1、PPP 项目咨询实践与操作要点刘辉义中德华建（北京）国际工程技术有限公司（武汉市武汉经济技术开发区新都国际嘉园 A 座 3 楼，邮编 430056）提要：目前各级政府正在基础设施建设和公共服务领域大力推行 PPP 模式，PPP 模式正在成为上述领域的主要建设方式之一，本文对 PPP 模式运作过程中的关键要素和容易出现的问题，提出了处理方法，并给出了相关建议，对正在实施 PPP 模式的政府机构、建设单位和咨询机构都具有一定借鉴作用。关键词：PPP 模式 实践 关键要素、操作要点在基础设施及公共服务领域采用 PPP 模式进行建设，可以有效降低政府债务风险，缓解政府的偿债压力，弥补政府财政资金的不足
2、，提升基础设施和公共服务水平和效率，更大限度满足人民群众对公用基础设施和公共服务的需要。截止到 2015 年 6 月，国家和地方政府已经对社会公布的 PPP 项目总投资额接近 4 万亿，采用 PPP 运作方式正在成为政府基础设施和公共服务领域的主要建设模式之一。怎样运作 PPP 项目，政府在这方面的经验很少，面对高涨的 PPP 项目建设热情，政府迫切需要咨询机构提供有关 PPP 项目的技术、财务、管理和法律等咨询服务，目前国内能够为 PPP 项目提供全方位咨询服务的机构却并不多，具有实践经验的更少。通过近一年的PPP 项目咨询服务实践，下列问题值得相关政府、建设单位和咨询机构重视。1、 算好财
3、务帐财务核算要真实反映项目的盈利能力，为政府与社会资本合作提供依据，算好财务账，主要是比较精确的计算和确定项目总投资、总成本、总收益（包括潜在收入） 、折旧与摊销、营业税金及附加、维护保养费用、利息、财务净现值、内部收益率、盈亏平衡点等指标，为确定 PPP 运作方式、回报机制、投融资方式等核心要素提供依据。2、 关注平衡点2.1 政府和社会资本方的利益平衡点PPP 项目利益分配是双方都十分关注的问题，作为社会资本方希望利益最大化，作为政府方希望减少负担、避免暴利、体现社会公平，追求社会福利最大化，因此在设计回报机制时要着力寻找双方都能够接受的利益平衡点，对于太高的收益要设计政府分成的条款；对于
4、社会资本方则要考虑资金的社会平均回报率和风险大小。2.2 收费项目价格与其他同类项目价格的平衡PPP 项目收入来源主要分为三类:政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，对于使用者付费和可行性缺口补助，都可能涉及到对消费者收费，但公共服务项目的特殊性决定了收费不是随意的，往往需要召开听证会，同样的服务内容，如果价格太高就不会被社会所接受，因此必须保证以 PPP 模式建设的特许经营性公共项目收费价格与政府方经营的同类项目价格基本平衡，如自来水价格，采用 PPP 模式建设的水厂的供水价格就不能比政府水务部门采用传统方式建设的水厂的供水价格高的太多。3、 灵活运用加减法对项目回报机制进行设计时，应灵活运
5、用加减法，以保证项目可以采用 PPP 模式运作。对于一些投资大，收益低，其收益价格又受到限制的项目，可以采用减法的方式，将部分投资剔除出去，留下适当规模的投资与收费价格挂钩，保证价格的合理性。对于一些无收益或者收益少的项目则可以采用加法的方式，将一些有比较高收益的项目加到项目中进行打包营运。如北京地铁 4#线，由于投资大，项目收益率低，如果要获得相应的回报，必须要有很高的地铁票价相匹配，于是将其分为 A、B 两部分，采用减法方式，将投资大的 A 部分（主要是洞体结构和轨道建设）拿出，不直接与票价挂钩，将投资较少的 B 部分（主要营运系统）与票价挂钩，这样就可以保证进行 PPP 模式建成的 4#
6、线的地铁票价与采用传统方式建设的其它地铁线路的票价相匹配，较好的实现了 PPP 项目运作。香 港 地 铁 公 司 的 地 铁 建 设 与 营 运 则 采 用 加 法 的 方 式 ， 如 采 用 了 “轨 道 交 通 +沿 线土 地 开 发 ”的 方 式 ， 其 沿 线 物 业 营 运 收 益 ， 用 于 轨 道 交 通 建 设 运 营 资 金 补 贴 ， 确 保了 地 铁 票 价 合 理 。武 汉 市 某 区 新 城 镇 建 设 PPP 项 目 为 打 包 项 目 ， 位 于 某 省 级 开 发 区 的 新 规 划 区 域 ，项 目 包 中 包 含 的 自 来 水 项 目 采 用 BOT 模
7、式 建 设 ， 同 时 需 要 配 套 建 设 园 区 管 网 和 道 路 ，配 套 设 施 的 投 入 远 大 于 供 水 厂 本 身 投 入 ， 如 果 将 总 投 资 与 供 水 价 格 挂 钩 ， 将 使 自 来 水价 格 比 正 常 价 格 至 少 翻 两 番 才 能 达 到 合 理 的 收 益 。 经 过 政 府 与 社 会 资 本 方 协 商 ， 将 管网 、 道 路 采 用 BLT 模 式 建 设 ， 由 社 会 资 本 投 资 建 设 后 出 租 给 政 府 ， 不 直 接 与 自 来 水 价格 挂 钩 ， 这 样 就 可 以 保 证 自 来 水 价 格 控 制 在 合 理
8、价 位 上 。4、 公正合理的分配项目风险合理分配风险，才能保证 PPP 项目的长期成功营运，在设计 PPP 回报方式时，要着眼长远考虑，遵循最优分配、风险收益对等和风险可控这样的原则。如北京地铁 4#线，将 A 部分租赁给项目公司，其租金水平与客流量挂钩，客流量高时，租金水平高，客流量低时，租金水平就低，甚至可以免除。采用这种风险分担方式，就有效减轻了港铁公司由于客流量不足，租金太高，导致大量亏损的风险，同时也可以减少由于客流量很好，导致港铁公司收益过高，导致不公的风险。5、 与社会资本方进行 PPP 项目谈判既要锱铢必较，又要敢于让利采用 PPP 模式实施的项目，作为政府方既要看到它的经济
9、效益，更要看到它的社会效益，从经济效益看，可以减轻政府负担，降低债务风险；从社会效益看，它可以提高项目建设和营运效率，提高公共产品和服务的质量，让政府的工作重心后移到监督上，增强社会福祉，满足人民群众的需要。因此，在与社会资本方进行 PPP 项目谈判时，要做到锱铢必较，把账算清楚，对于大型项目一个百分点的收益，累计下来可能就是几千万、上亿元的资金；同时要在合法的基础上敢于向社会资本方让利，以提高他们参与 PPP 项目的积极性。5、方案留有余地为了加快推进 PPP 项目进程，对于打包的 PPP 项目要把条件成熟的项目挑选出来进行分类，把关联性强的分在一起进行测算，对于列入后期的项目在实施方案中留
10、下接口，以便后续推进实施。PPP 项目是典型的长期不完全契约，发生再谈判的比例很高。PPP 项目回报机制的建立也不是一成不变的，要建立价格随外部条件变动而变动的调整机制，这样既可以防止由于PPP 项目回报机制固定不能适应市场变化要求，在后续运营过程中长期入不敷出导致项目不能正常运行，也可以防止项目产生暴利。6、 对对方的文件敢于和善于挑毛病目前国内参与 PPP 项目的社会资本方主要以大型央企和地方骨干国企为主，这些单位实力雄厚，有的有多年的 PPP 项目运作经验，在 PPP 实际操作过程中，为了抢占先机，他们会主动起草出具合作框架协议、PPP 合同等，这些文件往往是以有利于他们利益的思路起草，
11、因此政府方既可以以社会资本方提供的文件为蓝本进行条款谈判，也可以自己重新起草，对于社会资本方的文件应敢于和善于挑毛病，坚持原则，确保政府的根本利益。7、 时刻掌握对方心理，做到有的放矢在 PPP 项目前期合作双方的谈判过程中，政府方担心投资人不满意条件而撤出谈判使长期谈判的项目中途夭折，需要另起炉灶，费时费力。目前国内公共服务、基础设施类项目采用 PPP 模式进行建设，是国家投资体制发生的重大变革，而且是一项长期的政策，从目前国家和地方层面推出的近 4 万多亿的 PPP 项目规模来看，这意味着 PPP 模式建设方式将要成为国内主流投资建设方式之一，同时意味着许多设计、建设单位必须参与到 PPP
12、 项目的运作中才能承接到相应的工程项目，进而企业才能够生存和发展。对于工程承包企业，他们通过投标竞争成为 PPP 项目的社会资本方，根据中华人民共和国招标投标法实施条例第九条规定采购人依法能够自行建设、生产或者提供；已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。这就为工程总承包企业利用自己的设计、建设队伍进行 PPP 项目建设提供了方便之门，在建设中企业可以快速获取比较优厚的建设利润，这个因素大大增加了 PPP 项目对社会资本方的吸引力。因此社会资本方参与到 PPP 项目运作中，从某种程度上是不得不为和愿意作为，这就是社会资本方的心里，认清了这一点，就
13、可以在谈判过程中收放自如，有的放矢。9、PPP 主要报告编制目前不可求全责备PPP 主要报告包括产出说明、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、实施方案文本等。目前只有财政部出台了政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 ，其它报告的编制均未出指南和指引，即使财政承受能力论证指引也是粗线条的，如对政府历年的债务处理方式对财政承受能力的影响就没有明确规定。但我们要看到，国家密集出台 PPP 模式的相关规定和文件还仅有一年左右的时间，随着 PPP 项目的大规模实施以及针对实践中出现的问题，国家将会继续出台相关的条例、规范、导则、指南、指引和解释，为规范报告的编制创造条件，因此现阶段报告的编制要
14、按照已经出台的指引和文件中的基本要求进行编制，不可求全责备，随着 PPP 项目建设的不断深入发展，报告编制也会更加规范和科学。8、 关注核心要素，科学合理设计 PPP 实施方案PPP 项目的运作方式选择、回报机制的设计、边界条件的确定、风险分配方式、项目资产的形成和转移等是 PPP 模式关键核心要素，将回报机制与未来风险怎样挂钩、怎样防止在后续运营过程中社会资本方获得暴利或者长期入不敷出无法运行下去，也是难点，因此要针对项目特点，政府方的基本意见、潜在投资人的意愿倾向，大胆假设，精细求证，集思广益，选择最优方式和途径。10、把好合同关PPP 项目合同包括项目合同、特许经营合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、营运服务合同、设备与原料供应合同、产品采购合同和保险合同等系列合同，其中特许经营协议是主合同，在项目合同中起统领作用，该协议应对 PPP 项目从前期准备、运营到移交等项目全生命周期等相关条款都必须进行约定，否则就会出现漏洞，影响项目的建设和营运。总之，PPP 模式在国内发展迅猛，可以预见，在不久的将来就会成为我国基础设施和公共服务领域建设的主要模式之一，在快速发展的同时，要不断解决实践中出现的各类新问题，以确保该模式持续健康发展。
