浅谈我国政府审计体制改革问题.doc

1、浅谈我国政府审计体制改革问题1、相关定义1.1、我国政府审计体制的概念与改革的现实需求的历史沿革 1、政府审计的涵义与特征 审计按照审计主体的不同,分为政府审计、社会审计和内部审计。简单地讲,政 府审计是指政府审计机关独立检查会计帐表、凭证及相关资料,监督财政财务收支真 实、合法、效益的行为。社会审计是指依据注册会计师法的规定,注册会计师事务所 的注册会计师,依法接受委托人的委托,对被审计单位的会计报表及其相关资料进行 独立审查并表达审计意见。内部审计是指由部门或单位内部设置的审计机构和专职审 计人员,对本部门或单位及下属单位进行的审计。 政府审计和社会审计、内部审计有共同的内容,但有很大的区

2、别,主要表现为性 质不同、目的不同、手段不同、责任不同。政府审计应从以下几方面来理解。 一是审计的本质是对受托经济责任履行情况进行独立的监督。审计的产生及其本 质是缘于受托经济责任。政府代表人民行使管理国家财产和公共事务的职能,而这些 职能又是由国家机构内部的很多部门、不同层级的机构来完成的,做为国家最高权力 机关或者代表人民行使职责的政府为了检验不同层级的政府部门、机构履职履责情 况,设置专门机构审计机关来进行检查监督。 二是审计的主体是独立的政府审计机关。为了保证审计结果的客观公正,要求承 担审计职责的主体必须是独立的第三者。因此,政府审计的主体-政府审计机关既要 代表国家又要独立存在,并

3、且与被审计对象在经济上、组织上保持独立。这是审计监 督与设置在政府部门的内部审计相区别的一个重要方面,也是与财政、税务、工商等 其他经济监督相区别的重要方面。政府的财政、税务、工商等部门在各自的业务中虽 然也实施了某一方面的监督,但那是结合本职业务派生出来的,是为了执行好具体业 务而进行的监督。只有审计监督才是由专门机构和人员进行的独立经济监督。 三是审计的客体是财政财务收支。审计一个部门或单位,最直接的是要通过监督 其货币运动情况来实现。一个国家或部门、企事业单位团体的货币运动被概括为财政 收支、财务收支两种,监督经济责任的履行情况及其结果,就必然落实到对财政财务 收支的监督。当然,在具体实

4、际工作中,财政财务收支不是截然分开的,在某些方面 它们是重合或交叉的。 四是审计的基本方式是检查会计帐表、凭证及相关资料。会计帐表、凭证以及相 关资料是反映财政财务收支活动的载体,监督财政财务收支情况,就必须对被审计单 位的会计帐表、凭证及相关资料进行检查,这是审计最基本的方式。随着信息化的推 4 进,现在很多单位、大量的财政财务收支数据是通过计算机进行处理的,这种状况对 审计技术提出了更高的要求,但这也是数据处理形式不同,不会对审计基本工作方式 产生本质的影响。 五是审计的目标是监督财政财务收支的真实、合法、效益。被审计单位应当保证 财政财务收支的真实性、合法性和效益性,这也是审计机关开展审

5、计监督的主要目标 和任务。审计机关在审计工作中,首先应检查和评价被审计单位的会计帐表、凭证及 相关资料是否符合客观实际,是否真实、完整和公允地反映了其财政财务收支状况; 其次应当审查和评价其财政财务收支是否违反国家规定和有关财经法纪;在前两步基 础上,还应当审查和评价其财政财务收支活动是否存在决策失误、是否因管理不善等 造成损失浪费和国有资产流失,是否达到效率和效益最大化。真实、合法、效益可以 分别做为审计目标,也可以统一做为一个审计目标。 政府审计与社会审计、内部审计相比,既有共性的特点,也有其自身的特殊性。 一是审计工作的独立性。政府审计除了具有一般审计的独立性外,在机构、经营、工作安排等

6、方面,具有更强的独立性。我国审计法规定审计机关负责人没有失职、 违法或其他不符合条件的,不能随意撤换,新任审计机关负责人要征求上级审计机关 的意见 。审计机关的经费由财政预算保证。在工作安排上,审计机关依法独立行使 职权,不受其他机关、团体和个人的干涉。审计机关的审计决定等具有法律效力。 二是审计监督的强制性。政府审计制度是由国家法律规定的,政府审计工作是由 政府审计机关实施的。我国审计法规定,国务院各部门、地方各级人民政府及其 各部门的财政收支,国有及其控股金融机构和国有及其控股企业的资产、负债、损益, 事业组织的财务收支,以及政府投资项目等其他依照有关法律规定应接受审计的财政 财务收支,应

7、当依法接受政府审计监督 。 三是审计机关设置的系统性。政府审计是国家政治制度的重要组成部分。从世界 各国来看,不论实行哪种审计体制,其审计机关总是以一定的方式形成一个完整的体 系。在垂直的政府审计领导体制下,下级审计机关接受上级审计机关的领导,审计工 作的统一性和独立性能得到很好保证。在非垂直的政府审计领导体制下,上下级审计 机关没有领导与被领导关系,审计工作能更好地融入当地的政治经济生活。 四是审计内容的广泛性。政府审计的客体包括”公共资金” 和”公共财务管理”, 审计对象包括政府及其所属的各部门、各单位,包括使用财政资金的单位及纳入财政 预算的企事业组织。 2、政府审计体制的涵义与特征 从

8、广义上来说,审计体制是指各审计主体(即政府审计、社会审计和内部审计) 的组织体系、管理制度和监督形式。从狭义上来说,审计体制单指政府(国家)审计 第十五条 . 第十六-二十六条. 5 体制,是国家根据政治、经济发展的需要,通过法律法规等程序,将国家审计机关中 各层次、各部门之间的关系予以制度化的表现形式 。本文论及的审计体制,也即通 常人们所说的狭义的审计体制,即政府审计体制。 审计体制包括三个基本要素: 审计组织体系、审计监督管理制度和审计监督形式。 对于审计体制不能独立、静止地理解,要从静态和动态两方面来看。从静态看,它是 一个机关体系; 从动态看,它是一项活动,包括机关内部和上下级机关之

9、间的职责划 分、权力分配,人员的分工与合作等。 审计体制除了具有体制的共性外,还有其自身的特征: 一是体现国家意志。审计机关是国家机构的重要组成部分。审计机关依法行使审 计监督权限,其他任何机关、组织、团体和个人都不得干涉。政府审计在本质上是审 计机关行使权力的活动,其目的是通过行使审计监督权,维护国家财政经济秩序,提 高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展 。社会审计和 内部审计与政府审计并存,但有着本质的区别,社会审计机构行使的是委托权-委托 人的授权,遵照一定的职业标准开展审计业务,维护委托人的利益;内部审计机构是 一个单位或部门的组成部分,由所在单位或部门授权开展

10、工作,维护单位或部门的利 益。 二是依法独立行使职权。独立性是审计的本质要求和灵魂。审计独立性具体包括 组织、人员、工作和经费方面的独立。1977 年最高审计机关国际组织第九届大会上 通过的利马宣言指出: 最高审计机关独立于被审计单位,不受外界影响;它不可 能绝对独立,但必须在职能上和组织上保持独立;其建立和独立的程度在宪法中 规定;其独立性与其官员的独立性密切关联并应由宪法保障,特别是撤换官员的 程序应列入宪法;其审计人员在任职期间应独立于被审计单位;其有权直接向制 定国家预算的政府机关申请经费; 其经费应保证其完成审计任务。 利马宣言随后 在各国政府审计的实践中倍受推崇,获得极大成功,各国

11、都相应地在有关法律中保证 审计的独立性。 三是审计模式的多样性。政府审计制度做为国家政治经济制度的重要组成部分, 在各国都得以具体体现。但由于各个国家的国情和政体不同,审计体制表现为不同的 审计模式,如有的国家实行立法型审计模式-审计机关归属议会,有的国家实行司法 型审计模式-审计机关归属司法机关,有的国家实行行政型审计模式- 审计机关归属 政府,有的国家实行独立型审计模式-审计机关独立于宪法 。此外还有监审合一 审计模式,审计机关独立于政府,由总统直接领导。3、我国政府审计体制的产生与历史沿革 审计是一种社会活动,它是为了满足某种客观的社会需要而产生和发展的。私有 刘笑霞.论我国政府审计体制

12、改革J.甘肃:甘肃政法学院学报,2006(5):138-142. 第一条. 6 制产生以后,由于剩余产品的出现,不同的人占有的资源不同,占有资源的数量差异 也越来越大,以至于自身无法有效经营管理这些资源,因此将资源委托给他人经营管 理,形成了资源占有人与经管人之间的委托管理与受托管理的关系,也就是受托责任 关系。一方面资源占有人需要对受托人的管理和使用情况进行监督,另一方面受托者 需要向委托人证明自己很好地履行了经管职责,这就需要有一个客观的第三方来进行 检查和评价,也即产生了审计。审计人既独立于委托人又独立于受托人,同时具备应 有的专业技能,可以对受托人履行责任情况进行客观公正的监督和证明。

13、这也说明, 受托责任关系是审计产生的客观基础和根本动因。国家产生后,为了维护国家机器的 运转,维护统治阶级利益,也需要占有大量的资源,也需要委托经营,也就产生受托 责任关系,也需要审计,政府审计应运而生,并不断发展。 在国外,据考证早在公元前 3500 年左右,古埃及奴隶主阶级的最高统治者就设 置了有较强独立性的监督官,负责对统治者的会计帐簿和谷物税的征收情况进行审查 和监督工作,其实质就是审计。在资本主义时期,随着社会经济的高度发展和资产阶 级国家政权组织形式的日臻完善,政府审计得到进一步的发展。目前,世界上已有 160 多个国家建立了审计制度,广泛开展政府审计工作。 我国政府审计最早萌芽于

14、三千多年前的西周时期,其主要标志是”宰夫” 这一官 职的出现。到了宋代出现了我国第一个以”审计”一词命名的政府审计机构审计院。 历经多个朝代,到了中华民国时期,吸收了资本主义国家审计制度的先进经验和做法, 增强了审计的法律地位和独立性,注重审计官员的职业化建设和审计结果的公开。中 华人民共和国成立后,我国一直没有设立独立的政府审计机关,对财政财务收支的审 计监督,主要结合财政管理工作进行。中共十一届三中全会以后,我国于 1983 年在 国务院设立了我国最高审计机关审计署,在全国县级以上政府设立审计机关。1988 年国务院颁布了中华人民共和国审计条例,1994 年颁布了中华人民共和国审计 法(2

15、006 年进行修订),我国的审计工作走上了法制运行的轨道,中国特色的审计 监督制度框架基本形成。 (二)我国政府审计体制改革的时代需求 我国的政府审计体制是在原有政治和经济体制基础上建立起来的,实行的是行 政型审计体制模式,审计机关设在政府内部,是国家行政机构的重要组织部分。审计 署作为国家的最高审计机关,在国务院总理的领导下主管全国的审计工作,地方各级 审计机关实行双重领导体制,在本级行政首长和上一级审计机关的领导下负责本行政 区域的审计工作 。这种审计体制下的各级审计机关,在政府的领导和社会的关怀支 持下,较好地发挥了审计监督职能,在维护财政秩序、促进廉政建设、服务宏观管理 方面,发挥了重

16、要作用,社会影响力也越来越大。但是,这种审计体制自设立以来也 第七- 八条. 7 一直备受争议,审计体制改革始终是审计理论界探讨的热点问题,2004 年开始的所 谓” 审计风暴”,特别是近两年我国开始的”大部制”改革,又把审计体制的讨论从 理论层面推向了实践层面。审计体制改革正成为一个政治性越来越鲜明的现实问题。 随着民主政治和市场经济的深入发展,审计的外部环境发生了深刻的变化,民主 和法制观念深入人心,社会主义市场经济体制日益成熟,政治和经济体制改革不断深 化,多元化的利益格局初步形成等等,旧的审计体制与新形势的适应性弱化,其在运 行和实施的过程中开始暴露出新的问题和不足,使审计职能得不到充

17、分发挥,达不到 应有的效果。如何解决审计体制越来越显露的弊端,逐步改革完善我国现行的政府审 计体制,成为审计工作者和有关专家、学者认真思考和研究的问题。但是,目前无论 在理论层面还是在实践层面,对审计体制存在的问题、改革的方向研究较多,对改革 的必要性有了较为一致的看法,而对审计体制改革模式的选择却各有所云,对改革思 路、方案之间的比较研究不足,尚未形成一致的结论或观点。 8 1.2、财政审计定义财政审计是国家审计机关根据国家的法律、法规和规章,对各级人民政府财政收支 的真实性、合法性和效益性实施的审计监督。财政审计,从审计学科体系角度讲、它是 一门专业审计,它除了具有与其他审计的共同点外,还

18、具有其独特的审计理论与方法。 从审计工作角度讲、它是审计工作的重要组成部分,是对财政收入分配和再分配所实施 的监督活动。按照审计法的规定,树于财政审计的主体是各级国家审计机关;财政 审计的对象是中央政府和地方各级政府的预算执行情况、地方各级政府的财政决算,以 及其他财政收支活动。 根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系,财政收支审计分为本级预算 执行审计、决算审计和其他财政收支审计三种。本级预算执行情况审计是地方各级审计 机关在本级政府首长的领导下,对本级预算执行情况实施的审计。下级政府财政决算审 计是上级审计机关对下级政府财政收支决算的真实、合法和效益情况进行监督的行为。 其他财政收

19、支审计是国家审计机关对预算外资金的筹集、管理和使用情况实施监督的行 为。 1.3、法系的概念辞海上的定义为:”法系,根据各国法律的特点与历史传统的外部特征进行法律分类时使 用的术语。对其含义与具体划分说法不一。通常是把具有一定特点的某一国家的法律与仿效这 种法律的其他国家的法律,划为同一法系。近代一般分为五大法系:中国法系、印度法系、阿 拉伯法系、大陆法系与英美法系。 ” 我国法学家李步云在关于法系的几个问题-兼谈判例法在中国的运用( 载中国法 学1980年第 1 期)一文中提出:”法系是从法律形式的角度就世界范围内对法律所作的 一种分类”,主张以法律的形式渊源为标准,把世界法律分为两大类:大

20、陆法系、英美法系。 把社会主义法归入大陆法系; 1.4、政府职能相关概念政府职能和政府角色是两个经常提到的概念,政府的角色有统治者、管理者和服务 者之分,相应地也就有政治统治职能为主,经济和社会管理职能为主和社会服务职能为 主之分。政府角色是一个原生性的上位概念,政府职能是一个派生性的下位概念。有关 政府职能的理论古今中外的论述和争论一直不断,随着经济和社会的发展,也都逐渐被 赋予了新的时代特色,形成和发展了仁者见仁,智者见智的各种不同理论体系。 1.5、县级政府决策制度化的概念界定2.1.1 县级政府及县级政府决策 2.1.1 县级政府及县级政府决策 2.1.1.1 县级政府 县级政府是国家

21、行政管理体系和政权结构中十分重要的一个层级,是我国行 政体制中的基层枢纽,是政府专门化管理的基层延伸。县级政府机构的设置与中 央、省级政府的机构设置具有高度的对应性,其职能权限亦十分宽泛,囊括政治、 经济、社会管理等各个领域;管理具有较强的综合性,涉及”农、工、商、教、 党、军、文等各个方面;管理对象具有复杂性、分散性,所以县级政府实际上是 一个具有自主发展能力的自治组织系统” 。但在中央、省、市、县、乡五级政 府层级中,县级政府处于基础层次,行政级别较低,职权、管辖、行政范围等与 其他政府层级亦有很大的差别。较之中央政府而言,县级政府无外交、军事等职 能; 与省、市等地方政府相比较,县级政府

22、的经济调控、社会管理职能也较弱。 省级政府对县级政府的人、财、物实施直接的监督、控制权,而市级政府按照区 域经济发展规划对县级政府实施业务指导。因此县级政府既要接受中央政府、省 级政府的领导,贯彻执行中央和省级政府的路线、方针、政策,也要接受市级政 府的协调、指导。一般而言,县域范围内农村人数众多,农民是经济发展的主体, 因此,县级政府的重要任务之一就是对农业经济发展进行宏观规划、指导,引导 农村经济体制改革的深化,带动农村经济发展,农民增收、城乡协调等。此外, 由于县级政府的权限较上级政府要小,”在宏观政策或制度层面,县级政府行为 直接受制于来自中央政府或上级政府的由政府命令和法律引入实行的

23、制度力量。 这样一种制度力量表现为强制性的制度安排,特别是由中央和省级政府直接推行 的体制改革计划和各项政策” 。因此,县级政府最主要的职能就是贯彻执行上 级政府的路线、方针、政策。 2.1.1.2 县级政府决策及特点 “政府即国家权力机关,是指一个国家的统治阶级运用国家权力,组织和管 彭国甫.县级政府管理模式创新研究M.长沙:湖南人民出版社,2005:10 陆凯阳.当代中国县级政府体制与运行机制研究兼以湖北省英山县为例D.长沙:湖南人民出版 社,2007:5 11 理国家事务的机关,是国家机构的组成部分,是统治阶级实施其决策的重要工具” 。 ”决策是指人们根据客观规律的认识,为一定的行为确定

24、目标,制定并选择行 动方案的过程” 。那么就政府决策的属性而言,决策是一种重要的管理行为, 属于管理决策的范畴,它主要指”国家行政机关为履行行政管理职能,从实际出 发,对所要解决的问题制定与选择行动方案,做出决定的活动” 。而县级政府 决策即为县级政府围绕本地域内公众的意志和利益诉求,为处理涉及本县域内各 领域的事务而确定目标,制定并选择行动方案的过程。由于县级政府的职能权限 十分宽泛,因而其决策内容亦十分宽泛,既包括对制度、体制的立、存、废,也 包括对县域经济社会某一具体事项的决断。具体而言,县级政府的决策事项主要 有:”执行本县级人民代表大会及其常委会的决议; 执行上级国家行政机关的决 定

25、、命令和指标;执行国民经济或本行政区域内的经济和社会发展计划、预算; 发布本行政区域内的有关行政管理的决定和命令;领导所属各工作部门和下级人 民政府的工作; 改变或撤销所属各工作部门不适当命令;指标和下级人民政府的 不适当决定、命令等” 。由于所管事务繁多、具体,情况复杂,因而县级政府 在执行上级指令时必须结合地域实际创造性地开展工作,故此,县级政府的行政 行为具有一定的变通性,在管辖地域事务时发挥着必要的弹性作用。正是由于县 级政府的这种特殊行政地位赋予了它在履行行政管理职能时具有各自的地域性 和针对性。同样,围绕县域内各项事务进行决策的过程中,县级政府也呈现出自 己的特点 : 首先,县域相

26、对稳定的治理空间决定了县级政府在对本地域内社会,经济、 文化等各方面的事务进行规划和管理时,拥有较大的自主空间,能够结合地域发 展实际,因地制宜灵活地进行各项决策。县级政府决策属于区域性决策,带有很 强的针对性,它不像中央政府的决策、决议、命令那样具有普遍的约束性、规范 性和指导性,而是在贯彻执行中央和省级政府决策、命令的同时,有针对性地对 本县域的各项事务进行调查研究、分析判断或决议决断。由于地域环境的差异、 社会经济发展水平亦各不相同,因此县级政府决策也必然表现出很强的地域性和 灵活性。 其次,由于县级政府是我国地方政府的一级重要行政建制,行政级别较低, 决策权限较小,因而决策的作用范围和

27、影响范围相对上级政府要小得多,通常只 对本县域或本县所在的省域产生较大的影响,而对其他地区影响不大。但县级政 府的决策事项也相对细碎、具体,相对于上级政府而言,县级政府决策主体更加 彭湃.政府角色论M.北京:中国社会科学出版社.2002:41 卢梭.社会契约论M.北京:商务印书馆,1980:76 罗依平.政府决策机制优化研究基于 1978 年以来我国改革开放的视阈 M.长沙: 湖南人民出版 社,2007:5 王圣诵.县级政府管理模式创新探讨M.北京: 人民出版社,2006:160 12 容易获取到与决策相关的第一手信息。 再者,县级政府决策的制定必须遵循不违背中央和省级政府决策、决议、命 令的

28、原则。因为县级政府既是县域行政管理主体,又发挥着上级政府决议、命令 的贯彻、执行职能;既是一个完整的独立基层政权组织,但又并非完全独立于行 政体制之外,而是国家行政管理体系的基层延伸; 既是区域经济社会发展的决策 指挥机关,但也是落实党和国家方针、政策的执行机关。县级政府的决策权一方 面由其自身的性质决定,另一方面也是由宪法和法律所赋予的,它作为地方事务 的管理者,需要在决策的基础上开展管理工作,故此决策贯穿了县级政府行政管 理的全过程,其优劣将直接影响县级政府的执政水平和工作效率。因此,县级政 府决策必然受到上级政府和本级人大的监督、约束。 1.6、政府审计体制的概念2.1.2.1 政府审计

29、体制的涵义 审计体制的涵义具有广义与狭义之分。 ”从广义来讲 ,审计体制是指各审 计主体(即政府审计、社会审计和内部审计)的组织体系、监督管理制度和监 督形式。狭义的审计体制,则仅指政府审计体制,就是依法设立的审计机关 监督国家财政收支、财务收支的审计组织体系、审计监督管理制度和审计监 督形式。人们通常所讲的审计体制是指狭义的审计体制。 ” 2.1.2.2 政府审计体制与审计环境的关系 审计的环境问题是审计理论和审计实践都必须要面临的共同问题,审计 体制的研究也离不开对审计环境的研究。不能孤立地看待审计体制问题,而 要用系统论的思维与审计环境结合起来研究问题。 “所谓审计环境,是指与审计有关的

30、外部因素的综合。审计环境制约着 审计的发展,但在一定程度上,审计对其所处的环境也具有反作用,当审计 能够适应其环境需要时,就可以促进社会经济发展和政治进步;反之,则可 能起到阻碍作用,并失去自身存在的条件。 ” 本文所研究的审计环境主要是 宏观的政治和经济环境。 2.1.2.3 政府审计体制对审计职能的影响 “政府审计职能应该包括四大职能:审计监督、评价、司法和民主职能。 ” 审计机关是国家机构的重要组成部分,是审计人员执行审计职能的基础,行 使审计权力的依托。政府审计体制是在政治经济环境的基础上依据政府审计 职能设置的,政府审计体制对政府审计职能具有决定性的影响。政府审计体 制如果不适应政治

31、经济环境的变化要求,必然会影响政府审计职能的发挥, 也会影响审计对权力的监督和制约作用。 项均波.国家审计法律制度研究M.北京: 中国时代经济出版社,2002:58. 郭振林,王玉芳.我国绩效审计环境分析和政策选择初探.审计与经济研究J,2006(3):21. 孙永尧.论国家审计职能和作用.会计之友J,2006(11):8. 10 1.7、政府审计与政府审计体制的概念2.1.1 政府审计的概念 2.1.1 政府审计的概念 2.1.1.1 政府审计的本质 在古代罗马和两千多年前的我国西周时期就有了审计的萌芽,随着社会 的进步与经济的发展,人们对审计本质的认识也在不断的变化发展。 在我国的西周时期

32、与 11 世纪左右的西欧,人们对审计的认识就是”查 帐”, 这种观点一直持续到了二十世纪八十年代初。从上个世纪七八十年代开 始,审计的类型不断的增加,客观上使人们开始重新认识审计。 ”审计是系统 的方法或过程”,在西方受到了广泛的认同。1989 年初,我国审计学会提出了 下列审计定义 :”审计是由专职机构或人员,依法对被审单位的财政、财务收 支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查,评价经济责任, 用以维护财经法纪,改善经营管理,提高经济效益,促进宏观调控的独立性 经济监督活动。 ” 这个定义在我国审计界得到了广泛的赞同,这时把审计的 本质看成 ”经济监督”。 近年来,从受托经济责任

33、的角度理解审计的本质成为国内外学者普遍遵 循的思路。 ”随着社会经济的发展和国家管理的进步,财产所有者开始将其财 产委托给专门人才经营和管理,从而形成了财产所有权和经营管理权的分离。 这样,一方面财产所有者需要了解和监督经营者和管理者是否严格履行受托 经济责任,甚至是否存在隐私舞弊等行为;另一方面,受托经营者和管理者 必须向财产所有者如实报告经济责任的履行情况并接受监督。 ” 在这种情况 中国审计年鉴M.北京:中国审计出版社,1989:22. 董大胜.政府审计M.北京:中国审计出版社,1996:1. 8 下,产生了受托经济责任。在政府与社会公众之间也存在着受托经济责任关系,称之为公共受托经 济

34、责任关系。首先,由于社会公共物品具有非排他性和非竞争性,如果由个 人提供此类物品容易造成”搭便车” 这种特殊的社会现象,使得政府自然而 然成为提供公共物品的最主要的主体; 其次,政府为了保证自身职能的实现, 为了向社会公众提供公共物品,必须依法向纳税人征税。既然政府代表国家 意志行使公共财政资源的筹集、管理和使用的权力;那么,政府必须接受资 源提供者社会公众的监督。随着经济的发展,社会的进步,政府公共支出占 国民生产总值的比例大幅度上升,这就要求政府要对公共资源使用的经济性、 效率性和效果性负责,因此政府应该接受人民和立法机关的评价与监督。 2.1.1.2 政府审计的涵义 政府审计一般是指由政

35、府审计机关依照国家法律规定,对使用和管理公 共资源的单位和部门所实施的审计。根据我国审计法的规定,我国审计 机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个 人的干涉。审计机关可以在法定职权范围内,对违反国家规定的财政收支进 行处理处罚。 有些学者的观点则是把政府审计的主体直接定义为全体人民或者民意机 关,把政府审计与民主政治联系起来。张金男认为”各级民意机关,为监督 政府财政收支,考核各机关施政效能,以维护人民权益,增进国家利益,而 透过专业审计机构及其人员,根据国家预算及相关法令,运用专业之审计程 序及方法,对政府各机关之财务收支,及有关之会计报告、记录与凭证,加 以查核

36、审定,以了解政府施政情况之真像,据为民意机关行使职权,审议预 算之参考。 ” 候伯烈、陈可粤认为”政府审计,乃指政府于行政机关以外, 特设独立审计机关,根据国家预算法 、 审计法及有关法令,运用科学 方法,对政府财务收支活动及其会计记录,凭证、报表而为一部或全部的审 核,查明有无错误,及不忠、不法、不经济之情事,以考核其施政效果,并 提供积极性改进建议,从而解除各机关行政人员所负的财务责任。 ” 张金男.政府审计效能之研究D.暨南大学,2005:17. 候伯烈 ,陈可粤.财务行政M.台北:台北商务印书馆.1981:97. 9 1.8、电力行业管理和改革的基本概念和理论(一 )自然垄断下的政府管

37、制作用 1.自然垄断旳基本经济特征 自然垄断是指某些行业的自然属性以及产品的生产和技术自然特征决定了一个行业或 领域中,由一个生产者或几个生产 f 经营比大量生产者经营资源配置效率更高、生产成本 相对更低,由此形成了排他性的经营格局。电力行业具有明显自然垄断特点。这些行业一 般具有网络特征,这些网络是个完整的整体,是不可分割的,人为将其分割,只不过是将 大的区域垄断分割成小的区域垄断,并不会形成有效的市场竞争,相反可能带来交易成本 的上升”、 ”通过能力的降低和规模报垄断的局面,以保证公众 享有最低的生产成本,又要防止垄断企业滥用其垄断地位来攫取超额利润,损害公众利益。 政府在以提供公共物品为

38、主的自然垄断行业中的作用是不可避免的。各个国家一般都会对 自然垄断行业进行政府管制。 政府管制是指政府对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束。政府管制是 政府行政机构依据法律授权,通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决 等行政处理行为,对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控 制的行为”“ 。政府必须依法管制。从经济性质来看,政府干预可分为宏观调控与微观规制。 政府应加强对自然垄断产业的管制,以实现规模经济的同时保护消费者利益。政府必 须对价格进行管制,以实现社会福利与企业利益的平衡。 7 内蒙古大学公共管理硕士(MPA)学位论文 政府对自然垄断行业

39、进行管制很有必要,但也存在着”政府失灵”, 为此需做好以下 几点: (1)当某些自然垄断行业存在政府失灵或由于技术创新而导致自然垄断性质发生了根 本的变化,这就应当引入竞争机制,以促进其提高效率健康发展。 (2)要建立简便、高效的政府管制机构,降低不必要的管制与运作成本。 (3)在进行价格管制时,建立价格听证制度,引进公众参与,要体现透明、公正和平 等的原则。 (4)制定和完善相关的法律法规,推进反垄断法的建立,将自然垄断性业务的监管纳 入法治轨道。提高监管的透明度,切实维护社会和公众的利益。还应进一步建立行政程序 和外部监督机制,从制度上保证管制机构的公正性。 长期以来,我国对自然垄断行业实

40、行的是政府直接投资、垄断经营的管理体制。在这 种模式下企业不存在任何经营风险,没有追求成本最小化的激励,导致企业经营管理效率 低下,产品的成本和价格都很高,即使政府将产品定较低的价,企业往往会存在亏损.政 府为了保持其供应水平而不得不给予大量的政府补贴。所以合理的措施是引入市场化的经 营机制,政府对这些行业进行管制,主要由政府确定服务数量和质量标准,同时管制价格。 (二)电力行业的管制 1.电力与电力行业基本概念 (1)电力 当今是互联网的时代,我们仍然对电力有着持续增长的需求,因为我们发明了电脑、 家电等更多使用电力的产品。不可否认新技术的不断出现使得电力成为人们的必需品。 电力是以电能作为

41、动力的能源,是由发电、输电、变电、配电和用电等环节组成的电 力生产与消费系统8。电力产生的方式主要有:火力发电、太阳能发电、风力发电、核能 发电及水利发电等。 电能的传输、变电、配电、用电一起,构成电力系统的整体功能。通过电网,把相距 甚远的(可达数千千米) 发电厂和用电端联系起来,使电能的开发和利用突破地域的限制。 和其他能源的传输相比,输电的损耗小、效益高、环境污染少;电网还可以将不同地点的 发电厂连接起来,进行配电调节。输电是电能利用优越性的重要体现,在现代化社会中, 它是重要的能源动脉。输电线路按结构形式可分为架空输电线路和地下输电线路。输电按 8 内蒙古大学公共管理硕士(MPA)学位

42、论文 所送电流性质可分为直流输电和交流输电。19 世纪 80 年代首先成功地实现了直流输电,后 因受电压提不高的限制(输电容量大体与输电电压的平方成比例)19 世纪末为交流输电所 取代。交流输电的成功,迎来了 20 世纪电气化时代。20 世纪 60 年代以来,由于电力电子 技术的发展,直流输电又有新发展,与交流输电相配合,形成交直流混合的电力系统19 _ 21。 电力产品具有公共物品特性,所以必须通过政府管制下的电力市场来确保电力产品的 有序、稳定供应,即可提高生产效率,又可避免市场失灵。 (2)电力行业 电力行业是指将煤炭、石油、天然气、核燃料、水能、海洋能、风能、太阳能等能源 换成电能,再

43、通过电网系统与配电系统供给用户作为能源的相关部门。 电力行业包括发电、.输电、变电、配电及售电等环节,包括用电设备的安装、使用和 用电负荷的控制,以及将这 5 个环节所存在的设备连接起来的电力系统,此外,还包括规 划、勘测设计和施工等电力基本建设、电力科学技术研究和电力机械设备制造。电能的生 产过程和消费过程是同时进行的,既不能中断,又不能储存,需要统一调度和分配。 电力行业具有自然垄断性。电力产业前期建设投资巨大,回收周期较长,资金一旦投 入,设备、网络等很难转为他用,形成沉淀成本。电力行业的发、输电领域均具有规模经 济的特性,固定投资一定的情况下,增加生产规模、扩大用户范围都会带来生产平均

44、成本 的逐渐降低,从而取得密度经济效益,重复的建设反而会造成资源的浪费和闲置。 2.政府对电力行业的管制 对电力行业进行管制是涉及到每一个社会成员基本日常生活的公共事业,是政府一项 重要的公共职能,它也是关系着国家民生、社会安定、经济发展的大事。电力行业作为国 民经济中的基础部门,由于其生产技术需要大量的固定设备,因而使得其固定成本特别大, 而可变成本相对较小。电力行业存在着规模经济,属于自然垄断行业,政府有必要对其进 行管制。政府的监管包括:推动建立电力市场,成立市场监管机构,制定市场运行规则, 发放市场准入许可证,对市场交易行为随时进行监督、测量,同时对电网调度机构进行监 督,确保电力生产

45、组织的稳定、有序、安全22 。 (三) 电力体制改革模式分析 电力体制改革主要包括两个方面: 一是电力行业组织结构改革,即行业内部的分工和 结构分拆; 二是所有制方面的改革,即由国有制向股份制的逐步过渡。 在电力行业组织结构改革方面,电力体制改革的模式有以下四种: 9 内蒙古大学公共管理硕士(MPA)学位论文 完全垄断模式:发电、输电与配售电垂直一体化 ,不存在竞争。 发电市场竞争模式:发电市场幵放,引入竞争,多家发电企业向一家买方或代理机构 供电,然后买方或代理机构再将电售给用电方,地区内输电与配售电仍然垄断。 批发市场竞争模式:. 发电商与配售电商可以相互自由选择,但配售电网络依然垄断,

46、在此种模式下发电端和售电端都引入竞争,输电网络开放并由非盈利的独立机构运营。 完全竞争模式:在批发市场竞争的基础上,输电与配电线路都开放,配电业务与售电 业务分离,用户可以选择供电商,大用户可以直接向发电商购电。 各国电力行业管理改革模式大趋势是政府控制在减少,竞争和选择在提高。 在电力行业所有制改革方面,电力体制改革的模式有以下三种: 政府直接控制:政府部门与电力企业合二为一,成立电力工业部。由政府投资拨款, 价格由政府制定,收益属于政府,政府可以给电力企业强加其他社会责任。 政府股权控制: 电力行业由国有企业进行经营和管理。在这种模式下直接由政府制订 价格和投资政策。 政府间接控制 :政府

47、将国有电力公司股权出售给个人; 允许电力企业在资本市场融资; 政府监管电价形成机制同时维护市场公平竞争。 分拆改制是把整个电力工业组织结构分割幵,引入竞争和选择。股份制是从国家所有 过渡到私人所有,提高生产效率是所有制改革的最终目标,也是所有制管理体制连续性变 化的结果。无论是行业分拆方面还是所有制改革方面,电力改革的核心都是市场化运作。 本文主要从电力市场的角度,来分析世界各国的电力体制改革对我国和内蒙古电力管理体 制改革的借鉴意义 10 内蒙古大学公共管理硕士(MPA)学位论文 1.9、环境保护行政管理体制的概念环境保护行政管理体制指国家环境保护行政管理权责的划分、组织机构的设 置以及运行

48、机制的保障等。 环境保护行政管理体制的内容大致包括三个部分:(1)权责划分,指环境保护 行政管理职能定位及各环境保护行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵 向的职权位阶等;(2) 组织结构的设置 ,指国家对享有环境行政管理权的行政管理 机构的具体设置以及机构之间的相互关系。组织机构主要分为环境行政机关、授 权的环境行政机构、受委托的机构三类;(3)运行机制,指享有环境保护监督管理 权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、程序以及各机构之间开展环境事 务并进行协调的方式等,如行政决策的机制、行政执行机制、环保行政事务的部 门协调机制、以及监督机制等。职能定位是职权范围确定的依据,职责权限是

49、环 境管理体制的职能形式和功能保证; 组织机构是职能的载体,是环境保护行政管 理体制的组织形式和组织保证; 运行机制则是环境保护行政管理职能形式和组织 形式的动态反映和动态组合,保障并规范管理目标的顺利实现。三者关系如下图 : 图 2.1 环境保护行政管理体制内容关系示意图 1.10、文化体制改革的概念“文化”一词在字典中的含义是 ,人类社会在其发展的历程中 ,所创造的精神财 富和物质财富的总和。其主要内容包括文学、科技、教育、艺术等。 文化既标榜人的存在,又与人共生互动。作为人类社会的特定现象,在其本质属 性、内涵形态、发展取向上各有规定性,这种规定性被分别界定为人本性、多样性, 从而构成了文化区别于其他事物的特征属性。文化的特征属性主要体现为: 第一,文化的人本性 文化是有意识、有目的的人类劳动的对象化(外化), 同时又是自然物和类创造 (如社会关系)的主体化(内化)。文化是主体壳体化与客体主体化、外化与内化的 动态统一。从本质上来看,文化有典型的人本特征,这主要是指文化的产生、发