户籍制度改革方略初探.txt

1、户籍制度改革方略初探内容摘要 户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。 引言 现象一：据南方周末 ，1999 初， 南、 ， 105 。回 的 ， 的。权currency1，1997 ，国“fifl了1 。国

2、currency11995 1% 表明，我国户分fi7073。 现象二：1999 ” 的 制 15%内。的进 ，大 。 ： 是 市的首 。据 ，fl1994 ，国 17个300 了 市户， ”fi250 的 的部分。户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公 的一 要， fl政 经济 秩序和广大民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度经 适应中国面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始 举的种种怪现象。甚至认为，户籍制度是currency1划经济 社会里的最集中表现，是currency1划经济的最后一座堡垒。无论从实践 ， 是从理论 ，越来越的fi成 识：户籍

3、制度经 是改 改的问题，而是改什么，怎么改的问题。 研究中国户籍制度改革，是一 十分复杂的 ，牵涉行政学、经济学、社会学、政 学、学等诸学科领域。本文试图从学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。 本文的结构大体如下： 第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。 第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。 第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。 一、我国户籍制度的 成、发展与部改革 当今中

4、国的户籍制度，狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指1958 颁布的中华民 和国户 条例 为核心的 制农村“ 市的规定 配套的具体措施。广义的户籍制度 要加 定量商品粮油供给制度、劳就制度、医疗保健制度等辅助性措施， 受教育、转置、通婚子女落户等方面又衍出的许具体规定。们构成了一个利益 向 市倾斜、含社会 个领域、措施配套、组织密的体 。政府的许部门 围绕 一制度行使。 从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了 成（建国初1958 、发展（1958 1978 、初 改革（1978 至今 等三个 ，其 颁布的 要 规、制度简 如下： 1951 7 ，公部颁布实施了 市户管理 行条例 ， 是建国后

5、最 的一个户籍 规，使国 市户管理制度 本 fl一。 1955 6 ，国 发布 建立经户 制度的指 ，规定国 市、集 、 村 要建立户制度，从而一了国 的户 。 1958 1 ，国大 会通 并国 式颁布了中华民 和国户 条例 。 条例国 的 式对户籍管理的 、户 的 围、 管户 的 、户 的 、户 与 、户 、与 等方面 了明规定，着国 一户籍制度的式 成。 1964 8 ，国 currency1转了公部 理户 的规定（“ ， 文集中的体现了理户 的 本fifl， 两个 加 制：对从农村 市、集 的要加 制对从集 市的要加 制。规定了农村 的大门。 1977 11 ，国 currency1转公

6、部 理户 的规定 ，提出 制市、 ，是 社会义 的一 重要政策。 规定进一 要制农村进 ，第一 式提出制 农转。后，公部 认”国 currency1转 公部 理户 的规定的通 的 中，具体规定了 农转的内部制指， 从农村 市 的 农转 现农的1.5。 1984 10 ，国 发布 农民进集 落户问题的通 ，规定 集 、经商、 的农民和， 集 定所，经 ， 单 ，落户，粮理。 1985 7 ，公部颁布了 管理的 行规定 ，决定对“实行 、 制度， 许 ， 规定对中华民 和国户 条例 中 三个 的 要理 其 回地的条 ， 了实 性的变。 1985 9 ，国大 会颁布实施中华民 和国 民身 条例 ，规

7、定16 的中华民和国公民， 领 民身 ，为管理的现 化 下了 。 1992 8 ，公部发出通 ，决定 、经济 、经济开发 、” 开发 实行当地 户制度， 决要 进 落户的农民 与国一的currency1划进 指 之 的。 80 开始， 农转政策发 变化。 农转对象渐 大，制指所 ，制 fl改变。1986 ， 市 实行 户籍制。1992 ， 行 制。1993 ， 行 户制。1995 ，广 施行 户制。为 表，部分地 实行 资户、 房户 户等政策，吸引才和资金。 1997 6 ，国 currency1转公部 户籍管理制度改革的试点方 。根据方 ， 就、 、并符合一定条的农村，可 理 户。 1998

8、 8 ，国 currency1转公部 当前户籍管理中几个突出问题的 ， 要规定：实行婴儿落户随父随母愿的政策放宽 决夫妻分 问题的户政策 靠子女的老可 市落户 市 资、兴实、 商品房的公民 其 同 的 亲，符合一定条可落户。户籍制度进一 松。 经 演变的户籍制度， 定的历史条下其 定的内容和具体的社会功，但其 本的社会功概起来 要 ：明公民身 维护社会 制 的 械增户籍部门掌握着的户资料。但是，随着市场经济 中国的 立，相对户籍制度的功而言，户籍制度的弊端越来越突出， 要表现个方面：等级身 应 应怪圈 应马太 应（请参阅二元制改革方略弊端 。改革户籍制度的 声越来越”。 二、户籍制度改革方略

9、地 和部门 一部分学 提出了户籍制度改革的具体方 ，笔 认为，尽管 改革方 林林总总，千差别，但从理性分类的角度看，其改革方略 乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农户、农户两种户类型，实行国 一的中华民 和国户，切断社会待遇与户籍之 的联 ，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保两类户，放宽户 的 制，通 设置”低 等的门槛条（经济、素 等 来制农村的“向、“量和“速。 划分的依据，表面 是户种类的，实 是隐藏 同种类户内部的利益差别。从 文对户籍制度的定义可 ，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的部改革，无

10、论是理粮户， 是 户无论是 改革， 是 资落户、 房落户、 户， 二元制改革方略的 畴。地 实行的 户，表面 是独立 农户和农户的第三类，但其利益 近 农户，根本 是要保户籍制度所引起的利益差别，因而 是二元制的一种变 。 当今中国的现实条下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔 从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定 三个价值取向一对两种改革方略进行分析。 首先，从公民权益的维度来看，一元制优 二元制。 1 徙由是现 国公民权利的重要内容。 国际权两公 经济、社会和文化权利公 和公民权利和政 权利公 是落实世界权宣言 的两个具 束的公 。其中公民权利和政 权利公 第12条第1 规定

11、合 一国领土内的一个 领土内权享受 徙由和选择所的由。1997 10 ，我国签署了经济、社会和文化权利国际公 。1998 10 ，我国驻联合国表 华孙 表国签署了公民权利和政 权利公 。公 第二条规定 经现行立 其他措施予规定 ，本公 一缔 国承担按照其宪 程序和本公 的规定采取必要 骤，采纳为实施本公 所承认的权利所需的立 其他措施， 缔 国所承担的条 义 是 渐进性的，而是 刻性的。但是，我国目前的宪 并没保障公民 徙由的条 。1949 第一 国政协会议通 的 同纲领 和1954第一届国民 表大会通 的中华民 和国宪 明写公民享 徙由的条 。1975 通的宪 后来历 修改的宪 取消了 一条

12、 ， 是户籍制度 国根本大 中的体现。尽管 种排避免了户籍制度与宪 之 的冲突，但 我国式签 公民权利和政 权利公 的 况下，继维持现状既损 宪 的权， 理 也是一种 。为了承担公 所规定的义 ，我国政府当然会所行。一元制实行一的户籍制度，其 点之一就是实行 徙由，要由“来决定户 ，而 是由户 决定“。相对 的户籍制度而言，二元制 由 徙方面一定的进 ，但使一 部分经济 、素 的优势群体 益，对 广大农民 一 势群体来 ， ” 义 的由 徙 的 程要 。 2社会 义社会 们权利与义 的 等，但是，二元制 一定程度 维持了 户籍制度 成的 实 的 等。 要表现 下 个方面： 一是两类户的划分 成

13、利益分配的 等。二元户籍制与就、教育、医疗、房、 利、社会保障、甚至部分商品的供应等一 的待遇具制度化的联 。 种利益分配的差 ，一方面，农户明显优 农户。据国currency1 和国currency1保 currency1， 排一个的就和 需 34元，2 就需要6 元。 一方面， 两类户的内部， 同的等级，如农户内部就大 市户、中等 市户、 市户、 户等 别。 同级别的户享 同的待遇，的甚至差别 大。 二是两类户 一定程度 衍 出具 同等级的社会身 。二元户籍制 利益分配 的 市 向， 成了 同等级的利益金 ，也随之 成了 同等级的社会身 金 。来， 里 农村， 、 排 地， 是二元户籍制的

14、“弊之一。 三是 金 的等级结构中，户下而 的 。而户又具世 性，一定 身，世 相 。个的社会身 、所受待遇从 开始就 本定， 了 、 、学等几条 的，无例。 种起点的 等，势必引起结的 等。 是 资、 房落户等条 刻，一定程度 等同 户的商品化。 currency1加的 的门槛条，表面 同 户，实 “没什么差别，而使户 合 化、公开化。户具商品价值 但损 户籍管理的性，也是 合理、 公 的。 是因为：农民通 农 品fi差的方式，fl纳了的建 ，他们重fl 公 现市民 并 fl建 ，后进 fl 合理。 与二元制 同，一元制实现了户面前 等。们 取利益的大 ， 取决 户的等级，而是取决个的。 其

15、 ，从经济发展的维度来看，一元制同优 二元制。 1一切经济发展的 因素 是 成的，最 本的 是，最重要的资 是资 。劳素 经济 中 决定 。而如 户籍改革中 行二元制方略 利 才的和“。 第一，从才的 看。二元制下的 受fl 制，大农村 束 土地 ， 地为”，建社会下来的 、 、落后、保 的 识 的农村 ， 市文明 fl农村，农村然增 ” 市，农村素 无 提”。同 ， 的 市， 市也 成 进取、图的， 利 其素 的提”。 第二，从才的“来看。市场经济条下，劳的“是实现资 最优配置的 本条。社会学的研究明，社会“的速度 了社会发展的 。发fi国的 ，一 10% ， 国更”fi25%。而我国 0.

16、5%3%之 。可，二元制 条 设置的重重障 ，经重制 了才的 配置， 其对农村的优 才来 ，要 而出 度是 大的。 2经济发展与 市化着密切的 。世界 行的 化：国际经 和中国的前 中指出， 与一个国 与总的重之 的相 。而 的户籍制度由 制的“， 市的发展 要依 的然增，依 的 械增，大大 了我国 市化的发展。我国然要 的 市化 ， 目发展，但户籍制度 ，必然 的发展 。请下表： 化的国际 1950 1960 1970 1980 1990 2000 中国 国本 度 11%64%50%17%39%17%42% 19%70%63%18%48%22%50% 17%74%71%20%56%23%57

17、% 20%74%76%23%63%27%65% 26%75%77%26%68%32%71% 35%78%78%29%73%38%77% （资料来 ：联合国世界 市化展 1994 从 表可，从国与国的向对中，我国 化 后的现象相当明显。尽管国 别，但 化发展 之低经fifl规的程度。例如，1990 ，我国 国总的例26%， 低 发fi国，甚至低 的 。currency1fl2000 ， 一例 fifl35%，增 大，但 然低 的 。 两种改革方略中，二元制 对一 部分符合一定条的开一面，本 是没 的户籍制度， 化进程也 会因而大的提”。由 化的 后， 的集 益和规模 益大量损，从而 一定程度 了

18、我国经济的发展。 3二元制一方面 了 化的进程， 一方面也制 了农和农村的发展。 是因为： 其一，二元户籍制的 市 向， 了农身积累和 。据currency1，19591978 通 农 品价 fi差一 就 掠夺性地转 农积累4075 元， 同财政 的21.3%。改革开放来，农继为 输血，19911997 农村就20873 元通 财政、金融和 fi差“向 市 。 其二，二元户籍制使9 农民依currency1 的土地 ，农的规模经 实现，集 化程度 低，农的边际低下。 为原因之一， 成了 世界40%的农民 了世界7%的农民的怪现象。 4二元制设置的户 条 一定程度 加剧了地 发展的 衡状态。沿

19、开放 市等发fi地 采取类政策，吸引了更的才和资金，使 孔雀越发 南飞，而相对落后的中西部地 乏才和资金的 况 更趋重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。 最后，从社会稳定的维度来看，二元制优 一元制。 1二元制利 抑制 稳定因素的 。 户籍制的实行，经 成了一种心理定势：两类户的分与差 是经地义的。一元制完取消了利益分配的差 ，既 利益群体市民必然一 无 理 ，从而稳定因素。而二元制 本 改变现的利益，避免了社会的剧烈荡2二元制 其利 维护 市的稳定。发展经济学的著理论fi托罗“模型（TheTodaroMigrationModel 指出，促进“的 本量，是利益与成本的理性经济考虑

20、。的 资差 ，使们 出 市的决策。 种因素： 资 与就概。我国户籍制度的市 向， 成 之 的经济势差与社会势差 大。据currency1，1984 后， 市 民的 增速度连十 农民 的增速度。19841994 ， 民 与农村 民 的差从1.7:1 大fl2.6:1。1995 ，1996 虽分别下降为2.5:1，2.3:1 ，但差 然 大。 之 了货币差 之， 各种各的货币差 。根据fi托罗“模型可 ， 市对农民的吸引是 大的。按照一元制， 对“进行序化引 ，势必 成大量涌 市，使 市中出现就 、环境污染、房紧张、fl通拥 、公 设施 足、犯罪增加等现象。例如，尽管80 经吸纳了近1 的农村剩余

21、劳，但由 户籍制度的 ，我国农村 着大量的剩余劳，1997 底fifl1.4。而 市问题也愈发重，1997 底 累currency1下岗 fifl2000， 国与 集体 总的20% 。 种峻的条下，按照一元制方略放开“，必然给 市来沉重的就 。拿犯罪来， 近 来，来刑 犯罪的例线 ，1990 为22.5%，1993 ”fi43.6%。当然， 可否认的是，现行户籍制度使大量“无 溶fl所 市的管理体制中，使体制 的“犯罪成本与 益具极大的 对称性， 是“给社会秩序的稳定来 大隐患的重要原因。 其需要指出的是，大 市与农村之 的差 更大，引也更大。 一点 现实所明。 、 的“ 300， 大 市也

22、100 。而大 市的 度 市化相当重， 市病相当突出。若 对“方向加制，大量“ 集中“向大 市， 市病会愈发重。 当然，二元制的稳定 也 是对的。 一定条下二元制也 利 社会稳定的因素。如 面所分析的，二元制加剧了两极分化，两极分化fifl一定 度 ， 危 社会稳定。，二元制也 利 农村的稳定。1 的剩余“向 市纵然会给 市来 可量的灾 ，但同的，若使其 农村，无 置，也会来 题，必 危 农村的发展。 经 分析，可看fl， 同的价值取向 ，一元制和二元制各各的优势、劣势。么 中国当前的条下，如何定三种价值取向之 的权？ 兼顾的 况下，哪种价值取向应 放 首要 置？ 三、户籍制度改革方略选择 笔

23、 认为，我国户籍制度改革方略的选择要社会稳定为 价值取向，户籍制度改革要采 渐进的方式。下面引进渐进决策模型。 最 提出渐进决策模型的是 国经济学、政 学尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的currency1判，把公 政策看 是对政策的 断修。下一内涵： 1渐进模型要 决策 必 保对政策的承诺。 2决策 必 的分析与评的备选方 ，着 现 政策的修改和补充。 3渐进决策 义着 目与备选方 之 的相互 适，使问题 理，而并 心 的变革。 4渐进 义 面对同一社会问题的 同 决方 ，着 现行政策的 陷， 重目的重改进，也 重 和方 的重选择。 决策 采 渐进模型的原因如下： 1决策

24、没 、 (intelligence)资金 所的备选方 。 2由 政策结的 定性，决策 受了原来政策的合 化。 3对现 政策经进行了 大的 资（沉淀成本 ，如资金 、组织结构、心理定势、行政实践等。 4政 的权宜考虑。 5决策 身的 点。决策 寻找 最 的方 （onebestway ，当他们发现 的方 （awaythatwillwork ，他们就结束了寻找。 6 公认的社会目和一的价值判断的 候，元社会中的决策 会进行针对 定目的政策变革。 可，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既政策具 依 。 一模型把稳定 为 的目，量变为 ， 重修修补补，而 是大。 社会稳定是改革和发展的前提。由 种种原因

25、的 ，出 社会稳定的考虑，中国的改革 本 采 了渐进的方式，要 摸着石头 。 为 改革的一部分， 别是其中 涉面宽、 大、敏感性的一部分， 相同原因 其他一 原因的 之下，我国户籍制度改革同需要选择渐进的方式。户籍制度改革 涉 两大社会体 ，是之农村经济体制改革和 市改革更 层的改革， 重大，牵一发而身，因户籍制度改革更应社会稳定为价值取向。中国12 ，相当 球所发fi国的总和， 大国如靠发 节，会出现重的社会问题和问题。 一点就决定了采 渐进模式，是中国户籍制度改革的选择。 一元制与二元制的划分是一种理性的分类，具体的方略选择 要具体 况具体分析。 同的地 ， 同的 ，可 同的选择。 同的

26、空条下，也可考虑两种方略的 同组合。的户籍制度渐进模式选择，既 是简单、对的二元，也 是一元，而是你中我，我中你。总的呈渐进，部、个别可 一， 一。 ，由 二元制改革方略是相对 狭义户籍制度而言的， 乏与 个社会大环境的沟通，因而本身具 性。当二元制改革方略施行fl一定程度的 候，势必需要突破其本身的 ，向一元户制渡。因，一元户籍制是户籍制度改革的最 目。 二元制改革方略的 要做 是： 坚持 的二元户籍的前提下，采取 制大 市，适当发展中等 市，积极发展 市的 政策。一方面， 降低 的门槛条，促进才的适量、合理的“，把户籍制度对经济发展的制 fl最 。 一方面，加 改革，5个 向农民 开门户，

27、积极发展 ，然后 开放中等 市、大 市，呈 梯状向前 进。目前中国户籍制度本身的各种改革， 一方略的 围。 一元制改革方略 要做 是：首先要 淡化 市 向， 取消 之 利益分配的差 ，先改内容后改 式，促进 一体化的发展。 ，实行 地 户的原，建立户、 户、 户为 的户 制度。建立户 、身 、出 为 要的户管理 。户 具明庭成之 的 。身 是16周 公民的身 明，出 是16周 下公民的身 明。把户管理为重点，转向管理为重点，最 实现开放、态的户籍制度。从 个 义 ，户籍制度的改革也 进行。定量商品粮供应制度 本取消，双向选择的劳就制度 本建立，医疗保健制度改革也起 ，房制度改革刚刚开始，为一元

28、制的行创 着条。当然，最 实现 一体化 需要相当的 。我国地大物博、 辽阔，各个地 社会经济发展程度 同，户籍制度改革所面对的条也 同。因， 一，搞 一fi切，并 可取。要审 度势，因地制宜， 国的宏 下， 许各地实行 同的改革方略。大体来 ，市场经济发fi、 差 大的地 ，可考虑试行一元制改革方略，其他地 要加 行二元制改革方略。 条成熟的 候，二元制户籍制度 向一元制户籍制度 渡，从而 国 围内实行一的户籍制度。 后语 三个部分是笔 对户籍制度改革方略 其选择的部分考。目前，世界 中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行的户籍管理，变的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一 程，重大，应稳定为前提， 创 条，把握 ，循序渐进，从而 实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。