1、自然资源国有资产产权制度体系研究-行政管理自然资源国有资产产权制度体系研究邓毅康芬（湖北经济学院湖北武汉）摘要：自然资源国有资产在产权制度上存在着多头管理、多样化的所有权体系尚未建立、价值管理缺位、用途管制制度和经济补偿制度不完善等问题，导致自然资源资产的掠夺性开发和公益目标的落空。针对上述问题，本文提出了建立统一的自然资源国有资产产权管理机构、建立多样化的所有权体系和统一的自然资源交易市场等制度改革设想。关键词 ：自然资源；国有资产管理；产权；生态保护我国的国有资产管理经过多年的改革和创新，在企业国有资产和行政事业国有资产管理方面已取得很大成果，形成了较为完善的管理体制和机制。但在自然资源国
2、有资产管理方面却尚未取得实质性突破，国家所有的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间的所有权分别由国土、林业、水利等部门管理，所依据的法律法规不一、管理体制不一，多样化的自然资源所有权体系和统一的自然资源交易市场尚未形成，公共资源产品的价格政策和有偿使用制度没有建立起来，自然资源核算体系尚未建立，导致自然资源国有资产的过度开发和破坏性开发，而公益性目标却没能得到充分实现。由此，自然资源国有资产管理改革呼声日高。特别是近年，推动生态文明建设，建立资源节约型和环境友好型社会已成为全社会的共识，自然资源资产管理制度作为生态文明制度体系的重要组成部分，也得到理论界越来越多的关注，研究自然资源
3、国有资产的管理问题具有特别重大的现实意义。自然资源管理制度作为一个制度体系内涵非常丰富，涵盖产权制度、管理体制机制、用途管制和功能区划、自然资源资产价值核算、资源有偿使用、生态补偿制度、环境承载力监测预警、排放交易、领导生态责任追究、环境损害赔偿等多个方面。本文将着重探讨自然资源管理制度的核心问题 自然资源资产产权制度。一、共有资源、外部性和科斯定理中华人民共和国宪法第九条明确规定了矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的全民所有和集体所有属性。这表明，上述自然资源从产权的法律性质上讲属于全民和集体的共有资源，即一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其
4、他人使用。经济学对共有资源的研究，主要是运用外部性理论来揭示其配置的无效率，并提供关于外部性的解决方案。 “公地悲剧( Tragedy ofthe commons)这一理论模型的提出即很好地解释了共有资源所面临的过度利用而导致的无效率。按该理论模型，一项共有资源比如共有草地，任何人都可以进入放牧，理性的牧民会放牧直到它的边际收入与边际成本相等。但由于草地是共有资源，没有牧民会考虑他的放牧会如何影响其他人的机会（由于他的放牧而导致其他人可放牧的数量会减少，即负的外部效应） 。结果，牧民的私人成本低估了该项活动的社会成本，放牧的数量会高于有效率的放牧量，即过度放牧和草场退化。在经济学家看来，这是一
5、种由外部性产生的无效率。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。应该说， “公地悲剧”模型很好地解释了我国目前环境资源问题的制度根源，突出了自然资源这一共有资源的核心问题 产权。在有外部性的情况下，如果不采取措施，资源的配置就会是无效率的。但是，这并不意味着政府干预的必要性。在考虑政府公共政策之前，必须首先考虑的是市场和私人对策。其实，在“公地悲剧”提出之前，科斯定理已经很好地揭示了私人产权和自由的市场机制对解决外部性问题的重大理论价值，它表明，产权一旦确立，就不需要政府干预来解决外部性问题。科斯曾举过一个著名例子：一个农夫忽然有了一个新的牧人邻居
6、，从此他的庄稼就总是被牛啃吃。习惯的思维认为：政府或其他组织应该出面阻止牧人的“不作为” 。但科斯指出，只要把土地的产权赋予给私人，不管是农夫还是牧人拥有产权，市场就会解决这个问题。也许农夫付钱给牧人让他停止放牧，或者相反，牧人付钱给农夫，让他停止耕作。到底会有怎样的结果，取决于粮食和牛肉的相对收益比。但是，不管结果怎样，都实现了资源配置的高效。如果科斯定理在任何情况下都能成立的话，也就不会有后来的“公地悲剧”这一表述。事实上，科斯定理起作用有两个重要的假设条件：各方讨价还价的成本很低；资源所有者能识别使其财产受到损害的源头且能合法地防止损害。对于当事人很少且外部性来源很清楚的情况，满足科斯定
7、理的上述两个条件较为容易。但像大型湖泊这样的共有资源，其外部性牵涉到千家万户，很难想象他们坐在一起谈判的成本会很低。此外，即使确立了湖泊的产权，湖泊的所有者怎样才能在成千上万的潜在捕鱼者中找出真正的捕鱼者，并确定每个捕鱼者应负责多大比例的损失，这些问题是不可能弄清楚的。因此，科斯定理提出的外部性的解决方案是不适用于河流、地下水、湖泊等涉及当事人多、损失的源头难以确定的共有资源的。尽管如此，科斯定理仍给我们建立自然资源国有资产管理制度提供有意义的借鉴：对产权难以授予给私人的水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等自然资源，仍要寻求以政府管制为主解决其外部性问题。可用的政府管制手段包括法律、经
8、济、技术和必要的行政手段等；对产权边界清晰、涉及当事人数量不多的小块林地、草场、矿山等自然资源，应首先考虑运用科斯定理，在保证终极所有权归国家的同时，将自然资源的占有、使用、日常经营权通过拍卖的方式交给私人，但同时根据公益目标对其进行用途管制，从而形成一种混合的产权结构。这种混合的产权结构并不是我国的独创。在美国，最初政府对私人土地上的自然资源采取的是不干预政策，其使用和经营管理完全是私人的事。但随着 19 世纪自然保护运动和 20 世纪环境保护运动的兴起，资源和环境问题越来越受到全社会的关注，迫使政府开始对私人土地上的自然资源使用加以管理。采取的手段主要有两种：一是将土地收归国有；二是对私人
9、土地上的自然资源实施用途管制，在私人权利的基础上施加公共权利，从而形成了混合产权。事实上证明，这种混合的产权结构在资源和环境的保护上起到了重要的作用。二、我国自然资源国有资产产权制度的现状1自然资源国有资产产权缺乏集中统一管理机构和管理法规目前，我国全民所有的自然资源产权实现形式是由人大委托给政府各部门代行所有者权利。比如，森林资源、矿山资源、水资源、草场资源分别由政府林业管理部门、国土资源管理部门、水利部门、农牧业部门代行所有者权利。这些部门实施管理所依据的法律法规大多具有明显的行业背景，甚至带有明显的部门利益倾向。这种分散的产权管理格局具有明显的弊端：第一，部门既是所有者代表，又具体行使自
10、然资源国有资产的管理权，同时又有部门利益。不可避免会造成自然资源国有资产的“部门化”倾向，使自然资源的全民所有变成事实上的“部门所有” ，成为部门谋取利益的 T 具和手段；第二，割裂了自然生态系统的完整性，不利于资源和环境的保护。水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间本来是完整统一的系统，但在现行制度下却分别由各个部门行使保护和利用职能，缺乏统一的生态保护和资源利用规划，不利于资源环境的保护；第三，上述部门多以地方管理为主，在地方政府追求财政收入的机动和压力下，部门很难在资源环境的保护和开发方面达成平衡，其结果往往是以牺牲资源环境为代价而带来资源的掠夺性开发及环境的破坏；第四，自然资
11、源的保护具有正的外部性，但地方却缺少保护的动力，产生保护不足的问题。比如，长江上游的森林植被保护任务主要由云南、四川等省份的林业部门实施，但其受益省份却是长江中下游各省，这种正的外部性无疑会导致保护不足的问题；第五，自然资源保护责任不明确，部门分工不合理，部门之间缺乏协调和统一行动。2 多样化的自然资源所有权体系尚未建立美国学者丹尼尔科尔( 2009)在其著作中指出， “没有任何一种财产权体制可以被证实在所有的情况下，考虑到政策的各个层面时都优于其他所有的财产权体制” 。这表明，希望通过公有或私有单一路径去解决资源环境问题是不可靠的，建立一个多样化的所有权体系因而具有重要的意义。多样化的自然资
12、源所有权体系包括公有产权、私有产权和混合产权。在我国，由于自然资源在法律上不具有私人产权属性，所以根据不同的自然资源产权划分的难易程度和当事人数量上的差别，形成包括公有产权、混合产权在内的多样化的产权体系，对提升产权效率有重要意义。并且，所有权还可以分为终极所有权、与终极所有权相联系的终极处置权、收益权、占有权、使用权、日常处置权等，除终极所有权和终极处置权、收益权之外，其他的都可以授予集体或私人，并形成充分的产权交易市场。目前，我国自然资源所有权体系仍以单一的公有产权为主体，混合产权发育不充分，占有权、使用权、日常处置权没有得到合理配置，产权交易没有充分形成，合理的产权交易价格也没有形成。3
13、自然资源国有资产价值管理缺位据前所述，对于产权难以明确划分、涉及当事者众多的自然资源，依然应当以政府公共政策管理为主。但在适合市场运行的领域，市场具有比政府管制更高的效率，运用市场手段保护资源和环境的空间依然很大。受传统的“劳动价值论”的影响，自然资源长期游离于价值体系之外。其产权往往是行政划拨的，使用在很多情况下是无偿的或者是廉价的，资产评估的价值核算体系还没有建立 这表明，目前我国自然资源国有资产依然被视为行政管理的附属，而没有被赋予资产所应有的价值管理内涵，自然资源资产的交易市场发育不充分，交易主体单一，交易价格不合理，有偿使用制度没有建立。这种以实物管理而非价值管理为特征的管理制度，无
14、法充分地运用价值规律激发各方在资源保护上的自觉性和主动性，从而使自然资源管理和保护的效率受到极大的制约。同时，缺乏价值管理也导致许多企业不计成本地滥用和过度开采，造成自然资源的掠夺性开发。4 自然资源资产的用途管制制度和经济补偿制度尚未确立与混合产权结构相适应，自然资源的用途管制就显得尤为重要。自然资源的用途管制，是对一定国土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境功能采取相应方式的监管，其目的是明确各类国土空间开发、利用、保护的边界。按主体功能区战略要求，需要对生活空间、生产空间和生态空间进行合理布局和整治，对不同的主体功能区，实行不同的用途管制制度。对自然资源资产的用途进行管制，需
15、要健全生态保护补偿机制，形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，才能使生态保护者和受益者权利义务明晰，使用途管理制度落到实处。我国目前存在的问题是，自然资源用途管制制度还没有健全，各类国土空间的开发、利用、保护边界不明确，有效的生态保护补偿机制尚未建立，财政转移支付制度不尽合理，地区间横向生态保护补偿机制基本上还没有起步。5 自然资源资产价值核算体系尚未建立构建自然资源资产价值核算体系的目标是对自然资源资产价值进行评价。这是自然资源资产管理制度的一项基础工作，能够为自然资源市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度机制提供科学依据。由于涉及到环境
16、的价值、生物多样性的价值等公共部门经济学相当前沿的问题，这项工作具有相当大的挑战性。目前国内外学者设计了很多计算自然资源和生态系统价值的数学模型，但都存在着各种问题，并没有形成一个普遍接受的核算体系。三、健全我国自然资源资产产权制度1 改革自然资源产权管理体制，构造所有权与管理权分离的管理格局优化整合各部门职能，明确自然资源所有权人。可考虑设立自然资源资产管理委员会，作为全民所有的自然资源所有权代表，行使终极所有权、终极处置权、收益权。其职能应当定位于对市场和某些自然资源的交易行为进行干预，解决市场准人、安全生产、资源产品的宏观供求平衡、环境污染和破坏问题，确保自然资源开发利用中社会公共目标的
17、实现。各自然资源的占有者、使用者为自然资源资产的监管人，在自然资源资产管理委员会的领导下承担自然资源资产日常管理责任。这是一个典型的民事法律关系主体，与其他民事法律主体具有平等的法律地位，围绕自然资源的资产化运作，运用价值规律和竞争机制，行使自然资源占有、使用和日常处分等职能。在明确自然资源资产所有者、监管者及其责任的基础上，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一的确权登记，将自然资源资产的产权管理纳入规范化轨道。2建立多样化的自然资源所有权体系对水资源、清洁空气资源、污染排放权、碳配额等自然资源，由于产权难以细分、涉及人数众多，难以满足科斯定理的两个条件，也无法通过构建私
18、人产权以市场方式解决外部性问题，应保留其公有产权属性，建立包括法律、行政、技术、经济等手段在内的综合性管理体系。这类自然资源虽然是政府管制为主，但也应高度重视经济手段的运用，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给使用者，并建立配额之间的交易市场。对产权边界清晰、涉及当事人数量不多的小块林地、草场、矿山等自然资源，应考虑构建混合产权结构，将资产的占有权、使用权、日常处置权交给集体或个人管理者，由政府按照生态功能区划对自然资源的用途进行管制，同时建立产权交易市场，使自然资源的占有、使用权可以进行市场交易。3 建立统一的自然资源交易市场为解决自然资源资产价值管理缺失的问题，应确立一个基本管理原则，
19、即凡是产权边界清晰、能形成合理的自然资源资产交易价格的，政府就不应干预，由市场发挥资源配置的决定作用，使免费使用的自然资源变成有价值的资源。针对目前自然资源交易市场分散、不规范的问题，应建立由自然资源国有资产管理委员会主导的统一的自然资源交易市场，其主要目的是规范自然资源交易行为，提高交易的透明度和便捷化水平，以吸引多方面的交易主体。目前，这个统一的自然资源交易市场可以分为两个类型，一是水资源、排污权的配额交易市场；二是用途管制下的资产占有、使用权交易市场。4建立自然资源资产的用途管制制度和经济补偿制度对自然资源资产和生态环境状况进行全面梳理，对保护利用情况开展认真评估，编制自然资源保护规划。
20、严格按照主体功能定位和保护目标，合理划定功能区，强化规划管控和监督执行，严格依照法定规划实施用途管制。建立生态保护的经济补偿制度，一是要明确补偿主体。应按照“谁开发谁保护” 、 “谁破坏谁恢复” 、 “谁受益谁补偿” 、 “谁污染谁付费”的原则，明确特定的补偿主体；二是要落实受益主体，保证“谁受损谁受益” ；三是保证补偿标准客观公正。目前的补偿主要是按人头进行分配，忽略了受损主体的差异性。从长远来看，补偿标准应尽可能细化，并规定用于社会重建、经济发展和生态修复；四是实现补偿方式多样化。现行的补偿模式以政府财政转移支付为主，辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税赋减免等。应坚持多样化模式，同时避免模式选择的随意性。5 建立自然资源资产价值核算体系自然资源资产核算主要包括两个方面的内容，一是对自然资源实物存量进行核算，并记录核算期内数量和质量的变化；二是在资产实物量核算基础上，利用价值评估法，对实物存量进行货币化价值评估，反映自然资源资本总值。（责任编辑：刘海琳）
