1、推 进 街 区 制改 革 提 高社 区 治 理 水平 齐美音 盘 锦 市社 会 主义 学 院 摘 要： 住宅小区的社会治理和居民的社会管理是社区治理体系建设的重要内容。 中共 中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见提出 :“新建住 宅要推广街区制, 原则上不再建设封闭住宅小区。 已建成的住宅小区和单位大院 要逐步打开。 ” 意见 拉开了我国街区制改革的序幕, 不仅事关城市道路和住 宅规划, 还关系到基层社区治理体系的建设问题。 关键词 ： 街区制; 社区; 治理; 作 者简 介： 齐美音, 女, 盘锦市社会主义学院, 统战理论教研部副主任、 副教授。 党的十九 大报告 提出:“
2、 加强社 区治理 体系建 设, 推动 社会治 理重心 向基层下 移, 发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调节、 居民自治良性互动。 ”街区制是 发达国家普遍实行的一种社区治理模式, 我国要打造共建共治共享的社会治理 格局, 必须首先把社区的治理能力提高到应有的水平, 而街区制改革就是提高 社区治理能力的有利抓手。 一、街区制改革对盘锦市社会治理的意义 ( 一) 街区 制改革 将打破 “围墙 ” 式 管理 以我市为例, 城市小区分为有物业管理的封闭小区和没有物业管理的弃管小区 (非封闭) 两大类。封闭小区通常都在四周建筑围墙, 在小区门口设立保安和门 亭, 形成一个相对自成一体、与外隔绝的空
3、间, 有的还会安放监控设备以防偷 盗, 。 缪朴 (2004) 就此指出, 封闭式小区是城市生活的癌症, 对城市社交生活 造成破坏。 王彦辉 (2010) 进一步揭示了城市封闭住区蔓延带来的诸多问题与矛 盾。 街区 制改革将重点针对打开封闭式小区的围墙, 并把原有的弃管小区统一起 来共同治理。 ( 二) 街区 制改革 就是要 改变 社会管 理的 一元模 式 在我市, 辽河油田的大部分住宅小区仍然延续了单位大院制, 在道路规划、 公共 物品方面自成一体。 在物业管理、 水电费等方面保留很多优惠政策, 具有排他性。地方上, 有的商品经济催生下的集资建房, 也是一种变相的单位大院。 物业公司 基本上
4、是由所在单位派人组建, 隶属于原单位, 物业经理一般由原单位退休人 员兼任。 这种模式的物业公司往往不具备现代物业管理的资质, 缺乏应有的经验, 物业人员未经正规 培训上岗, 因此在各项服务方面都很难让业主满意, 业主的 权利也因为受到现有单位的制度约束而无法完全实现。 ( 三) 街区 制改革 就是要 实现 政府管 理、 市场机 制和 居民自 治的 协同治 理 目前, 我们对街道社区的管理基本还是政府主导型, 即从决策、 执行到监督, 均 由行政部门规划、 组织和协调, 并落实完成。 在政府主导型的管理模式中, 虽然 居民和社会组织也参与社区事务管理, 但是这种参与有着很大的局限性, 居民、
5、社会组织和政府在管理中享有的权利不平等。 政府一般会通过街道主导社区事务 的决策, 社区作用的发挥不是体现在居民和社会 组织的自治上, 而是大部分都 是为了执行好上级政府的决策。 二、盘锦市推进街区制改革面临的挑战 街区制是一种开放、 共享、 共治的治理模式, 但要在我市推进街区制改革还面临 很多问题和挑战。 ( 一) 公共 服务的 成本问 题 我市封闭小区内的公共物品主要有道路、 绿地、 停车用地、 健身器材、 路灯、 树 木等, 业主们通过缴纳维修基金和物业费来负担这些物品的维修和使用。 如果推 广街区制, 这些公共物品将会向全社会的人开放。 随着小区外来人员增多, 设施 设备的维修、磨损
6、会增加, 这些物业成本就可能会转嫁到小区业主身上。其次, 推广街区制 还会使居住小区的公共空间变得拥挤。 比如停车位问题, 我市除了一 些建有地下停车位的小区还有空闲车位, 大部分封闭小区的停车位已经是满负 荷了, 如果打开封闭小区, 可能会出现停车位超负荷的情况。 ( 二) 业主 间关系 的松散 化问 题 封闭式小区容易形成熟人社会, 在同一单元楼居住的业主会随着相识度的增加 建立更多的联系。 一旦将封闭式小区打开, 业主们将面临要彼此接受相当于原来 好几倍的街坊邻居, 原有的紧密联系就会被打破。 ( 三) 安全 风险和 管理成 本增 加问题 以我市油田各个小区为例, 过去的安全管理工作都已
7、经非常完备, 并且稍大规 模的油田小区都会单独成立自己的社区, 管理起来非常方便、 自成一体。 一旦打 开围墙、 门禁、 小区监控等多道防线, 可能会导致外来人员增多、 防盗抢的难度 增大, 原有的物业公司难以实现有效管理。 ( 四) 物业 公司垄 断、质 量不 佳问题 1. 物业公司资质不达标。物业公司的审批环节失之以松, 缺少严格的审查和把 关。 开发商、 单位、 农 村集体委员会、 普通个人都可以组建物业公司, 这些人往 往缺乏经验和公共服务意识。2.物业公司缺少竞争机制。 因为物业公司在业主入 驻之前就已经内定, 没有业主的协商参与, 没有市场竞标, 物业公司无形中成 了垄断方, 许多
8、霸王条款就是这样产生的。3.物业公司服务质量参差不齐。 有的 小区物业因为收费低, 就在服务质量上找平衡, 绿地不搞统一规划、 小区环境脏 乱差、 遇到问题互相扯皮、 公共设施配备不完善。 有的小区收费很高, 但是管理 过 严过死、业主意见得不到表达, 物业员工素质低, 物业收费与服务质量不匹 配。 ( 五) 社区 自治主 体建设 不足 问题 业主委员会、 社会组织以及公民个人是社会参与社区治理的主要依托主体。 但是 经过调研发现, 大部分小区的业主委员会形同虚设。 有的业主委员会成员是物业 公司指定的, 与物业公司形成一个利益链, 背离了为大家谋利益的宗旨。 有的业 主委员会成员是一些退休的
9、老干部, 本身就不爱管事, 不可能及时反映业主的 意见。 有的业主委员会根本没与广大业主见面, 业主维权时缺少组织支持。 有的 业主委员会与物业公司签约时就是走过场, 不审验物业公司的资质, 对于物业 公司的服务理念和服务水平根本不了解, 置广大业主利益于不顾。 有的业主委员 会根本没在社区登记在案, 或者电话长期不通, 严重影响业主维权。 三、推进街区制改革, 提高社区治理水平 十九大报告指出, 加强社会治理制度建设, 完善党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与、法治保障的社会治理体制, 提高社会治理社会化、法治化、智能化、 专业化水平。笔者认为推进街区制改革应注意做好五个方面的工作。
10、 ( 一) 逐步 、稳妥 、有序 推进 街区制 改革 在改革前, 需要经过大量前期调研和摸底, 对每个小区的道路设施、安保措施、 维修基金的使用、 公共用地规划使用等情况逐一设账建册。 然后组织召开业主代 表协商座谈会, 广泛征集意见。 对于将来新建的小区, 应该通过规划公共物品的 种类和所有权, 小区公共设施应由当地政府统一规划和管理。 一方面避免各个小 区基础设施、 人员维护的重复设置, 节约公共管理成本。 另一方面保证公共设施 完备发达、分配均衡, 不仅面向本小区居民, 并向全体公民开放。 ( 二) 明确 物业公 司的性 质定 位 必须保证物业公司的专业化和智能化水平。可以借鉴英美国家的
11、物业服务经验, 除了提供清洁、 绿化、 保安、 房屋及设施 设备的维修、 养护等传统意义上物业专 项服务外, 物业服务的内容已拓展到物业的规划布局和设计、目标客户群寻找、 市场行情调研和预测、 物业租售及推广代理、 工程监理与咨询、 旅行安排、 智能 服务、 专门性社会保障服务及等方面的全方位的管理与服务。 大多数的物业服务公司不设操作层, 管理人员少, 分工明确、 效率高, 为节约开支甚至专业承包的 项目也不设固定人员。 ( 三) 建立 物业公 司的招 投标 机制, 多方 联合监 督 在物业公司的管理方面, 要实现政府负责与民众监督相结合, 尽快完善物业公 司管理的法律体系。 建议政府成立专
12、门的物业公司管 理办公室, 重新审核认定物 业公司, 并采用招投标的形式, 街区内部和外部的物业公司都可以竞标, 保证 让业主选择到符合要求的物业公司。 在香港, 为了保障购房者的合法权益, 减少 前期物业服务纠纷, 政府要求房地产开发商售房时, 就必须制定大厦公契, 并 报政府有关部门登记备案。 ( 四) 加强 业主委 员会组 织建 设、依 法自 治 社区应积极推进各小区业主委员会的建设, 可以通过官方动员业主积极推荐自 己心目中的委员人选, 也可以召开业主大会公开竞选或者推荐。 业主委员会成员 应具备精力充沛、 乐于助人、 有一定的法律常识、 组织能力强 等基本要求, 以专 职为主, 能力
13、强的也可以兼职。 当然, 街区制改革必须要遵循国家既有法律各相 关条文, 以及配套的专项法律加以规范和保障。 日前, 我市兴隆台区商西社区召 开了管辖区内75 栋弃管楼的业主大会, 民主投票选举产生业主委员会, 探索实 现政府、业主、物业公司及社会组织共同参与治理的新模式。 ( 五) 改革 政府的 层级管 理模 式 未来街区制需要两个发展阶段: 第一是网格化管理阶段。 网格化管理就是将资源重新整合, 进一步放下事权, 将 原本设在县区级的职权和资源进一步下沉到街道和社区, 在社区层面把各条块 部门职权重 新进行横向布局。 这样就使得行政权力通过网格化直接到达社会个体, 把社会个体控制在网格之中
14、。 网格管理员通过对各自责任片区的包干负责, 详细 掌握网格中所有居民的动态, 对矛盾纠纷及时排查预警, 一旦出现不稳定苗头, 即使不能消灭于萌芽状态, 至少能够在第一时间掌握情报, 消灭险情。 值得注意 的是, 网格化也存在其局限:第一, 就全面的公共服务治理来说, 由于人力和专 业的限制、 多元主体的缺失, 使得这种模式擅长处理表面化的突发问题, 却无法 对深层次的、 日常性的复杂问题进行常规化的长效治理。 第二, 加剧行政化趋势, 影响社会自治。 因为网格化管理网络对社区居民和社区组织形成严密控制, 有可 能抑制社区公共空间的形成和公民社会的发育, 影响社区自治力量的成长。 第三, 容易
15、导致机构膨胀, 财政负担沉重。 由于社区居委会人手有限, 基层网格管理员 只有从社会招聘。 第二是政府与居民的合作共治阶段。 即社区事务主要由社区居民和社会组织来承 担, 政府对社区事务并不直接干预, 政府在社区事务的主要职能是政策规划和 经费支持。当今世界上社区治理比较成功的国家, 大多属于这种模式。 总之, 推广街区制一方面需要加快政府职能转变, 政府在加强公共服 务供给的 同时, 采取 “社会化 ”的模式将一些公共配置资源与设施交由社会参与承担。 另 一方面, 不论是交通出行, 还是其他一些方面的公共配置资源都应围绕街区制 的特点进行新一轮的配置与布局, 推动公共资源布局建设。 参考文献 1 王振坡、 张颖、 梅林. 我国城市推广街区制的路径及对策研究学习与实践.2016 (07) 2 缪朴.城市生活的癌 症 封闭式小区的问题及对策J.时代建筑, 2004 (05) 3 王彦辉.中国城市封 闭住区的现状问题及其对策研究J.现代城市研究, 2010 (03) 4 朱仁显、 邬文英. 从 网格管理到合作共治 转型期我国社区治理模式路径演 进分析J. 厦门大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (01)
