1、第七章 欧洲福利国家制度,2,学习目标 理解欧洲福利国家的内涵、历史与分类标准。 理解欧洲福利国家面临的困境与改革举措。 了解欧洲三个代表性的福利国家英国、德国和瑞典的福利制度。,3,本章内容,欧洲福利国家概述 欧洲福利国家的危机与改革 欧洲主要福利国家的福利制度,第一节 欧洲福利国家概述,一、欧洲福利国家的内涵与历史 （一）福利国家的含义 福利国家是各个主权国家根据自己的国情，在许多种社会服务项目之间进行取舍，最后组合而成的。 作为生产社会化长期发展的产物，福利国家是一个历史的概念，其内涵、特征处于发展变化之中，同时由于涉及社会多个领域和多种因素的作用，福利国家又是一个复合的概念，加上西欧各
2、国之间经济和社会发展水平和历史文化传统差异很大，具体制度形式也不尽相同，因此很难给其下一个为众多学者所共同接受的定义。,4,“福利国家”作为一种特定的概念主要是指以推行覆盖所有社会成员的、“从摇篮到坟墓”的社会福利为基本特征的西欧发达资本主义国家，也可以理解为在这些国家实施的具体社会福利制度本身，或者理解为一种与美国自由市场经济相区别的一种经济和社会发展模式。,（二）欧洲福利国家制度的建立,6,表7-1 欧洲福利国家制度的建立,福利国家具有传统国家所不具备的许多功能。 从理论层面上讲，福利国家强调享有福利是公民的权利，提供福利保障是国家的义务，体现了公民权和国家义务的统一； 从制度框架上讲，福
3、利国家是一套包括社会保险、社会救助和公共服务在内的制度和政策体系； 从模式特征上说，福利国家是强调经济发展和社会公正协调并进的一种经济和社会发展模式，核心是国家主导下的“高税收、高支出、高福利”的社会福利模式； 从民族国家建设的角度看，福利国家是国家公民地位转变的象征，是民族国家“建成”的标志。 福利国家涉及的基本问题是资本主义国家与市场、资本主义国家与社会、资本和劳工的关系，核心是资本主义国家要不要以及在何种程度上介入经济活动，以实现经济效率和社会公正之间的平衡。,二、欧洲福利国家制度的分类与特征 （一）欧洲福利国家的分类 根据福利覆盖的范围和实施水平，将“福利资本主义”划分为“三个世界”
4、： “自由主义”福利体制 “保守主义”福利体制 “社会民主主义”福利模式,8,（1）“自由主义”福利体制。 源于“济贫法”的传统制度 所给付的对象主要是那些收入较低、依靠国家救助的工人阶层。 在这种福利体制中居支配地位的是不同程度地运用经济调查和家计调查式的社会救助，辅以少量的“普救式”转移支付或作用有限的社会保险计划。 这一模式的典型代表是英国，即主要是盎格鲁撒克逊国家确立的制度。,（2）“保守主义”福利体制 其特点是社会权利的资格以工作业绩为计算基础，即以参与劳动市场和社保缴费记录为前提条件，取决于一个人的工作和参保年限、过去的表现与现在的给付之间的关联程度，带有保险的精算性质。 这类制度
5、最初发生在德国并得到长期发展，而后扩展到整个欧洲大陆，目前包括奥地利、法国、德国和意大利等许多国家都属于这类国家。,（3）“社会民主主义”福利体制 缘于贝弗里奇的普遍公民权原则，资格的确认几乎与个人需求程度或工作表现无关，而主要取决于公民资格或长期居住资格。 定额式的给付原则是其福利津贴给付的一个基本原则，该福利制度还被称为“人民福利”模式。 寻求相当水平的甚至能够满足新中产阶级品味的平等标准的服务和给付，而不是像有些国家那样只满足于最低需求上的平等，非商品化程度最强，给付最慷慨，被称作福利资本主义的“福利橱窗”。 采用国家数量较少，只存在于瑞典、丹麦和和挪威等几个斯堪的纳维亚国家。,（二）欧
6、洲福利国家的共同特征 实行私有和国有经济成份并存的混合经济，强调在充分发挥市场作用的同时实施凯恩斯主义国家干预政策； 把创造就业机会，实现充分就业作为政府扩大有效需求和消除社会矛盾的一个重要措施； 以社会平等为基本价值目标，并把经济上的平等，尤其是“收入均等”作为实现社会平等的一个重要前提。,12,第二节 欧洲福利国家的危机与改革,一、欧洲福利国家的困境 （一）经济领域的困境 财政负担过重是福利国家在经济领域困境的首要表现。福利国家用于社会福利方面的开支也不断增加，福利国家的财政困境产生于福利支出缺乏理性增长。 失业是福利国家在经济领域遇到的又一棘手问题。 福利国家在经济领域的又一困境表现为各
7、项福利制度的实施极大地提高了劳动力的成本，削减了投资者的投资热情，进而导致国家的经济增长迟缓，在国际经济竞争中处于不利地位。,13,（二）行政领域的困境 福利国家在行政领域的困境主要表现在国家管理机构臃肿庞大，管理机构官僚主义盛行、部门利益滋生，对公民权利要求的回应性差等几个方面。 福利国家的本质就是国家社会管理职能的扩大和加强。随着国家承担社会管理职能的不断扩大和社会福利支出项目的不断增多，国家必须要对社会福利支出做出计划和管理，这样便导致国家的福利管理队伍不断膨胀、日益臃肿。,14,（三）社会结构转变带来的困境 经济全球化进程中西欧国家经济和社会的结构性变化，造成这种制度模式的相对滞后，是
8、导致福利国家“全球化危机”的社会原因。 从社会角度来看，福利国家是针对工业社会的社会结构和社会需求而设计的一种福利制度模式。 社会形态的转变需要建立新的福利保障制度以保障社会成员的基本的生产和生活的需要。,15,福利国家制度使欧洲经济陷入了恶性循环。,16,图7-1 欧洲福利国家的困境,二、欧洲福利国家的改革（一）“福利社会”论从消极的福利国家到积极的福利社会 新自由主义学者对福利国家弊端的揭露和批判，成为推进福利社会化的有力佐证，而福利国家的现实危机则直接推动了“福利社会”论的成型。 “福利社会”论是西欧社会民主党人在总结了传统福利国家制度的经验教训和吸取新自由主义部分主张的基础上融会贯通的
9、产物。 积极的福利社会的思想将把贝弗里奇所提出的消极概念置换为积极的：变被动为自主，变疾病为健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。,17,（二）撒切尔夫人的“福利社会”实践 撒切尔夫人力行新保守主义经济和社会政策，大力推行市场化、私有化和放松国家管制，对福利国家制度进行了大刀阔斧的改革，对福利“社会化”进行了初步的探索和尝试。 撒切尔夫人改革的指导思想就是，推崇机会平等，反对结果平等；推崇福利社会化，反对福利国家化；推崇福利市场化，反对福利计划化。 在具体政策方面，围绕增加政府财政收入和减少国家公共福利支出、推进社会福利的市场化和私人化这两个方面。 强调个人的责任，强
10、调国家与社会机构的合作和推行市场化进程。,18,撒切尔实行“福利社会”的尝试获得巨大的经济成功，长期困扰英国的“滞胀”问题得到了有效控制，出现了新一轮的经济增长。 国民生产总值年均增长率超过了同期美国和欧共体国家的平均水平； 通货膨胀率低于同期大多数发达国家； 公共借贷占国民生产总值的 比例大幅下降； 劳动生产率、人均年收入和企业竞争力有所增长或有所增强。 由于撒切尔奉行新保守主义的宏观经济政策，在“福利社。会”的理解上也走到了偏激的程度，改革也使社会不公平问题日益严重，付出了沉重的社会代价。,（三）“第三条道路”的理论与实践 “第三条道路”针对福利国家的改革措施大体表现在以下几个方面： 确立
11、新的社会公平观 消极福利向积极福利转变 福利国家向福利社会转变,20,1.确立新的社会公平观 追求社会公平是社会民主主义区别于其它思想流派的重要思想特征。 “第三条道路”认为公平不仅意味着每个人不论地位如何都应该享有平等的人权，不论经济上是否成功都能获得有尊严的物质保障，而且还应该成为促进个人发展的动力因素。 基于这种认识，“第三条道路”主张“需要发展一套动态的、提供生活机会的模式，这种 模式首先强调机会均等。,2. 消极福利向积极福利转变 “第三条道路”思想自产生以来就把自己定位于适应社会各种变化而采取的适应性政策纲领，因此解决传统福利国家所面临的难题也是“第三条道路”政策实践的重要内容。对
12、于传统的福利政策，“第三条道路”认为它是一种“无责任的权利”。 “第三条道路”理论强调责任的重要性，作为一项伦理原则，“个人主义不断扩张的同时个人义务也应当延伸”的思想必须适用于每一个人。” 以此理念为基础，积极福利的重要口号是“无责任即无权利”。 传统的福利政策的目标是维护人的生存，其手段是外在的物质或现金给付。而积极的福利政策的目标是推动人的发展，其手段是增强人自身的生存能力。,3. 福利国家向福利社会转变 福利国家向福利社会的转变主要体现在社会福利的提供者和社会福利的接受者两个方面。 在社会福利的提供者方面，改变原来的社会福利只有国家负担的传统，向投资主体多元化方向发展。除了国家之外，企
13、业、个人、整个社会都要承担为自身和社会提供福利的责任。 在社会福利的接受者方面，“第三条道路”认为传统的只对穷人实行救济的方法是导致社会排斥的原因之一。为此，除了采取以上积极福利措施来使贫困者融入到社会中来的同时，也应该加强关注社会中的中上层阶级。,第三节 欧洲主要福利国家的福利制度,英国是世界上最早将济贫工作制度化的国家，也是欧洲最早形成社会保障理念的国家，同时也是“自由主义”福利国家的代表； 德国是世界上最早对社会保障立法的工业化国家，并率先全面实施了社会保险政策，同时也是“保守主义”福利国家的代表； 瑞典被视为由贫穷落后逐渐迈向共同富裕社会的典范，有着“福利国家橱窗”的美誉，同时也是“社
14、会民主主义”福利国家的代表。,24,一、英国的福利国家制度 英国是世界上最早建立社会福利制度的国家之一，二战后的“福利国家”制度在相当长的时间里运行良好。 随着经济的持续衰落，英国从20世纪70年代开始面临严重的经济与社会危机。 20世纪80年代，以撒切尔夫人为首的保守党政府对福利国家制度进行了较大的调整。 20世纪90年代后期，主张“第三条道路”的工党政府上台执政，把英国的福利国家改革推到了一个新的阶段。 总的看来，和多数西欧国家相比，目前英国的福利国家制度已经发生了比较大的变化。,26,图7-2 英国福利制度,（一）英国福利国家制度的建立 20世纪20到30年代，英国在长期经济停滞的基础上
15、爆发了经济危机，激化了英国经济中己有的各种矛盾，导致工业生产指数和进出口贸易指数的下降，失业人数激增。 政府建立了失业保险法委员会和失业救济管理局，并建立起比较完善的失业保险制度；国家也开始全面建立福利制度，社会政策的涵盖面急剧扩大。 二战后，工党上台，工党政府把贝弗里奇报告作为自己施政纲领中最重要内容，先后通过了家庭补助法(1945年)、社会保险法(1946年)、国民保险法(1946年)、国民卫生保健服务法(1946年)、国民救济法(1948年)以及其他相关措施和法令，构成了英国新的社会保障法律体系。,27,（二）英国福利国家制度的问题与改革 由于长期实行福利国家政策，不断增加社会福利开支，
16、英国社会保障费用增长过快，政府负担过重，社会保障制度面临种种问题。 “保姆式”的制度使一些人不愿再勤奋工作，激励机制弱化，经济效率不断下降，整个国家经济失去发展的动力。 由于福利支出的长期激增，不可避免地造成国家财政长期负担过重。,28,1979年，撒切尔夫人上台后，对英国的社会政策进行了大幅度的调整改革减少税收，削减福利，扭转了福利支出不断增长、国家财政负担过重的局面，也使人们重新接受了强调“个人”责任与“选择权”的价值观念。 20世纪90年代后期，英国工党重新上台执政，工党政府发表了我们国家的新动力：新的社会契约绿皮书，宣布了新的福利制度的8项原则。“为那些能工作的人服务，为那些不能工作的
17、人保险”的口号概括了其福利原则：减少对福利的依赖，增加工作的动力，但仍维持社会福利的普遍性。在这些原则的指导下，工党政府进行了有效的调整和改革：促进青年就业，帮助弱势群体，鼓励志愿服务和慈善活动等等。,二、德国的福利国家制度 德国的社会福利制度有100多年的历史，可以追溯到1881年威廉一世颁布的黄金诏书，这份文件宣布在德国建立“社会保障法”，从而在国家法律和制度上确立了德国的社会保障制度，社会保险立法是德国社会保障制度的主要特点。随着历史的发展，德国社会保障制度逐步完善、细化并不断适应社会、经济的发展变迁，形成了一套完整的、内容广泛的社会保障体系。,30,图7-3 德国福利制度,（一）德国福
18、利国家制度的建立 19世纪80年代，德意志帝国国会通过了三项社会立法：工人疾病保险法、事故保险法和养老金保险法，开创了进步的社会福利法，为现代社会福利保险制度奠定了基础。 1957年，在联邦总理阿登纳的推动下，联邦议会新的伤残和养老保险法将养老金定义为就业时工资的替代，应当满足退休后全部生活的需要，目的是使为德国经济做出贡献的老一代人也能分享以后经济增长的福利。,32,1969年，德国社会民主党上台执政，根据1959年斯德哥尔摩特别大会通过的德国社会民主党纲领社会福利原则，制定颁布了联邦教育法、劳动促进法、职业培训法等法律，实现了确定的社会保险与社会福利发展目标。 通过一揽子改革政策和相关法律
19、的实施与颁布，德国顺利地实现了向现代福利国家的转型。,（二）德国福利国家制度的问题与改革 自20世纪70年代以来，德国经济增长缓慢，社会管理成本大大增加，福利制度的弊端日趋明显。伴随着全球化进程的加快，福利制度带来了不少负面影响，如国家财政负担沉重、社会资源浪费、劳工成本走高、劳动热情降低、就业机会减少、经济发展缓慢甚至停滞等。 一方面，进入21世纪以来，全德领取退休金和社会救济的人口已经接近工资收入人口。 另一方面，在经济全球化资本自由流动的条件下，德国企业因为承担沉重的社会福利负担，发展活力受压制，企业的竞争力受到限制。,34,福利制度改革已经成为德国等发达国家棘手的经济与社会问题，也成为
20、任何一个政党在竞选中和上台后都无法回避的重大政治问题。 事实上，德国和欧洲其他国家一样，由于改革主要集中在事关民众切身利益的社会保障体系及就业市场方面，造成社会震荡大，选民反应强烈，以至于威胁到执政党的执政地位。 政府便处于两难选择中：一方面，德国经济发展深受福利制度的拖累，福利制度不改革不行，否则经济发展难有起色；另一方面，福利制度改革困难多、阻力大，特别是德国人根深蒂固的福利观念难以动摇，一不小心就会刺激、得罪选民，走入“谁改革、谁下台”的深渊，致使福利制度改革无法彻底推行。,2002年初，德国政府提出了彻底改革德国就业政策的新方案，期望通过一系列改革，在3年内使德国的400万失业人口减少
21、一半。 2003年6月1日在柏林召开的社民党全国党代会上，“2010议程”改革纲领得以通过。 福利方面的主要改革措施包括： 通过降低税率增加个人和企业的收入，刺激消费和投资； 改革失业保险和救济制度，逐年削减失业者的救济金，对拒绝再就业者予以削减救济金惩罚； 推迟甚至暂时冻结退休者养老金的增加； 参加医疗保险的职工，除交纳保险金外，就诊、领取药物和住院还需额外付费等。 2003年10月17日，德国联邦议会多数通过了“2010议程”改革计划。,三、瑞典的福利国家制度 瑞典社会福利政策模式植根于“社会民主主义”之中，蕴含着全民福利的理念。瑞典通常被看作是高度发达的福利国家。在瑞典的福利模式中，国家
22、的责任比较大，家庭、市场和社区的责任相对要小一些。福利开支主要由中央和地方的税收以及雇主的社会保障费来负担。提供福利的基本原则是团结、社会安全和公正。,37,38,图7-4 瑞典福利制度,（一）瑞典福利国家制度的建立 直到19世纪中叶，瑞典还是欧洲一个贫困落后的小国，80%以上的人口从事农业生产活动，社会生产力低下。此时，还没有出现真正意义上的现代福利制度，只是由教会负责济贫的工作。 从19世纪70年代开始，瑞典具备了经济发展的绝好机遇，并开始了工业化的进程。伴随瑞典经济进入工业化起飞时期，社会福利也在发生重大变革。教会愈来愈不堪济贫工作的财政重负，济贫逐渐转为地方政府的一项任务。同时，工业化
23、使劳动者在生产过程中所遭受风险事故的概率大大增加，简单的济贫工作不能满足社会化大生产的要求。,39,1891年，瑞典通过立法为自愿性医疗保险项目提供政府拨款，标志着瑞典现代福利制度的开端。随后政府出台了一系列重大政策，包括1901年的企业工伤事故强制性福利基金，1913年的一般养老保险制度，以及1931年的医疗福利制度。 这一时期，福利制度发展的重要特点是： 社会保障从传统的教会慈善工作变为政府工作的一部分； 政府对社会上福利的需求持被动态度，即社会不断高涨的福利需求导致政府不得不采取相应措施应对； 社会保障内容不完整，主要是针对劳动力市场。 这些特点与瑞典当时的经济发展状况基本相适应，工业化
24、起飞引起社会生活各方面发生深刻变化，但是经济基础还比较薄弱，不能提供全方位的福利保障。,二战后到50年代这期间是瑞典福利政策演进的重要时期。这期间，瑞典的社会福利体系基本形成，政府正式成为社会福利的主要提供者，雄心勃勃实行全民福利制度。经济的迅速发展为它提高社会福利提供了可能性。 瑞典政府采纳了英国的“贝弗里奇报告”，对原有的社会福利计划进行改组，统一管理社会保障项目，通过国民收入再分配来实施社会保障措施，同时强调以“充分就业”为主要目标。福利覆盖群体从最初的社会下层及弱势民众扩大到新兴的白领中产阶级，社会保障的内涵更加丰富，,（二）瑞典福利国家制度的问题与改革 20世纪70年代以来，经济上的
25、困难使瑞典政府越来越难以维持社会福利制度运行，而社会福利制度又加剧经济的困难。 无所不包的福利制度使私人储蓄变成“多余”，低储蓄无法满足工商业的投资、基础设施的建设和住房等投资需求，损害了经济长期增长潜力。 就业和工资福利的刚性阻碍劳动力资源的合理配置，即使在经济危机中，瑞典的失业率仍很低，企业的经济效率因此很低，国际竞争力被削弱，对瑞典这个开放经济体十分不利。,42,由于“福利国家”的观念在该国早已深入人心，彻底根治“瑞典病”十分困难，政府只能采取“小改革”方法，压缩福利支出，增加个人和企业在社会保障中的责任，实现部分社会福利项目的私有化和资本化，精简机构。 紧缩社会保障支出是瑞典社会保障制
26、度改革的基本政策措施。1990年，瑞典政府提出法案，建议改革老年和残疾人关怀与服务制度，该法案于1992年1月正式生效。 该法案规定，地方政府必须承担起各种有关老年和残疾人长期性健康关怀和社会服务的责任。该法案的主要目的是改善地方政府实施社会服务的环境，促使地方政府采取措施提高各种社会服务资源的利用效率，降低社会服务支出，同时提高社会服务的效果。,瑞典社会保障制度改革既体现出与其他西方国家社会保障改革的一致性，如实行社会保障支出紧缩政策。也有不同于其他西方国家社会保障制度改革的独特性，例如社会保障地方化改革成为瑞典社会保障制度改革的重要政策措施。 瑞典政府也没有像英国那样将社会保障私营化作为改
27、革的重要目标，而是通过在社会保障中引入竞争机制，以实现提高社会保障制度效果的目标，这使得瑞典社会保障制度改革表现出鲜明的国别特色。,本章小结,较为全面的介绍了福利国家的内涵作，回顾了欧洲福利国家制度建立的历史沿革和重要历史事件，并对欧洲福利国家的分类标准进行了详细的讨论。 福利国家具有传统国家所不具备的许多功能。 从理论层面上讲，福利国家强调享有福利是公民的权利，提供福利保障是国家的义务，体现了公民权和国家义务的统一； 从制度框架上讲，福利国家是一套包括社会保险、社会救助和公共服务在内的制度和政策体系； 从模式特征上说，福利国家是强调经济发展和社会公正协调并进的一种经济和社会发展模式，核心是国
28、家主导下的“高税收、高支出、高福利”的社会福利模式； 从民族国家建设的角度看，福利国家是国家公民地位转变的象征，是民族国家“建成”的标志。,二战以后，西欧福利国家以其精良的设计，完善的制度，发达的福利设施，有效地增加了社会“有效需求”，扩大了社会就业，平抑了社会收入的差距，在一定程度上缓和了资本主义经济和社会的矛盾，为战后资本主义发展开拓了新的空间。福利国家制度也成为二战以后西方资本主义“文明化”的重要标志。 经历了20世纪50、60年代的辉煌之后，自20世纪70年代中期以来，西欧福利国家普遍出现了经济增长乏力、失业率居高不下、政府债台高筑、社会福利难以为继，以及社会道德颓丧等一系列问题。,福利国家的危机，推动了人们对传统福利国家制度和模式的理论反思和改革探索。从新自由主义学者对福利国家制度的批判，到20世纪80年代初西方学者提出“福利社会”概念；从20世纪80年代撒切尔夫人对福利社会的初步实践，到90年代以来西欧社会民主党人以积极福利社会为目标的第三条道路改革，福利社会逐渐成为替代传统福利国家制度的现实方案和明智选择。,
