1、一、法国行政法院制度形成的社会背景,现代的行政诉讼制度起源于法国,人们往往以法国的行政法律制度作为行政诉讼的典型。也正是因为如此,法国素有“行政法母国”之称。法国行政诉讼的特点是案件不受普通法院管辖,而是在普通法院的审判之外,设立独立的行政法院,由它来管辖行政诉讼案件。按照当时法国人的理解,包括行政诉讼在内的一切行政事务,都归行政机关独立管辖。正如行政机关不得干涉司法事务一样,司法机关也不得过问行政事务,不得受理行政诉讼案件。法国之所以最早实行这种制度,是同1789年法国大革命的具体历史进程相联系的。当时,法国资产阶级已经取得了立法权和行政权,但司法机关仍为封建保皇势力所盘踞,因而资产阶级为了
2、自己取得的权力不受干涉,便强调有关行政事务方面的争讼应由行政机关本身处理。 他们认为,“裁决行政纠纷的权力属于行政权的组成部分,普通法院不能干涉。”法国设立独立的行政法院的理论基础源自孟德斯鸠的三权分立学说。法国大革命时期的政治家根据分权原则,规定行政机关和司法机关互相独立,并且认为行政诉讼也是一种行政,因此普通法院不能受理行政诉讼。法国对于分权学说的理解,主要由当时的历史背景所决定。法国自16世纪以后,资产阶级的势力逐渐强大,资产阶级的利益开始反映到行政部门,而当时的法院却掌握在封建势力手中,普通法院极力抵制政府实施的一些有利于发展工商业的政策。,法院的反抗给政府造成很大的麻烦,大革命后资产
3、阶级取得了政权,为了制止司法部门对行政部门的抵制, 1790年的制宪会议,根据分权原则通过法律,禁止普通法院受理行政诉讼。大革命时期的制宪会议禁止普通法院受理行政诉讼以后,在最初十年左右,没有考虑设立一个行政法院来受理行政诉讼,而是由行政机关来裁决行政争议。1799年,法国成立国家参事院(最高行政法院的雏形),由它来行使国家元首保留的行政审判权,在法律上,参事院本身还没有取得行政审判权。 1872年,法律赋予国家参事院以法国人民的名义行使审判权力,行政审判正式取得独立地位,不再属于国家元首保留的权力,国家参事院在法律上成为最高行政法院。同时还成立了一个权限争议法庭,裁决行政法院和普通法院之间的
4、权限争诉。一般认为,在1889年以前,法国没有完全取消行政官法官制度。但在1889年12月3日,最高行政法院在卡多案件的判决中,正式否定了部长法官制。当事人不服行政机关的决定,可以直接向行政法院起诉,无须经过部长的裁决。至此,“法国行政法院取得了完全独立于实际行政的地位,行政法院的创建基本完成。”,二、法国行政法院制度的构成与运行机制,法国的行政法院分为普通行政法院和专门行政法院。普通行政法院包括:最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭。行政法庭和行政争议庭对行政争端有普遍的管辖权,凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼都由它们管辖。上诉行政法院虽然只有部分上诉管辖权,但是它受理行政法庭的
5、上诉案件,管辖范围不限于某类专门事项,也是普通行政法院。最高行政法院作为全部行政法院的共同最高法院,同时具有初审管辖权、上诉审管辖权和复核审管辖权。除以上四种行政法院外,其他行政法院都是专门行政法院,182有永久设立的,也有临时性质的,主要有:审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、职业团体纪律处分委员会和战争损害赔偿委员会等。这些机构,只对特定的行政事项具有管辖权。,最高行政法院的院长由总理担任,但他从不参加最高行政法院的工作,遇有特别重要会议时,由司法部部长代表出席。最高行政法院一方面是中央政府最重要的咨询机关,主要适用于政府提出法律草案和制定行政条例的行为,也包括某些具体的行政处
6、理行为,法院给政府提出建议;同时,它又是最高行政审判机关,它享有: (1)初审管辖权。(2)上诉审管辖权。(3)复核审管辖权。(4)行政法院系统内部管辖权。最高行政法院设有行政组、诉讼组以及报告和研究组。行政组的任务,是向政府提供咨询意见,内设四个小组,即内政组、财政组、公共工程组和社会组。诉讼组是最高行政法院中人数最多、作用最重要的组织,有组长一人、副组长三人负责各类诉讼工作。报告及研究组设组长一人,行政法官10人至12人。该组拟定每年向总统提出的报告,总结最高行政法院的活动,并以最高行政法院的名义对法律、行政条例等提出改革意见,同时也负责提出行政法院判决的执行措施。,上诉行政法院创设的目的
7、是为了减轻最高行政法院的上诉审负担。上诉行政法院的职权是受理地方行政法庭的上诉案件,它只有上诉审管辖权,没有初审管辖权。它原则上可以受理地方行政法庭所有的上诉案件以及法律明文规定的专门行政法院的上诉案件,但由最高行政法院保留上诉审管辖权的除外。例如,关于解释和审查行政决定的意义及其合法性的上诉案件,关于行政条例的上诉案件,关于市镇议会及省议会选举的诉讼案件,都直接上诉于最高行政法院。目前,法国全国共设5个上诉行政法院,分别设在巴黎、里昂、波尔多、斯特拉斯堡、南特等大城市中。行政法庭是法国本土和海外省的地方行政诉讼机构。 行政争议庭是没有建省的海外领地的行政诉讼机构。二者是法国普通行政法院中的基
8、层行政法院。行政法庭为一般权限法庭,凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政诉讼案件,都以行政法庭为初审法庭。目前,法国共有33个行政法庭,其中本土26个,海外7省每省设1个。在法国,由于行政法院审判系统和普通法院审判系统没有共同的上级法院,为了解决行政法院和普通法院之间管辖权限的冲突,法国建立了权限争议法庭,由9名正式法官组成。,权限争议法庭的功能是解决普通法院与行政法院之间的权限争议,司法审查的功能则由宪法委员会承担。法国的宪法委员会由9名委员组成,其中3名由总统任命, 3名由国民议会议长任命, 3名由参议院议长任命。宪法委员会主席由总统任命,委员任期9年,不得连任,每三年更换三分之一。除上述
9、规定的9名成员外,历届前任总统为宪法委员会终身当然成员。 宪法委员会享有审理总统、议员选举中的诉讼案、监督公民投票并宣布投票结果等职权。另外,它还充当总统的法律顾问。法国宪法第60条规定:各项组织法在颁布之前,议会两院的规章在执行之前,均应提交宪法委员会审查,由该委员会宣布其是否符合宪法。为了同样的目的,各项法律在颁布之前,可以由总统、总理、两院中任何一院的议长,或者由60名国民议会议员或者由60名参议员提交宪法委员会进行审查。凡被宣布为违反宪法条款的便不能公布实施,而且该委员会的这种裁决是终审裁决。为了保证行政法院的独立,法国行政法院的经费采取预算制。行政法院的经费统一由司法部提出预算,由议
10、会批准实施。,2018/3/27,法国行政判例制度,一、法国行政判例制度形成的原因 判例是指法院的判决(指判决中的理由部分, 不包括讨论)构成先例, 本院和下级法院以后遇到相同的案件必须按先例判决。判例当中的体现法的精神是判例法。判例法是相对于制定法(成文法)的一种渊源, 是上级法院(特别是最高法院)对下级法院处理类似案件时具有法律上的拘束力的判例。遵守先例原则是判例法存在的基础。在法国这样一个成文法国家, 普通法院并没有确立起遵守先例原则, 在其他法律部门先例只能起次要作用, 而在行政法中, 先例可以说起到了主要作用, 最高行政法院的判例具有当然的拘束力。法国行政法主要是由判例构成的, 法国
11、学者弗德尔曾经这样生动地描述判例在法国行政法中的地位, “如果我们设想立法者大笔一挥, 取消全部民法条文, 法国将无民法存在; 如果他们取消全部刑法条文, 法国将无刑法存在; 但是如果他们取消全部行政法条文, 法国行政法仍然存在, 因为行政法的重要原则不在成文法中,而存在于判例之中。”法国行政诉讼制度与其他大陆法系国家行政诉讼制度最主要区别之一, 就在于其实行判例制度。行政判例制度在大陆法系的法国得以建立,主要有四个方面的原因: 首先, 法国行政诉讼由独立于普通法院系统之外的行政法院管辖。法国的行政诉讼案件不是由普通法院受理, 而是在普通法院以外, 设立独立的行政法院受理行政案件。法国实行普通
12、法院和行政法院并行的双轨制, 普通法院受理民、刑案件, 行政法院受理行政案件, 他们是两个互相独立的审判系统。由于行政诉讼由行政法院受理, 行政法院和普通法院独立, 行政诉讼不适用民法和其他私法的规定。这在一定程度上为法国行政法院创设行政判例制度奠定了基础。,2018/3/27,一、法国行政判例制度形成的原因,其次, 行政立法的局限性。由于行政立法的历史原因, 行政法上的规定往往只限于特殊事项, 不能适用其他事项。而现实中的行政事项极为繁多和复杂, 当时行政法院要处理各种行政案件, 许多行政活动经常无法可依, 有鉴于此, 行政法官便在经常深入研究处理案件的基本原则的基础上, 在判决中确立案件所
13、依据的原则, 例如, 行政行为无效的理由、行政赔偿责任的条件、公产制度、行政合同制度、公务员的法律地位等极为重要的法律原则, 均由行政判例产生。判例中的原则有的后来已由成文法所接受, 有的至今仍然处于判例状态。实际上, 在没有成文法时, 可由判例创制法律原则; 即使有成文法, 成文法的具体运用也由判例决定。 再次, 判例本身的质量保证。最高行政法院对重要的案件, 带有法律原则性案件作判决时, 经过特别慎重的考虑。在判决前, 案件由报告员小组、政府专员仔细审查研究和讨论, 才能提出建议供判决庭讨论, 在程序上已经保证了判决的质量。而且, 法国行政法院的法官主要来源于法国国家行政学院的高材生, 他
14、们进入法院以后, 通过各种措施结合法律知识和行政经验, 能够成为眼界开阔的第一流法官, 在人员的构成上保证了判决的质量。此外, 最高行政法院的判决, 逐月公开发表, 供学术界讨论和研究, 法学界对于判决的评价, 也能提高行政法院的判决的质量。 最后, 社会心理的因素。最高行政法院的判决一旦成立, 就会在法律界和行政界产生一种信念, 认为这个判决代表一种法律原则, 这种心理状态, 是在法律以外保证最高行政法院判决对未来的案件产生拘束力的重要力量, 最高行政法院只在社会情况发生变更时, 才改变自己的判决。,2018/3/27,二、法国行政判例制度的特点,法国行政判例制度, 虽然吸收和借鉴了普通法系
15、判例制度, 但与普通法系的判例制度又有很大的区别,在长期的司法实践中, 逐渐形成了具有法国特色的行政判例制度。( 一) 所遵循的先例仅是最高行政法院、权限争议宪法 行政法研究81庭的判决一般来说, 最高行政法院的所作出的判决, 不会轻易改变。下级行政法院遇到同类情况时, 也会采取最高行政法院的观点, 因为下级法院没有充分理由不遵循最高行政法院的观点, 当事人提出上诉时, 这个判决很可能会被最高行政法院撤消。加之, 法国最高行政法院对下级行政法院的法官的评价, 是决定行政法官命运的重要因素, 下级行政法院的法官都有害怕自己的判决被推翻的心理, 为了逃避判决被屡屡推翻的危险, 下级行政法院的法官都
16、会遵循最高行政法院的判例。权限争议庭是由最高法院(普通法院)和最高行政法院同等代表组成, 它通过具体的案件划分普通法院与行政法院的权限和解决双方的权限争议。权限争议庭的主要作用, 在于决定某一案件属于哪个法院系统管辖, 其实质是确定某个案件是否属于行政法院管辖, 实际上是划分行政审判的权限和确定行政法的适用范围。因此, 其作出的裁决的影响往往超过一个具体案件, 在解决一个具体权限争议时, 可能确定一个一般性的规则。如1873年权限争议庭在布朗戈案件中, 认为该案的损害赔偿责任, 应由行政法院管辖。这个著名的判决, 确立了行政法上一个根本性的原则, 即公务是决定行政法院管辖权的标准, 权限争议庭
17、的这个裁决就具有拘束力。一般来说, 上诉行政法院和行政法庭的判决不能创置一般性行政规则, 它们所作出的判决没有拘束力。,2018/3/27,二、法国行政判例制度的特点,(二)行政判例的法律效力低于法律, 但高于条例判例虽然是法国行政法的重要渊源, 但由于法国是一个成文法国家, 宪法中有关行政的条文, 国会制定的有关行政组织和活动的法律, 总统和总理所制定的行政法规, 部长和地方政府所制定的行政规章, 这些都是行政法的渊源。在法国, 国会所制定的普遍性规则称为法律, 行政机关所制定的普遍性规则( 行政法规和规章) 称为条例。他们的效力层次为: 法律行政判例条例。行政法院在审理行政案件时, 首先必
18、须根据国会制定的法律断案, 但由于作为行政行为根据的普遍性规则, 主要由条例规定, 而不是由法律规定。行政法院断案还必须以条例为依据, 不过所依据的条例必须是合法有效的, 行政法院在诉讼程序中可以根据法律和判例审查条例的效力, 撤消违法的条例。因此, 最高行政法院和权限争议庭的判例也就成为行政法院断案的主要依据, 其效力要高于条例。,2018/3/27,二、法国行政判例制度的特点,(三)最高行政法院不受本身判决的拘束在普通法系国家, 尤其是在英国, 最高法院也受本身判决的拘束, 只有在极少数情况下, 才推翻先前的判例。但在法国, 最高行政法院不受本身判决的拘束。主要原因在于行政活动的纷繁复杂性及易变性, 行政法的实践性很强, 现代社会的发展又是如此的迅猛, 最高行政法院必须根据社会政治发展的需要, 通过判例确立起与社会发展相适应的新的行政法原则和规则, 如果最高行政法院受本身判决的拘束, 势必束缚住自己的手脚, 不能充分发挥判例法的灵活性和社会适应性。因此, 最高行政法院认为在适当的情况下( 例如认为先例已过时), 就可以推翻先例, 通过判例确立起新的行政法原则和规则。不过, 这也导致最高行政法院的判决缺乏确定性和可预见性, 这也是法国行政判例制度的缺陷之所在。,
