，避免过急地转向货币保障和购买保障的倾向。以下，分实物保障和货币保障两个角度予以说明。甲、实物保障实物保障政策要确认廉租房、廉价房两种固定的形式，构成上海住房保障的骨干形式。第一种，新的廉租房政策这里讲的廉租房，同当前全国推行的廉租房政策有一些区别。它主要
44、是指提供廉租房实物，而非租金补贴。就此问题，需要关注 6 点：一是，高度重视廉租房在保障事务中的重要性。在未来一个较长的时期内，政府要在住房保障中掌握主动权，必须掌握一定量的保障性实物，就要成规模地组织中小套型的住房，以低租金出租给收入和住房困难的人群。至少在可见的 5-10 年内，它是住房保障的第一形式。只有在住房市场接近饱和、保障任务基本平稳以后，政府才可以减少廉租房的比例。二是，两条腿走路组织廉租房房源。廉租房是长期用于出租的，短期内无法收回投资，资金压力比较大。所以，可以实行政府购建为主、民间帮助为辅的房源组织措施。在民间帮助中，应以房地产开发商为主、其他非政府机构为辅。鼓励他们联合开
45、发，也可以单独开发。三是，享受廉租房的对象要突破。要打破过去只有最低收入家庭和住房最困难户才能享用的局限。比如说，中低收入结婚户和通过规范手续录用的来自外地的中低收入人才，或其他急需使用住房的人群，也可以通过廉租房解决困难。四是，廉租房的质量标准是受到严格控制的。廉租房是只租不售的，短期内无法收回投资，资金压力比较大，政府的投入要有节制；而且，作为保障功能，它更加倾向于救济性和生存型的需要，质量标准要予以严格控制。其中的面积上限，在未来 10 年中继续控制在 50 平方米是合适的。五是，租金标准可以实行差异化。对于最困难的人群可以实行保本租金、甚至更低的租金，对于其他人群可以实行保本微利租金。
46、至于非政府机构组织的廉租房源，必须实行保本微利租金。六是，承租人需要提供担保物。鉴于旧公房曾经变成政府的沉重包袱，新的廉租房除了要有租金上的动态变化之外，还需要承租人在入住时提供货币担保，以监督和制约承租人。第二种，廉价房政策。把一切由于政府或多或少的供方优惠、需方优惠和封闭消费的价格优惠住房，全部正名为保障性质的廉价房。就此问题，需要关注 3 点：一是，高度重视廉价房在保障事务中的重要性。在未来一个相当长的时期内，政府要在住房保障中掌握主动权，不受市场趋利动机和较低价位住房短缺的影响，必须组织廉价住房出售给收入和住房较为困难的特定人群。只有在住房市场基本饱和、住房价格结构基本合理和住房保障任
47、务基本平稳以后，政府才可以减少廉价房的数量和比例。二是，廉价房的房源主要动员民间开发。廉价房是只售不租的，而且可以微利出售，能在短期内回收投资，所以，有条件由企业来开发。这几年，上海的成功实践也证明了这一点。未来，政府应规定，凡是在上海的房地产商必须开发一定数量的廉价房作为进入上海市场的最低门槛，同时政府以优惠措施对开发商予以鼓励。三是，廉价房的质量标准是适度的。政府给予开发商的优惠措施，实际上是政府的暗补，是要占用公共资源的，其质量标准不能往高里靠，只能是适度的。其中的面积上限，在未来 10 年中继续控制在 70 平方米是合适的。乙，货币保障货币保障，是发达国家和地区当前住房保障的主要形式，
48、也预示着上海前进的方向。未来一段时期的上海，由于住房保障任务的繁重和紧迫，应当在实物保障上加强力度；同时，也不排除在适当的对象、适当的时机上采取或深化货币保障的形式。其形式有五种。公积金制度。公积金制度是整个住房制度的一个组成部分，是针对全体居民的，并非针对特有的困难群体，住房保障的特性不够充分，可以考虑强化它的保障特性和功能。办法是，在公积金的使用上，对不同的收入阶层采取适度的差别措施。对属于典型的被保障群体，可以在公积金使用的利息、额度上适当宽松。当然，以公积金的安全为前提条件。租金补贴。给被保障者用于租房的租金补贴，主要用于已有适当的租赁房屋（包括旧公房或其他商品房） ，但是经济条件较为
49、困难者。上海需要调整的是，将由过去的国有企业承担部分改为完全由政府承担。利息补贴。给被保障者用于购房的利息补贴，用于购买廉价房或商品房。上海需要调整的是，适度扩大它的享用门槛。税金补贴。给被保障者用于购房的税金补贴，在购买廉价房或商品房时享用。上海需要调整的是，适度扩大它的享用门槛。费用补贴。给被保障者用于购房的费用补贴，在购买廉价房或商品房时享用。（2）保障对象的扩展。总体而言，上海应在未来一段时期内扩大住房保障的面，尽可能将需要保障的人群包容进去。包括原户籍居民和新户籍居民两种情况。甲，原户籍居民（包括失地农民）分成五种情况处理：一是，对最低收入阶层中的住房困难户，基本安排廉租房源。二是，对低收入阶层中的住房困难户，可以安排廉租房源，也可以安排租金补贴。三是，对中等偏低收入阶层中的住房困难户，基本安排购买廉价房，视情况需要配套货币补贴（包括贴税、贴息、贴费和公积金优惠）等。对中等偏低收入阶层中的年轻人，也可以安排廉租房。四是，对中等收入阶层中的住房改善户，也可以在适当的时机安排商品房购买的货币补贴（包括贴税、贴息、贴费和公积金优惠）等。五是，对本市纯农家庭中的住房困难户，视情况安排货币补贴（包括贴租、贴税、贴息、贴费和公积金优惠）等。乙，新户籍居民（包括常住居民）分成三种情况处理：一是，对在上海居住满一定年限的常
