中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”.txt

1、 中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭” 2009-02-03 21:24:28无论从可用于抵御债务风险的经济资源来分析，还是从经济运行变化引出的政府支出责任和义务来观察（刘尚希等，2002、2003），我们不难发现，我国财政风险具有明显的发散性特征，已经在日益接近临界点。政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP 的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增 。经济 量（流量）在不断地扩大，而公共债务 在 增 ， 不 是 现在中 政府， 在地 政府。 上 地 政府

2、发行公债，但 政府大 “ 财政“ ，政府 资在 益的 扩大， 来资源 用。，在中，currency1“ 定“政府的支出责任和义务 不断增 ， 政府受大的 来支出fi力。 而fl ，我国财政风险有不断扩大的， ，日出currency1公可接受的风险度。”状的出现有” 性，从界 国来观察， 具有”共性， 是在 经济变革的大 出现的。我国的来， 是在国经济的 化、化、 化和化的中 的，是 ”的变化 度出了制度变 的 度 的一” 。 ， 其 的 ，财政风险的不断扩大是制度 出现 成的。 ， 是改革 于发 的。一分析，整改革的 ，成了一”风险 制，currency1经济 中 和 的风险不断地 和 中，“

3、 “， 财政风险不断扩大。一、“风险大锅饭“的制度性存在改革 了“ 益大锅饭“，而“风险大锅饭“ 。我国改革是从 的，currency1成了多元化的 益主体，并其 自有了明确的 益边界， 来你中有我，我中有你的“ 益大锅饭“ 彻底 。是 ，通20多年的改革，成了一有效的 励 制， 不同次的 益主体都有了 烈的 益 。企（包括 企）、人、 政府及其 的 益日清晰，由 成了一”以“逐 “为 力的竞争局面。但一 面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本没有界定，仍在吃“风险大锅饭“. 公共风险扩大，最 不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通成立资管理公司处理其不良资

4、等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人币，以充实其资本 ；1999年成立四大资管理公司为四大国有银行剥离不良资14000亿元人币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改 做 备。），最典地 明了“财政兜底“ 客观事实。（一）政府替国有企担风险尽管自20纪80年代以来，国企改革一直是整经济改革的中心，但无论是两步“ 改税“、包制，还是现代企制度，都 是从 励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的“权清晰、权责明确、政企分开、管理科学“的国企改革目标至今 没有达到，“盈了归己，亏了归国家“的局面并没有发 实性的变化，政府担无限的责任和

5、风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。“予了国企 ”权 ， 资权、投资权、资处置权、分配权等 ”权 ，但经营中的 ”风险，债务风险、投资风险等却没有规定由谁来担、担多少。可以 ，我们是在无风险的假设条件 来 行国企改革的。 样一来，企经营的避险 严重不足，在投、 资中往往是 注重短期 益，忽视 来的成本，从而企处于巨大的风险状态 中。 ，国企改革实际上从一开始是以政府担 风险为前提条件的。在国企还没有学在 大 中游泳 前，以由政府担 风险的 来调 企的 性， 在改革的 期有一定 理性。但 改革 期的措施却 成了严重的 ，并一直 到现在。1. 励与约束不 国企是以“企得 的 益开始的。从20纪7

6、0年代 的“企 “、“ 成“，到80年代的“ 包“，都以“ 税 “为主 的改革 ， 希 于通 益 来调 企的 性。到20纪的90年代，提出企经营 制，建立现代企制度，改革 从一 地“ 税 “到了 实“经营自主权“上， 国企变成 具有自我发 、自我约束能力的企。但 国企经营自主权的 实，却成了 的“ 人“ 制， 有的同设， 有的权益得不到，而经营currency1取国有资“险大量债的 来fi自fl的短期 益。在 ” 励与约束不 的条件 ，国有资的 增成了无 现的支。 其在 化 不断 ， 竞争日益 烈的 ， 烈的逐 经营currency1取“险的 ，至于其 的风险”不多，甚至不予。大量国企的 ”行

7、为 成严重的公共风险经济效 的 。样， 励与约束不 成的 ，不 是 政府有的经济资源 少（资流和资益流），而还 国企的高风险而来大量的债务，并通“国企-银行-财政“ 根条化为政府的债务。国际投资公司的 、中国 投资公司的清、大量国企实行“债股“等等， 的，最 都“政府来了大量的债务。 债务的处理通不 明，没有在政府的 中 出来，从而现为政府的 性债务。2.国企 不 明一国企的经营 效几 都是一“ “，不 currency1公不了 ，政府主管 清 。 多在面上 盈 的企，实际上却处于严重的亏 状态。是改 上的公司， ”状 有实性的改变。尽管 有 制性规定， 不 明 成了多重的 ，盈实亏， 有权益

8、假；资， 有权益受 ；高风险投 资，“ 有来大量 性债务； 效， 成“ 人“ 制，等等，不一而足。但 不 明的最大的 ，是 了企经营中的 ”风险， 不 是“ 有权益 成在 ，而 政府 观 ， 国有经济的整体状。同 ， “currency1公 成 ， 相关 益受 。 都 公共风险， 大政府 为公共主体的 来支出fi力。3.国企 的“人“效人的一直都是 政府的一“心 “. 政府来 ，不 资流、不 企亏 ，最 国企 的置以及由 引 的currency1。 ， 期以来，政府currency1取了一”“通 企来 人“的 ，明明知道企亏 严重，债台高筑，但 政府 是想 设 为企筹资 、找贷款， 企苟延残喘

9、。其目的是一，把那国企 来，以 少公共风险，稳定currency1。在currency1制度还不健 ，国企 期成的 企 恋心理没有根本性的变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企 。 样一来，国企 成了 政府的“软肋“，同 成为经营风险的最佳口。在”意义上，经营以企 为“人“，可以不断地向政府提出 ” fi，政府的国企改革目标往往在 ” fi 变异为“ 抚“政 ，提供“ 定团 贷款“、税费 免等等。曾经风靡一 的匈牙 经济学家科尔奈 的“软约束“，在 ” 变得软了。但 ，政府与国企的关系已经不再是“父子“关系，而是讨价还价的“ “关系。 ”关系的变，政府 国企的政 能是“ 励 励“，而约束仍是

10、踪影难觅。 ”“单边政 “的 是政府 是 地替国企担 ” 样的风险。政府名义上是以国有资本担有限责任，实际上却担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在currency1和再等 面currency1取了多”措施， 把“ 人“和支 企分开来， 弱国企 的“人“效，但效 并不理想。（二）公共 政府行为的软约束发 中国家的一 现象是政府存在大量的 ， 是 ，政府行为和 并不受国家 的严格约束。在我国 其 。财政 是政府 的经济 础。一般而fl，政府政 、政府行为和政府 都体现在政府的 中，毛泽 在1949年12月12日的中 人政府第四次议上 指出的：“国家的 是一重大的，里面 整国家的政

11、， 为它规定政府 的范围和 向。“ 的成本fl是一 ，并以 的确定 来，政府其他 都建立在 的 础 上。但在我们现实 中，政府的 并不受 的限制。 面来， 是 资 的存在 的。其实，不是 为大量的 资 支撑了政府的大量 ，而是相 ，政府的大量 引 了大量的 资 。 其在地 政府， 成了 样一” 维模：“ 吃饭， 建设“.在立 关 行政 关缺乏严格的 ， 无 约束政府行为，相 ，政府的行为处处在左右 。由于缺乏 约束，政府 的范围可以 “漫无边际“，几 是想干什么可以干什么， 本不用需的资 是否列 了 。在 ”行为 ，政府 了大量的“ 财政“ ，其引发的 不 是 资 的泛滥，削弱了健 的财政 础

12、，增大了财政的脆弱性，而，“政府来大量债务。 政府的 官员为了把事干成，在 没有 资 的资 不够的 ， 么是通费， 么是通债、欠 等 段来 需的资 。一旦 了债务包袱，最 交“财政兜。短期 ， 不 成什么大的，但若 期 样，“政府财政累 大量的不 明债务。其 是不fl自明的。 来，越 行事是一”消 的 ，实际上是不顾政府财政风险的短期行为， 短期的事发和经济增 有 ，但在 期不可 ，累 的风险毁掉一 繁荣来的短期成 。（三）中 与地 的财政关系模糊在现行行政体制 ， 政府的一切债务实上都是上 政府的“有债务“，上 政府担替 政府最 清偿债务的在义务，而1994年的分税制改革 了一 益的分配。分

13、税制设立中 税、地 税和共享税，建立了一 益共享的 制。虽 中 政府在 益共享 制中具有大的发fl权，完 制了税权，而 中了50%的 国财政 ，但由于中 政府 地 政府的财政缺乏有效的途 和 段，地 政府实际上具有大的财政自主权。没有税权，但地 可以“自赋“费权；没有发债权，但可以债；缺少发fl权，但可以用地 公共风险来增 讨价还价的筹码。一 面，在益分配中，中 占有优；但从一 面来，在风险分配中，地 占有优。 一 政府 是可以 用”风险事件来巧妙地把风险“上一 政府。当 一 财政濒临 的 候，上一 财政不可能袖 旁观，置 不理。在风险责任不明晰、没有建立分担 制的 ，上一 财政往往担了风险事

14、件的 风险。既 上一 财政不可能不最 兜底，那么， 一 财政可以无视风险的存在，大肆从事 ”“ 财政“ ，以谋fi政府任期 的 ”政 。 ，在既无风险分担 制，又没有健 的 段条件 ，引发 的道德风险， 地 性债务增 ，从而恶化整财政风险状。2002年，国家审计署 中西 10省、的49县（）财政支 行了审计，发现 面4：一是财政 “水份“较大。二是人为 现象 。 至2001年底，49县（）中有37累计 10.6亿元，为当年 的7.2亿元的147%.三是债务 担 重。49县（） 至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1 。四是欠发资仍较 出。欠发的资实际上是政府的 债（

15、注： 2003年7月4日 。）。，在政府与国企的关系中，政府 是最 担了国企的 风险，“予国企的 是“ 励 励“.在政府的 ， 都有权力在 范围 行 ”“ 财政“ ，却不担风险责任。在 政府 ， 一 政府的 有债务实际上都是上一 政府的“有 债“.，在 政府 ，本 政府可以通大量 资来 ”“建设“， 享受由 来的 ”处，而风险却可以 “ 一 政府。 ”缺乏风险约束的 励， 的 ， 可能把经济，currency1 ，甚至 。改革的 完成了一 建成了 励 制，而一 建风险约束（分担） 制，还 是 。 “风险大锅饭“ 是今 整经济体制改革的重心。二、“风险大锅饭“的制度性 益与风险 ，是 经济cur

16、rency1的 本 ”。 为经济 ”， 一经济主体在逐自fl 益 ，担相的风险，而是 风险，高 高风险。 既是规”，是一”理 ，约束 经济 益主体的行为 。 有 样， 竞争 有 而有效 。 为currency1 ”，它 到currency1的 面，政府 不。 为公共 ，政府自fl及其 成 分，都有自fl的 益，同样，不论其以”fi 益（政 、权力、影力、经济 益等）， 当当相的风险（ 、行政处、经济 、名currency1地等），而不论其 是不是出于公共 益。 有 样，政府政 、政府行为、政府 能有 而有效，公共 益 不为一谁都可以的“。但“风险大锅饭“ 了 益与风险 条 本 ”，并在 期的c

17、urrency1实中 fi为一” 的currency1心理（不找 找 ），大家都 想得到 益，而不想担任风险。风险自担的理 在我国还 是一fl ， 都可能。在 样一” ，由于了风险的约束， 政府、 政府 在面 公共风险以及干 公共风险中的态度、行为 发 变异， 政府干 当， 现为逐高风险，避险 和避险能力严重不足。（一）避险 不 在义的公共 ，缺乏避险 是分 的现象。无论是国企、国有 ，还是 政府和政府的 ， 于 往往都 调了有 的一面，而忽视了可能引 风险的一面。视风险的态度，风险分析难以 开、 ，不上有成效地 行风险”。政府来 ， 经济增 是等目标。至于 经济增 ，currency1用什么

18、 段，以及不同 段的风险成本大，通是不多的。在政府 财力较为的 ，政府currency1用扩大 ，增发国债的 来 经济。1998年实施的 财政政 ，是通调整 来扩大 需， 经济增 。 政 计在短期 实施，实际 行一直延 到现在，达6年 。其中 风险，学界有一讨，但 若干年以 能 显现出来。事实上，从一开始，实施 财政政 有没有风险、风险多大，并没有 开讨论，当 不到 其 行 面的风险”。从我国的经来，一 观经济政 的实施有的政 ，一经 定，是不 调的。风险，是 的 。在 样一”态度 ，政 制定和调整不大可能 其中 的风险。由于 规定地 政府不 政 ，上 有中 政府 能currency1用。 ，

19、 地 政府而fl， 向于currency1取 的支 ， 用地 贷款、提供 ”担（注：据 调 ，至2002年10月底，省归财政 管理的国际 和国政府贷款 目有50， 及到省 单 和18县，其中由政府担的，占债务 的62%.其中由省本 担的和县担的债务，分 占担债务 的84.7%和15.3%.有的县债务水 高，出了当地的受能力，其政府担债， 上主权债的 ，占2001年地 一般 的比 都了100%.）、 投资“予” 、设立“ 口公司“筹资等等。在 地 政府“政 “竞争的 ， 地 政府的主 力都是用在 面。至于 样做，引 的风险是什么，不“地 财政上债务包袱，地 政府 来的支出fi力是否增大等等，一般

20、是不予的。据 调 ，目前不少地 政府开 了大规模的 引资 ，不少省份甚至 引资定为 政府的 任务，并 引资任务分 ， 实到单 和人。 ”运 的 引资，以政府的大量 、优 政 为条件，其风险是不fl而的。但当 引资 为一”政 任务来完成的 候，其风险 彻底地 在一边。据 道，在2003年的 引资中， 一县在 引资目标管理 中规定，单 在年度中，完成任务不足年度任务一 的，其单 责人向县、县政府出 面 ，限期 仍不能完成的， 干 管理权限 其主 责人 行 ，其 子成员不得提 、调 、 、优， 两年不能完成任务的， 其主 责人予以免 处理（注： 至2002年10月底，省 欠中国 出口银行、财政 、建

21、设银行等贷的主权债 目达到25， 欠面（占到期还款 目比 ）92.6%，其中，省 占78.6%，县占21.4%.在 欠债务中，政府担的债务 欠占 欠 的92%. 欠 约，政府 有责任，担债务化为政府的直接债务。从中不难出政府担 引 的债务风险。）。 是一”严重的短期行为，完 不顾风险的做 ， “ “的局面。至于 上 政府的 ”贷资 ，的 、现在的 ”国际 贷款和国政府贷款的贷资 、国债贷资 等等，地 政府多 都是 力争取，根本不还贷能力，有的甚至从一开始没有 还款。在实施 财政政 期 ， 地“ “国债贷资 ，是一 的实。由于缺乏避险 ，地 政府由 上了年 一年累 来的 重的债务 担， 得cur

22、rency1取 欠、逃债等 来搪塞，地 财政风险状恶化。但最 买单的可能还是中 财政。一 面，中 财政 地 政府的债务欠currency1取 制性的扣款措施，一 面，中 财政又不得不 大 地 财政的支付力度，以至于地 资 由中 财政通支付来拨付。 明，地 的财政风险在向中 。（二）避险能力不足“风险大锅饭“不 成了避险 的弱化，而 政府避险能力不足。 是在既定体制 的一” 。1.风险辨识能力不足前面已经 ，财政风险是政府在干 公共风险中成的。 不能及 有效地识 公共风险，那么，政府在干 公共风险 出现颇，出现政府介 不及 ， 了干 公共风险的最佳 ，一旦介 ，急于fi成，往往介 度，包揽太多。

23、无论在经济领域，还是在currency1领域，都有 类存在。在经济领域，一 的救助存在同样的。 都 出公共急能力不足， 足无措，匆忙 ，从而 了不惜代价的” ，短期财政风险 大。，避险能力不足先 在风险辨识能力不足。 包括两 面：一是 风险的态度和理 ，二是 风险的分析。 风险currency1取疾医的态度， 是分 的一”现象。学界 财政风险讨的热有 ，而政府 本 政府面 的公共风险和财政风险状大都是莫。 一发 的公共 事件，多 都是currency1取 的 来“ 处理“，而不愿意 currency1公布。在 ”鸵鸟的风险态度 ， 财政风险 的 难以有刻的理 。在认识上是侏儒，在行 上不可能是

24、巨人。 想认识上的局限性自 限制了 财政风险的 分析，包括 ”风险来源的分类、识 、”等等，不上 公共风险向财政风险化的跟踪和 面 。2.缺乏风险 在化的政 和体制政 和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高是通一定 期的政 和体制显现出来。在“风险大锅饭“的中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政 ， 出现两” 向：一是在 来论政 ，忽视 “政府来的 来支出fi力。二是静态地当前的，忽视 来 ”不确定性 引 的风险。特 是当风险出了本 政府任期的 ， ” 向为明显。风险 在化的财政政 当是既 面”财政状，又充分 ”不确定性的谨慎政 。风险 在化体制是指不同面的风险分担制度、 备 制

25、度、风险 制度和有效的风险 制度。风险分担制度是风险 在化体制的 础，它风险在不同面上相化 ， 少公共风险的出现的频 ，同 少了财政运行的不确定性和政府 来支出fi力。 备 制度是在出现 发性支出的 ， 财政稳定性及可 性的 本证。风险 有助于及 化 风险，防 风险累 。有效的风险 制度是协调政府 行为，证前面 制度有效运行的 盾。当缺少其中的一 制度 ，风险溢，并通明暗的途 化为财政风险。 意 政府避险能力的降。从现实来，我们还没有建立 风险 在化的体制，是 避险能力严重不足的根本 素。3.缺乏具体的避险 是针 一政府 目和操 性措施而fl的。具体的避险 当溶 在 的编制 中。实际上， 目

26、的编制， 是 目的风险”，包括 目是否符 政府的政 目标、是否符立 标 、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相的权力和责任，以及在整 目 期中政府 与介标 等等。由于 的改革还没有到 ， 目 的编制还较粗， 本上还不上风险”，毋 ”避险 的运用了。从 里 可出，避险能力的不足是一”“综 症“，非单一 素 ， 有通改革的 面化，并不断提高 风险的认识，政府的避险能力 能逐步得以提高。三、公共风险的 与 中现代currency1是一风险currency1。 其在我国，处于急剧的currency1 期， 类公共风险发 的频 大，风险 水 大大提高。在既定的体制框架 ，公共风险是人们的主观 成的，是

27、自从人理性出发 的不确定性的“ 成谬 “. 需 政府运用公共理性来纠，通政府的干 来防 ”可能的“ 成谬 “的成。但 现行体制存在 多的漏洞和缺陷，”currency1、经济运行中及其 中出现的风险不能在相的次化 掉，最 汇 成公共风险。 是公共风险的成， 是公共风险的 与 中的。而我们现实中“风险大锅饭“的制度性存在， 明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的 和中提供了条件。“风险大锅饭“企、人等经济主体的边际风险得以“currency1， 成公共风险，并最化为政府财政风险。在制度不健 的 ，企向 河 污出 可范围和度的可能性大，制度化的公共理性难以抑制不当的人理性， 成公共风险扩大，

28、 来边际currency1成本可能增，政府财政的 来支出fi力 大。在经济 化和化的中， 类 制度缺陷 的公共风险不是在少，而是在不断增 。 ，在体制不完善的 ，政府面 的公共风险像滔滔洪水，在 与 中的中不断扩大。 处于发散状态的财政风险 剧。而一 面，政府 公共风险的干 并非 是恰当，由于避险 和避险能力严重不足， 又财政风险一步 大。政府 公共风险干 当，在介 、介 标 等 面出现 ， 干 成本增 ，增大财政风险。特 是当公共 不协调，风险责任不清，“风险大锅饭“严重的 ，政府在干 公共风险中往往 新的风险。政府通成立资管理公司来化 风险，在处置 不良资中，避险 和避险能力不足，可能不但

29、不回几钱，甚至 而 搭 不少财政资 。若是 ” 局，倒不一次性销， 样，财政成本。 防范 ”的出现， 政府干 “予严密的风险 。但是，在现实当中，政府干 公共风险当的子比比皆是。“风险大锅饭“的制度性存在从两 面 了公共风险的 和 中：制度性缺陷和在 ”制度 的政府干 当。 像面 滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃 ，而抗洪措施（政府干 ）又 ，洪水泛滥（公共风险） 呈扩大 。 益与风险不 ，风险责任不明晰，最 的 是风险不断地向中 财政 和 中。国有企、 的风险，亏 ，最 的债务清偿 是到 政府fl上；政府的 资、担，债务清偿的责任往往最 到政府财政 ； 政府的财政风险，资 欠、无力清偿债务，

30、上 政府难“ 死不救“，递，最 中 兜底。本 政府面临的风险 是可以“ 蝉 壳“，“ 来的政府。 ”不以风险责任界定为 础的风险， 公共风险 和 中，从而财政风险悄无声 地急剧放大。可 ，“风险大锅饭“是当前经济体制和行政体制的根本缺陷， 是 财政风险呈不断扩大的。 “风险大锅饭“成为今 化改革的心 。 献（1）Hana Polackova Brixi 、 骏主编： 财政风险管理：新理 与国际经 ，中国财政经济出版currency1，2003年。（2）Government at risk ，Edited by Hana Polackova BriXi，Allen Schick，TheWorld Bank（3）刘尚希： 财政风险：一分析框架 ， 经济 ，2003年第5期。（4）刘尚希、赵 ： 政府债务：风险状的 步分析 ， 管理界 ，2002年第5期。（5）刘尚希、北 等： 中国经济运行变化引 的财政风险分析 ， 经济 页 选 ，中国财政经济出版currency1，2003年第5期。