1、- 1 -浅谈税收风险管理存在的问题及优化思考推进征管服务“五个集中 ”以来，我局以科学 发展观为指导，紧紧围绕省局推进市（州）局征管服务“五个集中” 工作的总体部署，着力构建以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向的征管服务新格局，运用信息采集、风险分析、风险识别、风险应对等税收风险管理手段，纳税服务水平、信息管税能力、税收征管质量显著提升，执法程序进一步规范，税收收入保持了持续增长。在实际工作中，不断提高税收风险管理的水平和质量是值得我们探索与实践的一个重要课题。一、当前税收风险管理存在的问题经过一段时期的实践，以“风险管理战略规划分析识别等级排序应对处理监控评估” 为主要流程环节的税收遵从
2、风险控管体系基本确立，但仍处于探索阶段，受制于主观认识水平和客观条件瓶颈，实践中还存在许多需要解决的问题。（一）税源提供的确定性与税收管理不确定性。“五个集中” 征管服务创 新转型虽提出“行业+规模”户籍管理模式，但各中小微企业管理组大都仍以属地分片、分责任区管理为主，仍采取传统的以人海战术为主要特征的拉网式、粗放型的管理方式，对所有的纳税人实施均衡管理，缺少完整的风险管理机制，缺乏管理的层次性和针对性，陷入- 2 -什么都想管，但什么也管不好的怪圈，所谓管理只停留在催报催缴、日常巡查、纳税评估等表面工作上，很难适应新形势下税源管理的需要。（二）人力资源配置的局限性与内部流程的不规范。目前各中
3、小微企业管理组普遍存在一高一低，一多一少的矛盾，即上级税务机关对工作的要求和标准高，而干部队伍的管理水平却相对较低；纳税人的数量逐渐增多，而管理人员相对较少。随着经济的快速发展，有限的征管资源与纳税人数量日益增加的矛盾越来越突出。同时，内部各环节之间的互动机制尚未建立或者不够顺畅，导致信息不对称和协调配合不够，降低了管理风险的防控能力。(三) 税收涉税信息数据建设亟待完善。涉税信息主要来源于纳税人自行报送的信息、税务机关在税源管理中采集的纳税人生产经营信息、税务机关内部管理的信息（简称征管信息）、从政府及各职能部门获取的第三方信息。但受制于交易信息申报、报送义务和举证责任等立法现状，缺乏信心交
4、换平台，当前税务机关能采集到的涉税信息范围狭窄、渠道少且不准确，一些对风险分析至关重要的物流、资金流信息数据无法取得。同时，垃圾数据的大量存在，严重影响到征管基础数据的真实、准确、完整。（四）税收管理机制建设亟待解决。一是税收风险管理预警指标体系尚未建立，目前主要- 3 -是以指标为主，风险模型的研究不够深入。电子档案及风险评估系统的开发水平及整合水平不高，有限的信息资源未能得以充分利用，信息缺乏指导性或针对性不强，突出表现为“三多三少” ，即散乱信息多，揭示 问题 信息少；提问题、给任务型信息多，指方向、给方法型信息少；单个信息分析多，信息综合分析少；二是税收风险评估机制不健全，对如何从制度
5、上确定风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用缺乏系统的操作办法，对风险管理任务的下达和完成缺乏统筹安排，导致风险管理形式重于实质，风险管理结果应用水平较低，互动协调机制有待进一步加强。同时，风险案例和模型数量不足、质量不高，缺乏实践验证的风险指标特征体系的指向性不强，还不能准确地反映风险点和风险等级的分布情况，无法有针对地抓住重点开展风险的应对。二、税收风险管理应用实践思考基于以上问题，我们认为全面实施税收风险管理，应当进行更深层次、更广层面的应用实践。试从以下几个方面思考：（一）加强税收风险管理基础建设。深入实施税收风险管理，需要解决税收风险管理实践存在的问题。抓好认识、人才、环境等方面
6、的基础建设，是实现税收风险管理目标的关键所在。一是大力培育税收风险管理的组织文化，加强对税收风险管理的宣传，教育与激励全体税务人员牢固树立税- 4 -收风险管理理念。二是进一步优化人力资源配置，加强专业化风险管理团队建设，对重大、复杂风险实行团队管理；同时以管理员制度创新为着手点，合理划分责任区管理和税源风险管理职责，完善税源风险管理方式。三是进一步完善纳税服务，通过纳税服务增强纳税人防范遵从风险的意识和能力，进一步完善风险监控系列纳税遵从度风险分析制，从行业风险、内部控制、宏观政策、经营状况等方面对企业进行涉税风险分析评估，引导纳税人进行自我审核、自我约束、自我修正。（二）突出“信息管税 ”
7、新思路。完成各分析系 统与电子档案及风险评估系统之间的信息整合，提高信息分析能力，准确找出“ 有风险的 纳税人” ，是实施税收 风险管理的重要前提。一是建立涉税信息交换平台，进一步拓宽信息获取渠道，真正建立“ 政府主导 、税务主管、部门配合、社会参与、信息化支撑” 的情 报交换 运行机制，掌握足 够、准确、适用的涉税交易信息，解决征纳双方信息不对称的问题。二是明确信息采集人员、采集规划、采集对象、采集内容、采集周期，对纳税人自行报送的信息不完整、不准确的，由中小微企业管理团队督促纳税人重新报送，对采集的纳税人生产经营信息不完整、不准确的，由原采集人员补充完善，对采集的第三方信息不完整、不准确的
8、，应及时联系信息提供单位，沟通解决，对采集的征管信息不完整、不准确的，由相关人员重新- 5 -采集。三是注重“活 ”信息的采集和分析，通 过日常巡查掌握制造业纳税人的设备投入、生产工艺、经营面积、产能库存、资金往来、能耗物耗等情况，找出纳税人实际生产规模与销售规模、能耗费用与产量产值之间的非合理差异。（三）强化税收风险监控分析。加强重点管理企业、重点监控行业、重点征收单位的风险分析是提高风险管理针对性和有效性的重要环节。一是建立多层级的税收风险分析制度，风险分析按照“ 分工 负责、两次分析、人机 结合” 的原则，确分析的职责和工作内容，合理设置分析岗位，深入开展各层级的税收风险风析。二是建立“
9、上下结合 ”风险识别制度，充分发挥市、县（区）两级风险联动办公室的统筹协调作用，一方面要自上而下通过电子档案及风险评估系统发现发布风险信息和应对任务；另一方面要有效调动中小微企业管理团队主动发现、采集风险信息，自下而上地汇总、上报风险信息，增强系统发现发布风险的能力和准确性，形成风险信息上下畅通的良性循环机制；同时要突出县（区）局风险管理团队再分析作用，在省局初次分析，市局二次分析的基础上，风险应对人员要重视实施应对前的案头分析工作，充分运用纳税人征管信息、生产经营信息、第三方信息以及纳税人具体情况和历史处理信息实现涉税信息的横向、纵向分析，判定问题的具体所在和应对工作的重点及方法。（四）突出
10、风险管理差别化应对。依据不同的税收遵从- 6 -度，确立分类、动态、个性化的管理服务机制。对待不同风险级别的纳税人，应按照“一般风险一般管理，较高风险重点管理” 的原 则 ，采取差 别化应对措施。对经风险办排查分析认定为无风险或风险微小，可以直接反馈风险应对结果；对一般风险，由中小微企业管理团队批量或单个发出纳税提醒函，进行系统性税法宣传辅导、要求纳税人自查自纠；对评定较大风险的纳税人，由风险管理团队按规范的程序实施纳税评估、风险核查等措施以核查其风险；对评定的重大税收风险或经约谈、提醒后未自行修正或未完全自我修正且仍存在重大风险可能的纳税人，及时移送稽查部门进行稽查。同时，积极探索风险应对主
11、辅岗应对方式，对各种应对结果进行跟踪问效，把好事实关、程序关、证据关、定性关，从源头上保证应对处理的准确率。（五）强化风险管理岗责体系建设。健全的岗位职责体系是实施税收风险管理的基础，通过合理分权、规范工作流程，形成一个管理严密、相互制约、相互补充的税收管理体系，确保对税源的有效监控，对偏离执法责任制及岗职权限的内部人员亮出“红 灯” ，实施内外环节 的“ 双重监控”。对税收执法权进行合理分解和有力监督，变“ 淡化责任、疏于管理”为“ 责 任明确， 监控到位 ”，最大限度地堵塞税收流失漏洞。（六）健全税收风险绩效考评监控机制。税收风险管理绩效考评指标，包括可量化指标和不可量化指标，具有多元- 7 -性和分散性特点。这就需要借助“制度+科技”的手段，通过开发建立风险管理绩效评估管理软件，将各类松散指标进行系统归集，可在电子档案及风险评估系统中增设绩效评估模块，按照绩效评估相关指标内在关系进行设计。一是过程监控绩效评估指标，包括涉税信息采集评估指标、税收风险识别评估指标以及风险应对处理结果等评估指标；二是评价征管成本效益指标，其内容包含工作任务完成率（户数口径）、入库率、处罚率等指标；三是评价纳税人税收遵从度指标，包括财务数据衡量指标、申报数据衡量指标、缴纳税款衡量指标以及违反税收法律、行政法规行为处理评价指标。
