1、教育公平与制度保障伴随着中国城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市。由此产生的进城务工人员子女义务教育公平问题已成为中国社会转型期一个独特的社会问题，引起了社会的广泛关注。保证进城务工人员子女公平接受义务教育，不仅有助于九年制义务教育的真正普及和质量提高，而且有助于实现城乡经济社会的协调发展，促进社会和谐稳定。从制度层面分析进城务工人员子女的义务教育公平问题及其原因，并在此基础上提出进城务工人员子女公平接受义务教育的对策思路。一、进城务工人员子女的义务教育公平问题进城务工人员子女是伴随农村剩余劳动力转移所出现的一个特殊群体，对于保障这一特殊群体公平接受义务教育的问题，各级政府及其教
2、育主管部门已做了大量工作，陆续出台了一系列做好进城务工人员子女公平接受教育的法规、政策性文件。但由于经济发展的差距和历史形成的体制、机制原因，进城务工人员子女的义务教育面临的公平问题，必须引起高度重视。1进城务工人员子女上不了学。随着年龄的增大进城务工人员子女超龄现象也比较严重。父母的流动不同程度地延误了儿童的学业。这表明进城务工人员子女存在着接受义务教育机会不均等的问题，并且女童较之男童机会更加不均等。2.大部分进城务工人员子女上不了好学校。这意味着进城务工人员子女即使成绩优异，仅仅因为社会身份的差异（无城市户口），就不能享受优质的学校教育资源。从社会学的角度看，进城务工人员子女的发展很大程
3、度上受到户籍制度的牵掣。3.一部分进城务工人员子女上不起学。进城务工人员因受教育程度低等原因，主要就业领域是加工制造、低端的服务行业以及技术含量不高的生产性单位，工资普遍不高，并且常常不能按时足额发放和被拖欠。但多年来，城市公办学校在招收进城务工人员子女时都要收取较高的借读费、赞助费。这种不合理的收费成为进城务工人员子女进入公办学校的一道壁垒，也是影响进城务工人员子女公平接受义务教育的主要问题和进城务工人员反应最强烈的问题之一。近年来，几乎都在取消或降低借读费和赞助费，但教育费用仍然是进城务工人员家庭的最大负担。进城务工人员从总体上看是一批经济收入比较低下的群体，过高的“借读费”、“赞助费”及
4、其他教育支出，常常使他们难以承受并使其子女对进城上学望而却步。对“为什么不将孩子带到城里上学”的询问，进城务工人员最经常的回答是“费用太高，读不起”、“在家里省钱”。城市的生活费用相对较高，尤其是过高的学校收费迫使不少进城务工人员放弃子女进城上学的选择，而将子女留在家乡上学，更为重要的是，这种面向进城务工人员子女所收取的过高的“借读费”、“赞助费”本身就是一种歧视性的做法，违背了教育公平的原则，剥夺了进城务工人员子女公平接受义务教育的权利，所以在对进城务工人员的需求调查中，反应最强烈的是要求“禁止对进城务工人员子女收取借读费”、“降低过高的学杂费”、“根据情况适当减免学费”等。二、进城务工人员
5、子女义务教育公平问题产生的制度根源进城务工人员子女义务教育公平问题的出现，与我国长期实行城乡分割的二元经济和教育体制密切相关。我国是一个典型的二元制结构社会，长期以来形成了一种以“城市为中心”的价值取向。这种以“城市为中心”的价值取向同样体现在公共教育政策中，即把城乡儿童以“农业”和“非农业”户口分成标志鲜明的两大类别，将城市儿童与农村儿童割裂开来，让城乡儿童在不同的制度架构中获取不均等的教育资源。因此，在过去相当长时间内，城市的义务教育由政府财政负担，而农村的义务教育却由农民自己买单。在这样一种体制下，把普及义务教育所需的资金交由城乡政府各自负责筹措与分配，实际上等于默许了城乡经济发展不平衡
6、的客观差异对义务教育的不利影响和制约。其结果只能使义务教育的发展取决于城乡各自的经济发展水平，取决于城乡政府各自的财政收支状况，由于城乡的经济发展是不平衡的，总存在着一定甚至是比较悬殊的差距。和图书严重匮乏，开不齐国家规定的课程，达不到教学的基本要求。有的接受进城务工人员子女的公办学校则将这些孩子单独分班，与当地学生分班学习。这是对进城务工人员子女的一种“隔离”和歧视的做法，严重阻碍了进城务工人员子女教育公平问题的解决，并会带来一系列的社会问题。此外，在这种城乡分割的义务教育体制下，由于把普及义务教育所需的资金交由城乡政府各自负责筹措与分配，那么，一个地方的学生越多，地方政府的财政压力就越大。
7、目前不少地方均抱怨财政困难，难以接受更多的进城务工人员子女入学，有的则认为由流入地政府单独承担进城务工人员子女的教育费用不合理，提出应让其原籍政府承担或分担部分教育费用。有的甚至认为，进城务工人员子女的教育，相当于择校读书，从较为落后的乡村转到相对发达的城市接受教育，就是一种择校，择校就意味着他们对当地政府提供公共教育的放弃。由此推论，流入地政府不仅可以不承担进城务工人员子女的教育投入，而且可以对其收取较高的学费或借读费。总之，进城务工人员子女义务教育公平问题产生的原因相当复杂，但制度是影响进城务工人员子女义务教育公平问题的最重要因素。三、进城务工人员子女公平接受义务教育的制度保障由于进城务工
8、人员子女教育公平问题主要是现行的体制和制度造成的，因此，要保证进城务工人员子女能公平接受义务教育，必须为其提供制度保障。1.保证进城务工人员子女公平接受义务教育是政府义不容辞的职责。义务教育是一种依照法律规定，适龄儿童和少年都必须接受的，国家、社会、学校和家庭必须予以保证的，带有强制性的国民教育。义务教育法第四条明确规定：凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。进城务工人员子女同样应是依法受保护的少年儿童，应同样享有平等的受教育权利。他们的义务教育是我国义务教育的重要组成部分，与城市义务
9、教育一样，是一种应由政府来保障的公共产品，具有重要的社会公益性。所以，政府应义不容辞地承担起进城务工人员子女的义务教育责任，保证他们公平接受义务教育。2.保证进城务工人员子女公平接受义务教育流入地政府应负主要责任。根据义务教育的性质，政府应为进城务工人员子女公平接受义务教育提供保障，这是毫无疑问的。现在的问题是，在一个政府被划分为多个层级的大国，进城务工人员子女的义务教育责任在中央政府和地方政府、城市政府和农村地方政府之间如何划分，也就是说，究竟该由哪级政府来为进城务工人员子女的义务教育买单？毫无疑问，流入地政府应负主要责任，应是主要的财政供给者。这是因为，首先，进城务工人员子女进城上学不是“
10、择校”，而是由于父母工作地点的变化而随迁就学，与其他市民工作调动子女转学并无不同，也与那些工作地和居住地并未变化，仅仅是为了子女上更理想的学校而“择校”有本质的区别。第二，大批进城务工人员到城里就业，不仅为城市创造了财富，也为国家增加了税收，并推动了城市社会经济的发展。他们应同城市居民一样享受平等的“市民待遇”，有权享受当地公共资源和公共服务。第三，在现实社会中进城务工人员绝大多数仍然是城市中的低收入阶层，是社会的弱势群体，应得到社会的关爱和帮助，享受基本的生活保障，更不应向他们及其子女实行歧视性收费。由此可见，无论从哪个角度看，向进城务工人员子女上学实行歧视性收费都是不合理的。流入地政府应切
11、实根据教育部等六部委的意见精神，不仅应为进城务工人员子女上学提供经费支持，而且应是主要的财政供给者。只有这样才能使进城务工人员的子女享有城市孩子平等的受教育权利。当然，强调进城务工人员子女的义务教育以流入地政府为主，决不意味着推卸中央和省级政府的责任。相反，为了合理分担进城务工人员子女教育的成本，中央和省级政府应充分发挥宏观调控作用。特别是对于一些经济发展比较慢、财政困难的地方和城市，尤其是中西部地区经济较为落后的城市，中央和省级政府可以通过财政转移支付的方式设立进城务工人员子女义务教育专项资金，分担流入地政府的财政压力，而决不要将负担转嫁到进城务工人员的身上。3.保证进城务工人员子女公平接受
12、义务教育应以城市公办学校为主。既然进城务工人员子女的义务教育流入地政府应负主要责任，那么，要保证进城务工人员子女公平接受义务教育就必然应以城市公办学校为主。因为城市公办中小学，均是由政府财政举办，其存在的理由就是公共服务，必须一视同仁地对待所有公民。城市的公办教育资源不仅属于城市居民，也应属于那些未能获得城市居民身份的所有进城务工人员。如果说城市居民的子女可以享受公办教育资源，那么进城务工人员的子女也应有权享受这一资源。这样就可以使进城务工人员子女能够从小接受较为优质的教育，融入城市文明，因为从某种意义上讲，在当前城乡教育非均衡发展的情况下，即使是城市里的薄弱学校，在农村一些乡、村均可称得上是
13、优质学校。因此，政府不仅应明确规定“两为主”的方针，而且要规定开放包括示范性中小学在内的所有城市公办学校，进城务工人员子女可以根据其居住地选择就近入学，并一律免收借读费，进城务工人员子女入学的管理，应以流入地政府教育主管部门为主。每学期初，由学生家长或其他监护人持暂住证、就业证和相关证明材料向暂住地教育部门提出申请，由该教育部门向学生发放义务教育入学通知书，并就近安排到指定的学校就读。这些孩子进入公办中小学后，应有正式学籍，并在评优奖励、竞赛活动、升学等方面和城里学生享有统一的权力和标准，以消除进城务工人员子女在城市接受教育所遭受到的歧视，为他们提供均等的接受义务教育的机会。4保证进城务工人员
14、子女公平接受义务教育应积极鼓励和支持社会力量办学。强调进城务工人员子女上学以“流入地政府为主”和“公办学校为主”的方针并不排斥其他社会力量参与办学。在现代社会，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。但是，这种投入并不一定必须投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育。进城务工人员子女也不一定必须选择公立学校就学。他可以选择上公办学校，也可选择上民办学校。对于选择民办或民工子弟学校的学生来说，他们也有权利获得公办学校学生获得的相同的公共财政支持，而接受进城务工人员子女的民办学校或民工子弟学校也应获得政府相应的财政支持。特别是民工子弟学校大多建立在公办学校辐射不到、流动人口密集的区域，
15、在相当程度上弥补了公办学校的供给不足，方便了进城务工人员子女就近入学，更应得到政府的财政支持。为此，应改进义务教育阶段学校拨款制度，促进公办学校和民办学校间均衡发展。财政对义务教育阶段同级公办学校和民办学校的拨款制度是影响学校间均衡发展的重要条件，为缩小义务教育阶段同级公办学校和民办学校间发展的差别，应对同一城市内实施义务教育的学校，即不分公办学校或民办学校，按照其接纳进城务工人员子女的学生数量拨付相应的经费，并对办学条件差的民工子弟学校倾斜。同时，也可实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。对户籍所在地的子女，他们可以凭其户籍享受政府发放的教育券，凭
16、券自由选择学校；对于非户籍的进城务工人员子女，可以凭其所在社区居委会或用人单位的证明领取教育券，自由选择学校。学校凭“教育券”到政府财政部门兑付现金。这也是一种义务教育投入由“暗补”变“明补”的方式。此种方式不仅有利于使学生及公办和民工子弟学校公平地获得政府的财政支持，而且教育质量高的学校也可因此获得高入学率，提高政府财政投入的效益，同时也有助于公办学校与民办学校及民工子弟学校打破地区和户籍的限制，积极招收进城务工人员子女入学，扩大进城务工人员子女入学的机会。当然，在积极鼓励和支持社会力量举办民工子弟学校的同时，政府及其教育主管部门应规范民工子弟学校的办学行为，提升其教育能力。总之，进城务工人员子女同其他孩子一样，也是国家的未来。对转型期出现的这一庞大特殊群体，如果现在不采取措施保证他们公平接受教育，后果不堪设想。因此，进城务工人员子女能否公平接受义务教育，不仅是一个教育问题，也是一个社会问题。这一难题的破解，是一个系统工程。但只要进一步加大现行体制改革和制度创新的力度，采取切实可行的措施，问题就不难解决。
