1、电子政务与电子政府 内容提要：在目前电子政务研究领域最主要的两个概念是电子政务与电子政府。电子政务的重点在于“政务” ，即政务的电子化；电子政府的重点则明确在于“政府”的电子化，意味着政府组织、结构相对于传统政府体制的变革，甚至触及整个政治体系的革新。把握两个概念及其关系的关键在于两者的范围或发展的阶段性。就我国实际而言，推广电子政务实务和使用电子政务概念可能更具有现实意义。 关键词：电子政务 电子政府 比较 关系 电子政务（E-government ）在世界范围发展方兴未艾，而在中国也是势头强劲。从 1999 年被称为“政府上网年” ，那么到 2002 年，则可以称之为“电子政务年” 。 “
2、国家信息化领导小组决定把加快电子政务建设作为我国信息化工作的突破口和今年的工作重点。 ”1以此为契机，无论是各级政府在推进和实施电子政务的实际动作，还是学界对电子政务的讨论、研究，都在 2002 年达到一个盛极一时的程度；进入 2003 年，这种蓬勃发展的势头依然强劲。 一、若干名称与说法 作为一个新生事物和一个新的研究领域，首先就电子政务这个概念本身而言，尚存在不同的说法；经过几年的发展或淘汰，目前被经常使用，也是其中最有代表性的就是电子政府与电子政务。两个概念之间有区别，但是在很多表述中也有相当程度的重合。 从名称上，存在着诸如以下几种相近的称谓：“电子化政府” （李永刚、张成福等） ；“
3、数字政府” （梁木生） ；“连线政府” 、 “网络政府”、 “在线(on-line) 政府” 、 “虚拟政府” （李绥州） ， “电子政府” （赵晖） ，等等，另外还有政府信息化等类似概念。 在这些说法之间，常常区分的不是那么明确，甚至常常是混为一谈的。有的学者从信息化的角度上，认为“电子政府” （或电子政务）是“政府工作信息化建设下的一个子概念” （姚江） ；也有说法， “电子政府” （或电子政务）一般也可通俗地称为“政府上网” （王颖） ；有的说法是，所谓政府上网，也就是政府职能上网，在网上建立一个虚拟政府（virtual government） ，等等。 “电子化政府又叫虚拟政府、网上政
4、府或政府在线，而在我国是妇孺皆知的政府上网 。 ”2 “电子化政府最重要的内涵及精髓是建构一个虚拟政府 （Virtual Government） ，即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。 ”3 二、电子政务与电子政府的概念明晰 “与 e-commerce 一样，e-government 也是一个地地道道的舶来品，学者和媒体多将其译为电子政务 ，最近电子政府的称谓有逐渐增多的趋势。 ”4电子政务与电子政府是诸多说法中最需要加以明晰的两个概念。 诚如上文所言，从缘起上，电子政务与电子政府的差异，在很大程度是由于对 E-government 这个英文名词中文翻译的差异。而在很多人的实际理解中，
5、两者仅仅是翻译名称上的差异而已，两者本质、内涵的把握基本一致，并没有根本性的区别；当然随着其实际建设发展进程及其研究的推进和深化，已经逐渐把这两个概念加以必要地区分。 电子政务概念的由来，直接地受到电子商务概念的影响，是电子商务理念与实践延伸到公共政治领域的结果。判定其核心内容，电子政务主要是从近期发展而言的，是指政府行政和管理方式或手段相对于传统政府的变革，即从根本上改变传统的政府行为方式，使政府运作和管理业务计算机化、网络化、信息化，从而将大幅提高政府效率。简言之，电子政务的重点在于“政务” ，即政务的电子化；电子政务不涉及或者只在很小的程度上触及政府的体系、制度、组织和结构等。 “什么是
6、电子政务？电子政务首先是政务，政务是电子政务的主体、内容，即政府日常管理事务、政府行政事务，以及政府在处理各种各样政务的过程中所不得不涉及到的有关政府内部工作流程、体制形式、权力关系以及官员间所形成的公务性和私人性的关系模式，其次是电子化、网络化和信息化的基础设施和手段，即电子政务不同与普通政务的地方在于电子政务所赖以存在和运行的环境是虚拟化、信息化和网络化的。由于任何一项政务最终必定会产生一定的、真实的、物质化的输出结果，因此电子政务的本质在于：通过使用电子和信息手段，扩大了政府活动的领域，使政府活动从原先单一的实体环境延续到另外的虚拟环境，从而增加了政府行政的空间和资源，使政府行政输出从原
7、先直接的实体输出增加为实体输出和虚拟输出两个通道。 ”5 与之相对应，电子政府的重点则明确在于“政府”的电子化，意味着政府体系建构在电子化基础上，意味着政府组织、结构相对于传统政府体制的变革，甚至触及整个政治体系的革新。 电子政府就是在实现政府政务电子化的基础上，并主要由于政务过程电子化、网络化的影响和推动，促使政府机制和体系重组，而形成的适应电子化、信息化需求的政府结构形态，实现“政府再造”（Reinventing Government） 。 “电子政府的核心内容是建构一个虚拟状态的政府及其部门结构体系，即：一个突破时间、空间限制、24小时在线的、主要存在于电子环境中的、依赖信息技术手段的、
8、虚拟的、高效率的政府。因此，电子政府又称为虚拟政府。 ” 6 与传统政府形态相比，电子政府的政府行为手段和方式从传统的人工或简单机械方式到电子化、网络化方式，而这只是两种形态最直观的差异；除此之外，从本质上，传统政府组织体制的根本可以简单地概括为两点：集权与科层制。而电子政府将实现的是扁平化网络结构、分权化（参与与互动及责任本位） 、无缝隙的政府（Seamless government） 。 1扁平化网络结构，中间层弱化。 约翰.奈斯比特：“计算机将摧毁政治领域的金字塔。我们建立等级森严的金字塔式的管理系统，是因为我们需要掌握下属的去向以及他们完成任务的情况，而有了计算机帮助，我们可以采用平行
9、联系的方法重新设计我们的组织结构。 ”7信息化和电子化使传统政府的部门组织结构朝着网络组织方向发展，打破地域、层级、部门的限制，促使政府结构和职能的整合。 有的学者将电子政府的组织结构形态归结为“矩阵式结构”“电子政府作为区别于传统政府的一种组织形态，它充分运用了现代信息和通信技术，打破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构。 ”8具体而论， “电子政府所具有的这种发散式的网络传播途径，使上、下级政府之间的各种政令、信息能够在网络上通过。即中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府之间不再被地理边
10、界所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。 ”9在电子政府条件下，有可能实现政府组织结构向扁平化方向发展，通过有效的网络和通信技术，使管理流程和任务科学化、简单化，大大减轻了管理劳动的强度，也大大拓展了管理的宽度；现代化的网络和通信手段，不仅促使社会公众广泛参与政府管理及政治事务，也创造了便利的条件，使处于基层的民众也可能了解国家高层权力机构的组织构成和决策活动，并积极与之互动。这样，决策高层与执行层就可能实现直接沟通，中间层的存在意义受到根本性的冲击。 当然，所谓中间层的弱化在一定意义上也是相对的。首先，除基层政府与中央政府以外，一般层级政府都是同时作为特定的高层与中间层双重甚至
11、多重角色并立存在的，其所强化的内容和弱化的内容虽然不同，但是从整体上看，并没有也不可能完全被削弱；另外在电子政务条件下，决策权下移和决策与执行合一是一种发展的趋势，地方政府在某种意义上更具有独立自主和地方决策的权力，由此也可能表现出地方政府权能的进一步加强。10 2非集权化或分权化 在科层制政府体系下，权力方向是层层往上集中，最终到达顶层；而即使在一个层级上，权力也是集中在该层级最高领导人那里。下层和基层政府人员一般不具有实际的决定权力，由此也就在平时不需担负特别的责任；并同时极大地造成政府基层机构及其一般职员的庸碌和缺乏责任观念。 在电子政府形态下，扁平状的网络结构首先决定了权力层层向上集中
12、不太可能实现，而必然是发散方向的。每一个网络节点都可以直接联系上层与基层，并且互相连通，由此，他们可以直接运用相应的权力，当然也需要为此担负比以前更大的责任。这样将大大激发各级政府机构及其职员的工作积极性和责任感。 另一方面，借助现代化的手段，在良好的政治环境下，公众对政府政治的参与也将空前提高，基于政府的责任本位，公众政府的良性互动必然大大增进政治的民主化色彩，导致社会政治朝着民主化或直接民主化方向发展。如在美国， “九十年代初，他们在俄亥俄州哥伦比亚市建立了世界上第一个电子市政厅 ，它通过一个双向的通讯系统，使居民可以经由电子设备真正参与地方计划委员会的政治会议，他们在家中按一下按钮，就马
13、上能对地方分区、建立高速公路等建议进行投票，还可以参与讨论，发表广播演说。 ”11 3. 无缝隙的政府（Seamless government ） 从政府结构来看，网络状态的电子政府本身就是一个“无缝隙”的政府，上下之间、纵横方向上都相互连通，避免了在传统科层制模式下，高层政府与基层公众、政府机构上下之间及横向上都相互隔阂、割裂、断层的现象。 电子政务意义上的“无缝隙政府” ，最根本的是政府服务。在电子政府条件下，通过计算机、通信、网络等技术手段的综合应用，政府可能为社会公众提供全天候的、高质量的、 “一站式”的公共服务。 从政府与公众的关系来看，电子政府与民众实现了是全方位的互动，政府是面对
14、公众开放的，而公众也非常便利地可以参与到政府事务中来，特别是那些与他们切身利益紧密相关的事务。 电子政府的虚拟性质决定其不可能对实体政府的完全替代。电子政府是“虚拟政府”与实体政府的相结合，这种结合模式是：虚拟政府前台，直接面向不同公众，接收并解决其部分需求，而将大部分信息传递到后台实体政府，由其作出响应，具体处理各种事务，并通过“网上政府”反馈给公众，或者就处理结果直接与公众联系。电子政府是虚拟与实体的“无缝隙”结合，是人与组织与现代技术，在社会政治领域的理想统一体。 三、电子政务与电子政府的比较和关系 对电子政务与电子政府两个概念分别做出一定的明确之后，也更容易明确两者的基本关系。把握两个
15、概念及其关系的关键在于两者的范围或发展的阶段性。 1范围的区分 目前对于电子政务讨论最多和实际所推广的，就范围来看，电子政务的内容主要集中在行政领域，具体为：政府对内部管理、政府之间连通、政府对社会事务的管理和对公众的公共服务等方面。而对立法、司法及其他方面，电子政务还没有涉及更多，特别在我国，一般场合上所强调的电子政务意义，只在于行政部门职能转变、机构重组、政务透明、改善政府形象等，虽然也不乏提倡立法（人大）及司法等的电子化，但是都没有被提上议事日程。 而电子政府的内容将要广泛的多，如立法、选举、司法、监督等活动，都渗透着电子化的涵义。在现阶段电子政务条件下出现的一些新政治现象，可以被视为未
16、来电子政府某些内容的雏形，如“吉林、福建、湖南三省的 9 个县建立了村委会电脑选举系统 ，实现了对候选人资格的限制、秘密投票、公开唱票，农民可以实现按照自己的意愿选举自己的领导人，而不再由乡政府指派。 ”12。如在美国，已经“开通了国会的网络系统”13；“美国众多的参议员和众议员都有公开的网页，选民与他们之间的交流更为直接、迅速。 ”14“在去年（注：2000 年）刚刚结束的美国总统大选中民主党人在亚利桑纳州的一次初选由于采纳了网上投票，使得投票率比以前提高了 5 倍！纷至沓来的电子邮件以及候选人情况上网让当选者更具代表性；网上竞选与网上筹集竞选经费也成为选举中的道道风景。 ”15另外，诸如“
17、电子政党” 、 “电子院外集团”等等新生事物也在美国初现。这一切已经远远超出了我们一般意义上所讨论的“电子政务” ，而只能归为“电子政府”发展的内容。 当然，也有的学者提出“电子政治”的概念，这个概念势必包含了更加广泛的社会政治范畴，对于这个概念尚需进一步明确；一般来说，电子政治是电子政务及电子政府的政治放大。 2. 理念的差异 电子政务的根本目标或者其核心的价值就在于政府通过电子化的方式为社会公众提供更加方便快捷和完善的公共服务。 “以公众服务为中心，让他们享受到最方便、最体贴的服务，这才是我国实施电子政务战略计划的最终目的。 ”16正如上文所表述的，电子政务的基本内容就是政府对内部管理、政
18、府之间连通、政府对社会事务的管理和对公众的公共服务等方面。而政府内部管理及其政府之间连接的电子化、网络化等，可以说都是为政府的公共服务铺垫：提供优越于以往任何形态政府所能供给的公共服务是电子政务的灵魂，是其核心理念。 电子政府将实现的是扁平型网络结构、分权化（参与、互动及责任本位） 、无缝隙的政府。相似的，网络结构、 “无缝隙政府”都指向于非集权化或分权化，意味着公众参与、公众政府的互动、责任政府等等，这都是民主政治的重要内涵或要素。电子政府将在电子政务的优越公共服务基础上，超越政府服务的范畴，实践民主化政治的理念。3. 基础与包含（方向、目标）的关系 可以说，从内容上，电子政府包含了电子政务
19、；而从预期的发展来看，构建一个成熟的电子政府体系，其坚实基础必然是成熟的电子政务。 “对于电子政府，有不同的理解，但其最重要的内涵及精髓是构建一个虚拟政府 ，从而实现政府的网络信息化、政务公开以及电子政务。 ”17 政府电子化的必由之路是政务电子化，电子政务是电子政府发展过程中的一个重要环节，是构建比较完全意义上的电子政府的基础：“电子化政府的基础之一在于政府业务的电子化，即改变传统的政府机关的办事方式和手段。 ”18而同样，电子政府也正是电子政务建设和发展的方向或目标。 “电子政务（e-government） ，通俗的讲，就是政府部门办公事务的网络化和电子化，它是以计算机技术和 INTERN
20、ET 技术为基础，通过虚拟政府网站将大量频繁的行政管理和日常事务按照设定的程序在网上实施的一种工作方式，是电子政府的物化形式。 ”19 4. 价值性的差别 目前所讨论和实践推广的电子政务，主要集中在政府行政领域，通过行政技术手段的革新，创造高效能、服务型政府。可以这样认为，电子政务是政府自身试图实现功能转换和效率提升的手段而已；或者更切实地从中国政府实际出发来理解，我国党和政府极力倡导电子政务固然有以上目的的考虑，但是，更重要的政治意义可能在于：通过提升政府效能而提高政府能力，扩展政治合法性来源；因应时代趋势，实现政府统治方式的从管理型乃至统制型向服务型转变；通过电子化、网络化技术，引导公众需
21、求指向行政领域，缓解因公众需求膨胀而渠道滞塞所产生的政治压力；传统政治社会关系下遗留的政府及其官员监督缺位，通过政务公开化，引入社会力量监督，最大限度遏制这种缺位的巨大后患；加入 WTO 和融入世界的需求，首当其冲的政府迫切需要改善形象和行政方式以适应国际化趋势；等等。电子政务的工具性意义非常明显。 而电子政府将完全超越了这种工具性，而具有某种终极性价值。从政府本身的结构和功能来看，电子政府意味着政府体系构造的根本变革，这种变革将积极推动电子政府去实践其根本理念民主化政治；电子政府完全超越工具性，而具有民主政治的价值追求。 虽然电子政府包含着电子政务，也代表着电子政务的发展方向或目标；但是基于
22、以上理念与价值性的差异，这些差异决定了电子政务并不必然地、自然地导向电子政府。可以这么直观地认为，电子政务作为一种手段或工具，适用于任何性质的制度、体制下，只要具备良好的电子、信息、通讯硬件及相应软设施，加上政府的适当引导，电子政务就可以成为政府实现科学高效的公共管理、提供优质全面公共服务的有效载体。但是，政府如果仅仅以此为目标，电子政务的历史使命将在较短时间内完成，并终结于此；电子政府不会由此而自然生长起来。电子政府的发展与现实社会政治的性质有着某种直接的、确定的关联性。 电子政务与电子政府两个名称和概念有着密切的联系，也包含了一定的差别。但从根本上来说，电子政务、电子政府都意味着信息时代政
23、府行政和管理的信息化、数字化和电子化，促发了政府体制结构与功能、方式的极大创新和改造。在目前中国政府的组织和管理实践中，切实提倡和推进电子政务可能更具有其现实的意义；由此，使用电子政务名称和概念也就更为适当、准确。 注释:1吴敬琏：电子政务是建设法治国家的核心内容 ， 网络与信息2002 年第 5 期，第 14 页。 2 夏书章：电子政府与政务公开 ， 政府建设与政务公开研究第 373374 页，中国行政管理学会编，知识出版社 2002 年 2 月。3 张成福：电子化政府：发展及其前景 ， 中国人民大学学报 ，2000.3.412。 4 刘列励：信息时代的电子政务与电子政府 ， 瞭望 （京）
24、，2001.14.1624。 5 杨凤春：电子政务是改善政府与民众关系的新途径 ，见http:/ 6 杨凤春主编：电子政务概论书稿（尚未出版） 。 7 转引自赵晖：电子政府廉洁、高效与民主相统一的政府组织形态 ， 行政与法 ，2000.2.1820。 8 于凤荣、王丽：电子政府与现代政府之比较 ， 中国行政管理 ，2001.11.1718。 9 同上。 10 可参见尹艳华：网络经济将如何改变政府的管理 ， 政治学研究 ，2000.1.5460。 11 李永刚：电子化政府的理念与现实 ， 中国行政管理 ，1999.11.4041。 12 王守炳：政府上网与行政管理 ， 探索 ，2000.1.46
25、49。 13 李永刚：互联网络与民主的前景 ， 江海学刊 ，1999.6.5763。 14 尹艳华：网络经济将如何改变政府的管理 ， 政治学研究 ，2000.1.5460。 15 电子政府 又一场革命经济学家 “电子政府”系列研究报告（一） ， 网络与信息 ，2001.4.46。 16 刘列励：信息时代的电子政务与电子政府 ， 瞭望 （京） ，2001.14.1624。 17 苏徐红：论电子政府治理及制度创新 ， 公共行政2001.5.3842， 探索 （哲社版）2001.3.8588。 18 张成福：电子化政府：发展及其前景 ， 中国人民大学学报，2000.3.412。 三、我国 电子 政务
26、存在的 问题 （一）对电子政务的性质和地位认识不足在一些纲领性文件中，虽然也提出要加快政府行政管理信息化步伐，但是并没有明确提出“电子政务”或“电子政府”的概念，而且还将“政府行政管理信息化”与“ 金融 、财税、贸易等领域的信息化”相区别。这表明，我们对电子政务的系统性及其在信息化建设当中的地位还缺乏足够的认识。 中国论文联盟 http:/实际上，电子政务是 经济 与 社会 信息化的先决条件。一个国家的信息化需要来自多方面力量的推进。政府作为国家组成及信息流的“中心节点” ，在社会信息化的进程中起着责无旁贷而又无可替代的作用。 首先，政府是信息资源的最大拥有者，从我国现阶段来看，政府的信息资源
27、最多，占总信息资源的 80%；同时政府也是信息通信技术的最大使用者。因此，信息化应该首先从政府开始，政府先要解决好自身的信息化问题。 其次，电子政务将带动 企业 、社会信息化。一方面，在政府实现信息化之后，企业如果不及时转变，便享受不到政府所提供的快捷、透明的信息化服务；而如果放弃政府所提供的各种信息资源，或者缺乏与信息化政府交往的有利手段和渠道，企业在市场中的竞争力 自然 就会受损。这就迫使企业也不得不信息化，与政府保持同步。另一方面，电子政务建设需要相应的 网络 商、技术开发商的支持，这就为信息产业开辟了极大的商业市场，使得电子商务和电子政务找到了结合点，而电子商务的 发展 也将促进全社会
28、的信息化。 第三，由于自身的特殊地位，电子政务能够实现更大范围的示范效应，特别是在信息化意识不够主动的地方，政府更可以用相关的优惠政策刺激民间信息化的发展；或者藉由自身的特殊权力，强制推动信息化的进程。 （二）缺乏统一规划 目前 ，电子政务的发展缺乏宏观规划，没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。同时， “条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用的标准也各不相同，业务 内容 单调重复，造成新的重复建设。例如，在某些省会城市，省工商局、市工商局甚至区工商局同时建立各自的网站，给
29、工商行政管理带来混乱。即使是前面介绍的办得比较成功的“海淀园数字园区” ，其职能范围也只仅限于中关村海淀园区区内的企业，出了这个地域范围就不灵了。电子政务是一种新事物，涉及技术、产品、标准、管理等众多领域。由于缺乏整体规划，在宏观层面上对各级政府及部门电子政务的建设也就不能进行很好的协调。 （三） 基础条件比较落后由于当前电信领域的改革尚未到位，计算 机、有线电视和电信的“三网融合”迟迟实现不了， 影响 了我国电信基础设施的建设步伐。各地政府的计算机、电信网络设施的建设普及率不高，无线互联网、数字电视和呼叫中心等数据通信设施基本上还处于起步阶段，因此整体的物质和技术条件还远远不能适应建设电子政
30、务的需要。 我国在电子政务的立法方面也严重滞后，目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付还没有制定相关的 法律 ，在一定程度上也制约了电子政务的发展。 （四） “政府上网工程”有待深入 1999 年开始的“政府上网工程” （）取得了很大的成绩，政府网站数量在短时间里成倍增长，对电子政务的发展起了很大的推动作用。但是，在这过程当中也存在着许多问题（政府上网工程秘书处，2000 年 1 月， 政府上网工程白皮书 。 ） ，从内容的组织、网页制作到服务 应用 等方面都有待改进和完善。由于缺乏预算来源和合理的经营机制，相当多的政府网站仅仅
31、局限于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，公开的信息数量少，质量也不高，网上信息更新很不及时，网页与网页之间的连接渠道少，各级政府的电子政务还没有形成网络。有些政府网站只重视了网页介绍宣传的静态功能，而对于政府部门的信息未有动态的反映，也缺乏和用户的交流沟通手段。群众虽然从网上可以了解一些政务信息，但要办理一些事务却缺乏必要的渠道，政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。 四、近期内应该采取的措施 为推动电子政务的发展，近期内应该采取下列措施：（一）加强宣传，突破误区。电子政务是近些年来随着电子信息技术的发展和互联网的出现才兴起的一种新的政府管理方式，其概念、内涵和特点尚不为大多数公务员
32、所理解。实际上，从我国的现实情况来看，许多人对电子商务还是一知半解，对电子政务就更是一无所知了。因此，当前必须就电子政务与传统的政府管理的差异、电子政务与办公自动化的区别、电子政务对信息产业的引导作用等加强宣传工作，破除各种错误认识，使各级领导树立正确观念。 （二）统一规划，加强领导。可以借鉴国外先进国家的经验，在国务院建立电子政务的领导机构，统一领导、组织中央政府和地方政府的电子政务建设。为此，可以推行“总体统筹、分工负责”制。 “总体统筹”就是：国务院领导机构对全国政府信息化建设进行统一规划，制定统一标准、相关政策法规及管理办法，对重大工程的资金进行统筹安排。 “分工负责”就是：各部委、各
33、地方按照统一的规划、标准，负责具体项目的实施。 （三）以发展电子政务、实现“电子政府”为目标，以政府机构改革为契机，改革政府管理模式，优化业务工作流程。这是实现政务信息化的前提和基础。实施电子政务工程不能简单地将现有业务、办公、办事程序原封不动地搬上计算机，而是要对传统的工作模式、工作 方法 、工作手段进行革新。 （四）整合政务信息资源，建设和改造政务数据库。这是电子政务工程的关键和难点，必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合政务信息资源，重视对信息资源的不断开发、更新和维护；推动政府信息资源对社会的开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。 （五）健全和完善政府专网，加快建设宽带高速政
34、务网络系统。规划、引导国家骨干通信网络和社区宽带网建设，促进无线上网、数字电视与呼叫中心等技术与市场的发展，加快各地“数字城市”和政务网络系统建设，进一步改造各级政府与上级机关联通的专用通讯网络（政府专网） 。 （六）吸引私人部门与非政府机构参与电子政务的建设，确保电子政务顺利发展。在确保政务安全的前提下，可以考虑通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样既可减轻政府部门的预算压力，确保维持政府网站运行的资金来源，企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。实际上，有些地方已经尝试过这种方式并获得成功。建立电子政务 研究 、咨询、统计和评估等方面的非政府机构，促
35、进电子政务的改进与提高。 （七）加强电子政务的软环境建设，制定相应的政策法规，保护网络安全。发展电子政务，立法要先行。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度，解决电子政务发展中亟待解决的问题，如政务信息的公开、电子签名、电子支付的合法性等，制定电子政务信息技术规范，并及时修改现有政策法规中与信息技术发展不相适应的成份。 中国论文联盟 、缺乏整体统筹的可操作的发展规划电子政务良性发展，必须要搞好战略规划，明确电子政务的使命是什么、发展战略是什么、关键要素是什么等等。这是国外发展电子政务的普遍经验。但是，我国目前对这样一系列战略级要素还有待充分的研究与认识，在整体上缺乏可操作性的规划
36、。虽然 17 号文件对电子政务建设具有重要的战略指导意义，是一部具有里程碑性质的纲领性文件，但是由于缺乏指导具体设计与实施工作的总体规划，各地各部门只能根据各自的理解进行探索和设计，从而难免出现认识上的偏差，更难以形成有效的外部约束。由于缺乏跨部门的统筹规划，目前电子政务建设中出现了一些特别值得关注的问题。最突出的表现是，重大项目均以单个部门牵头建设，而且协调机制不畅，认为造成当前我国电子政务严重的“烟囱”现象，使得跨部门应用的推进困难重重，导致我国信息化难以全面、协调、可持续发展。二、电子政务建设重点内容与“五个统筹”的要求相差较大“十二金”工程是我国电子政务建设的重点内容。但是“十二金”工
37、程无论在布局上，还是在发展水平上，都与“五个统筹”的要求有较大差距。通过信息化促进解决“三农”问题的力度不够。 “十五”期间我国电子政务主要以互联网络开展，但我国农、林、牧、渔行业的网络用户数仅占总数的 2.3，决定了我国农业部门的系统应用水平普遍较低，而且信息化明显偏重于农业信息化的发布，在农业气象、农业土地资源管理、农业防灾救助等方面的应用还处于起步阶段。电子政务建设注重服务于经济领域监管，涉及社会公共事业的内容较少。首先， “十二金”工程的布局不够合理。 “十二金”工程中大多数项目都是服务于政府行使经济领域监管职能的，例如，金宏、金税、金关、金质、金融监管、金财、金审等工程，而面向社会公
38、众提供的公共服务内容涉及较少，不利于国民经济和社会信息化的同步发展。其次，服务于社会及弱势群体的项目应用效果不佳。例如， “金保”工程中仅劳动就业管理系统发展较好，其他几个重要系统的应用相对落后。电子政务的应用效果距离“统筹人与自然和谐发展”的要求有较大差距。虽然我国已充分认识到保护自然环境的迫切性，但电子政务在此方面的应用效果总体不够理想。 “金水”工程中除防汛抗旱指挥系统和水利信息采集系统发展较好外，其他系统应用效果普遍不理想。在城市建设规划领域中，城市管理、城市给排水管理、垃圾污水处理，及城市环境优化管理等方面，信息技术应用效果不佳。三、政府各部门间信息资源缺乏有效共建共享机制政府信息资
39、源是政府投资建设的信息资源或者是由政府直接管理的信息资源，它是国家的重要资源，是政府行政管理的基础，是科学决策的依据，是联系公众的纽带。但是，当前我国政府部门在信息资源的开发和利用上仍然是一个相对薄弱的环节，特别是缺乏政府部门间信息资源的有效共享。在跨部门基础信息资源共建上，虽然我国已经开始启动四大基础数据库的建设工作，但是推进效果不够理想。我国基础信息资源开发与利用的缺乏已经成为信息化发展的主要瓶颈。例如，缺乏法人单位信息和人口信息的支撑，社会信用体系很难建立，制约了电子政务、电子商务、电子社区等主要应用的深入发展。在跨部门信息共享上，仅在工商与税务企业基础信息交换、进出口领域企业基础信息交
40、换等方面进行试点尝试。尚有很多跨部门的关键业务没有理顺信息流程，信息共享程度低，并且对信息资源的核心价值和重要地位尚未认识清楚， “重开发，轻利用”的现象比较严重。归结原因，主要是尚未建立有效的信息采集、分类、加工、存储、交换、发布等的管理制度。而且，部门间信息共享缺少顶层的政府信息资源目录体系及交换体系作为参照。技术标准不统一也是限制信息资源共享的一个不利因素。四、电子政务管理机制存在障碍，造成跨部门政务协同困难我国政治体制改革还处于转型期，政府职能转变还任重道远。目前我国政府行政管理体制是从计划经济体制下继承而来的，虽然经过了 20 多年的行政体制改革，政府职能正由管理型向服务型转变，取得了可喜的成绩，但是，一些深层次的问题仍然没有得到根本解决。如结构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，行政流程不合理，行政效率有待提高，透明度较低等。这些都是电子政务发展的重要障碍。特别是现有的部门之间利益分配机制，不能适应信息时代的要求，造成跨部门的业务协同困难， “信息孤岛”大量存在，信息资源在部门间不能得到有效的共享，信息流不顺畅，不能发挥出应用的效果。这些我国电子政务当前发展过程中的一个关键性的瓶颈制约因素摘自“十一五”信息化专项规划重大课题研究之“电子政务、电子商务、电子社区相互关系与作用研究” ） 。
