1、第五章 公债的发行,公债发行是指政府财政部门按照法律和政府预算的规定，在确定公债发行对象、发行数量、发行种类、发行方式、利率水平、期限结构的基础上，发行以政府为债务人的债券的行为。在我国现阶段，公债发行就是指中央政府作为债务人而发行债券的行为。2009年开始，也包括中央为地方政府代发的公债。,我国地方债问世,财政部2009年3月23日发布通知称，决定代理发行2009年新疆维吾尔自治区政府债券（一期）。这意味着地方债正式问世，新疆成为首个发行地方债的省级政府。 新疆一期债券为3年期固定利率附息债，计划发行面值总额30亿元，全部进行竞争性招标。地方债通过全国银行间债券市场、证券交易所市场发行。债券
2、利息按年支付，每年3月30日支付利息，2012年3月30日偿还本金并支付最后一年利息。财政部代为办理还本付息，委托中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司上海、深圳分公司办理利息支付及到期偿还本金等事宜。,想一想，财政部2009年代发的地方债券是记账式债券？凭证式债券？储蓄债券？,地方政府债券被叫停已16年。 地方政府债券最早出现在新中国成立初期，1981年恢复国债后地方债券就不见踪影了，1993年地方国债被国务院明确“叫停”，原因是“怀疑地方政府承付的兑现能力”。1995年1月1日起施行的预算法第28条明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。“地方
3、政府债券”的禁令一直保持至2009年初。,恢复发行地方债券的背景：应对金融危机，缓解地方财政困难,1.经济刺激计划需要大量财政资金 受金融危机影响，我国去年实施“4万亿刺激经济计划”中，中央财政将承担其中的1.18万亿元，其余部分则需要地方政府和民间出资。随后，各地政府纷纷公布投资计划，根据对已公布投资计划的24个省市区的统计，投资计划总额已经接近20万亿元，其中绝大部分以交通基础设施项目为主要投资方向。,2.我国许多地方政府多处于财政赤字状态，从根本上缺乏大规模推动基础设施项目建设的资金支持能力 由于经济增长下滑，加上实施结构性减税，今年地方财政收入增幅将较大幅度下降。如果地方政府从社会中筹
4、集资金规模过大，会面临难以承受的财政赤字问题。而挤压私人投资、消费需求和出口需求，还有可能加剧银行体系不良信贷资产的风险，大幅度抵消政府投资效果。在地方政府财力有限的硬性约束下，“刺激经济计划”要顺利实施，“地方债券”又被提上了议事日程。,3.地方政府“三农”、民生等各项支出压力很大 中央投资配套资金及扩大本级政府投资所需资金难以通过经常性收入安排，需要举借债务筹集。而发行地方政府债券是地方政府筹措资金比较规范的途径。,中央代发地方债券的基本规定 2009年春节前，国务院关于2009年地方政府债券有关问题的通知就已下发地方财政厅和发改委，这是国务院第一份以“地方政府债券”为名的通知文件。 按照
5、国务院代理发行地方债券的通知、财政部代理发行地方债券暂行办法以及财政部关于地方政府债券预算管理问题的通知三份文件中的相关规定，地方债不仅要由财政部代发，也要由财政部代为办理偿还手续。并明确要求，只有省级政府和计划单列市（名单见后页）具备通过中央代发地方债券的资格，而地级市、县级市都禁止发行地方债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称，具体为“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券（XX期）”。债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。 地方债券，中央代发不代还。中央只是起到“担保”的作用，筹集资金的对象将是区域性的，并且与使用范围对应，专发专用。,小常识：计划单列市,
6、计划单列市出现在20世纪80年代，是让一些大城市在国家计划中实行单列，享有省一级的经济管理权限，而不是省一级行政级别。设立计划单列市之初，并未对行政级别做明确解释。 计划单列市的设立是分批的，到1993年共先后设立计划单列市16个：沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、杭州、宁波、厦门、济南、青岛、武汉、广州、深圳、成都、重庆、西安。 1993年，国务院决定撤销省会城市的计划单列，计划单列市只剩6个。同年，中央机构编制委员会宣布，原先16个计划单列市行政级别为副省级，包括10个副省级省会城市和6个计划单列市，而这些城市统称副省级城市。1997年，重庆设立直辖市，不再是计划单列市。 现在有15个副省级
7、城市： 10个副省级省会城市：沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都、西安。 5个计划单列市：大连、青岛、宁波、厦门、深圳。,“代发地方债券”与“国债转贷地方”的差异,1998-2004年实施积极财政政策时，中央政府代地方政府举债并转贷地方用于国家确定项目的建设。由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督。 由于举借债务与资金使用主体脱节，责权不清，增加了中央财政负担和风险。此次由省级政府在国务院核准的额度内，提请同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会审查批准发行一定数量的地方政府
8、债券，筹措的资金纳入政府本级预算管理，有利于依法规范解决上述问题。,中央代发地方债券而不是地方直接发行债券的原因,尽管近年来我国债券市场发展迅速，但针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等还没有建立，制定统一的地方政府债券管理制度框架尚需时日。 财政部代理发行地方政府债券， 有利于充分利用财政部多年来发行国债积累的丰富经验、成熟的技术以及与投资者之间形成的良好关系； 有利于降低地方政府融资成本，提高债券发行效率；有利于保障投资者按时收到本金和利息，提升地方政府债券信用等级，充分保护投资者利益； 有利于根据地方政府需求和债券市场情况，统筹安排发行节奏，促进债券市场稳定。,2009年代发2000亿元
9、地方债具体分配情况,四川由于受汶川大地震影响，获得的发行额度最大，达到180亿元。 河北60亿元; 新疆30亿元; 安徽40亿元; 云南84亿元; 广西65亿元; 陕西60亿元; 宁夏30亿元; 贵州64亿元; 辽宁66亿元; 广东110亿元.,第一节 公债的发行规模,一、公债累积额（公债余额）管理 （一）概念 1.新增公债 2.还本公债 （二）公债余额管理模式 1.规定公债余额上限模式：美国 2.控制财政赤字模式：日本、欧盟,二、公债年度发行额管理 （一）概念：是指在财政年度内的公债发行额，它是新增公债（预算赤字）与还本公债两者之和。 （二）实践：2006年前的我国 自1981年恢复发行国债
10、以来，我国一直采取逐年审批年度发行额的方式管理国债。这种管理方式存在五个方面的问题： （1）年度国债发行额不能全面反映国债规模及其变化情况； （2）控制年度国债发行额不利于合理安排国债期限结构； （3）不利于促进国债市场平稳发展； （4）不利于财政与货币政策协调配合； （5）不利于提高国债管理效率。,三、公债累积额管理与公债年度发行额管理的比较 1.对当年公债发行数量和年末的累积数量重视不同 累积额管理：重视公债余额 年度发行额管理：重视当年公债发行总量 2.对为公债还本而发行的公债处理方式不同： 累积额管理：不再审批 年度发行额管理：严格审批,四、我国2006年开始实行国债累积额管理方式20
11、05年12月16日十届全国人大常委会第四十次委员长会议于通过了全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见。这意味着自2006年起，我国将参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动，以科学地管理国债规模，有效防范财政风险。,全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见同意了国务院提出的五条建议: 一是在每年向全国人民代表大会作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人民代表大会予以审批；一般情况下，年度预算赤字即为当年年度新增国债限额。,二是在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相
12、应追加年末国债余额限额。 三是当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额。 四是国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作。财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。 五是每年一季度在中央预算批准前，由财政部在该季度到期国债还本数额以内合理安排国债发行数额。,第二节 公债的发行条件,一、发行利率 公债发行利率就是指公债利息占公债票面金额的比率。其对公债发行者和投资者有着不同的意义。 （一）公债利率的构成要素 1.基本利率 2.通货膨胀率 3.时差利率 4.基础利率：计算时差利率起点期限的国债利率，不含时差利率，由基本利率和预期通货膨胀率构成，期限较长的国债则在其基础上
13、增加时差利率。,国债的主体利率,国债的附加利率,国债的利率整体,（二）利率的表现形式1.固定利率 2.浮动利率 3.平价发行与贴现发行：利率的表示方式不同 4.溢价发行与折价发行：债券的供求状况所致,（三）利率决定理论 1.实际利率理论2.可贷资金理论3.流动性偏好理论4.期限结构利率理论 （1）预期理论（2）市场分割理论（3）偏好利率结构理论,（四）影响利率的因素 1.金融市场利率水平的影响 2.国债周边市场利率的影响 3.国债发行制度的影响 4.其他影响因素：如利率管制,二、发行价格 （一）发行价格的形式 （1）平价发行：概念 （2）贴现发行：概念 （3）折价发行：概念、原因 （4）溢价发
14、行：概念、前提,（二）确定国债发行价格的原则 1.保证国债发行 2.降低举债成本 3.稳定国债市场（三）发行价格的影响因素 1.供求关系 2.通货膨胀预期 3.非市场因素：国家信用状况、政局稳定与否、投资者的风险意识、经济周期等,三、国债的发行时间 1.定期模式 2.不定期模式 3.常用模式四、国债发行对象选择 （一）按普遍性原则（应债来源多元化）确定发行对象 （二）按稳定性原则（经济稳定原则或有利于宏观调控原则）确定发行对象 （三）按自愿性原则确定发行对象,第三节 公债的发行方法,在国际上公债发行的方式众多，归结起来大致有下面三类：一、公募法。公募法是指国家向不特定的社会公众募集公债的方法，
15、它既可以用于上市公债，也可以用于不上市公债，但一般均为自由公债。通常有三种具体办法。1.直接公募法。即由财政部或其他政府部门（如邮政机关）直接推销。这里有两种可能：一是由财政部门或其他政府部门（如邮政机关等）零额销售，由单位和个人自由认购；二是采用强制派购的形式，即在发行公债时，按地区、部门、企业单位和个人分配发行数并要求保证完成。,特点： 发行期长、成本高 效率低 品种单一 行政推销容易违反市场意愿,2.间接公募法。即由政府委托银行或其他金融中介机构参与推销国债。 主要好处： 它简化了发行手续，减少财政部门的公债推销费用，并使财政部门（或其他政府部门）的工作人员从繁琐的公债推销事务中摆脱出来
16、； 能用经济手段迅速顺利地推销公债，使公债收入及时入库和运用； 由金融机构经营政府公债，能较好地适应社会资金结构，能较灵活地调节市场货币流量和流向；金融机构本身并不认购政府债券，不会引起中央银行的非经济发行。正因为如此，我国19811988年国库券发行均采用这种方法。,（1）代销 （2）承购包销 （3）招标1）价格招标与利率招标2）荷兰式招标与美国式招标 （4）拍卖（发达国家普遍采用，市场化最高的一种公债发行方法）,二、私募法 是指中央财政不公开发行国债，只是向与发行体有特定关系的少数投资者发行国债。 优点 缺点 1.银行承受法 2.特别发行法,国债发行方式图解,国债 发行 方式,公募法,直接
17、公募法,间接公募法,代销,承购包销,招标,拍卖,价格招标,利率招标,荷兰式招标,美国式招标,公开叫卖升序排列,公开叫卖降序排列,私募法,银行承受法,特别发行法,三、我国国债发行方式的演变,一、行政摊派（19811990） 二、承购包销（1991年开始，存在变通性） 三、招标（1995年8月始，1999年至今，成为主要方式，记账式国债基本上全部采用招标方式发行）,第四节 公债的发行结构,一、国债的利率结构 利率结构管理的目的： 1.发行成本最小化 2.建设国债市场 3.形成高效的国债发行机制 4.形成合理的到期结构 5.与其他宏观经济政策配合,二、国债的期限结构 国债期限管理的二层含义：国债发行
18、、国债余额 （一）国债期限设计应考虑的因素 1.政府使用资金的需要 2.市场利率的变动和社会资金的供给结构 3.财政筹资成本的大小及其分布 4.国债交易市场的发育程度 5.政府的宏观调控政策,（二）我国现行的国债期限结构 1.我国国债的发行期限结构现状（想想看，是否存在问题？）,不合理的期限结构直接导致如下后果 （1）容易出现偿债高峰，加重财政负担 （2）期限较短，提高了国债依存度 （3）不利于公债管理 （4）限制人们的投资积极性 2.我国现阶段国债期限结构的选择 （1）发行短、长期国债 （2）力争短期国债达到15左右，中期60，长期25，,三、国债的品种结构 是指国家发行不同种类的国债之间的
19、系列组合和量的比例关系 （一）国债品种分类 1.可转让国债（上市国债）（占西方国家发债总额的70） （1）国库券： （2）预付税款券：为工商企业缴纳所得税而发行的短期国债 （3）中长期国债：,2.不可转让国债（非上市国债） （1）储蓄债券：专门为中、小额个人投资者设计、只向个人发行的一种国债券。（2）专用债券：专为从特定金融机构吸收资金而设计的不可转让债券。,（二）我国的国债品种 1. 19501958年，胜利折实公债和经济建设公债 2. 19811987年，国库券（由于属于中长期国债，因此不是国际通行意义上的“国库券”） 3. 19871995年，除了国库券，增加了国家重点建设债券、财政债券
20、、特种债券、保值公债、定向保值公债、贴现债券等。1988年以前发行的国债基本上都是实物券国债，1988年以后除了继续发行实物国库券外，政府债券、特种国债的发行基本上都是采用收款单式，而1992年非实物国库券则采用了记账式。,4. 1995年以后，凭证式、记账式、无记名式国债等。 1998年，无记名式国债券（国库券）完全被其他券种所取代，而随着最后两期的到期兑付，“实物券”告别了中国债券市场。 5.1999年，浮动利率债券在我国问世。 6. 2006年开始，财政部试发行储蓄国债，所谓储蓄国债，是指财政部面向居民个人发行的、偏重于储蓄功能的一种记账式国债，它不能上市流通，但可以提前兑付，利率设计比
21、较灵活，发行方式更加多样化。 7.2009年3月，财政部代地方发行地方债券。,（三）合理设计国债的品种结构 1.品种结构的多样化 2.以可上市国债为主 主要原因： （1）金融市场发展的需要 （2）中央银行实行货币政策调控的需要 （3）投资者变现的需要,第四节 国债的发行总额,一、国债适度规模的含义与特征 1.含义：是指国债在国民经济这一大参照系下的最满意或最合理的数量界限。这一数量界限是一个合理的区间而不是一个具体的数值。 2.特征：（1）规模效益性；（2）成本适中性 二、考察国债规模的指标体系数量标准 （一）考察政府对国债的需要量1.国债收入投资收益率,相应的国民收入产出,国债收入的投资额,
22、 100,2.赤字率（二）考察政府偿债能力 1. 国债依存度2.国债负担率（1）国债当年负担率（2）国债累计负担率,当年财政赤字,当年GDP, 100%,当年国债发行额,当年财政支出总额, 100,国债当年发行规模,当年GDP, 100%,国债累积发行余额,GDP, 100,3.国债当年偿债率,当年国债到期本息额,当年财政收入, 100,（三）考察社会的应债能力1.国民收入应债率2.企业收入应债率3.居民收入应债率,国债发行规模,国民收入, 100,企业购买国债额,企业预算外资金, 100,居民个人购买国债额,居民收入, 100,总结：1.政府对国债收入的需要量及偿还能力反映了国债发行规模的内在约束标准； 2.社会的应债能力反映了外在约束条件； 3.国债负担率市国债规模的基础； 4.国债的应债率是国债规模的前提； 5.国债的偿债率是国债规模的保证； 6.国债的依存度是国债规模的综合反映。,三、考察国债规模的指标体系质量标准 1.国债成本收益分析 2.国债投向分析：（1）生产领域、非生产领域（2）具体的投资结构 3.对国债管理体制和运行机制的评价四、国债发行数量确定的原则 （一）资源的最优配置效果 （二）国债的正负效应,
