1、1浅谈依法行政的问题与对策摘要：依法行政是人类从传统农业社会步入现代工业文明社会后才产生的新概念，是近代以来法治国家所普遍奉行的原则，而我国现行的政治体制和管理方式是在计划经济体制下形成的，其突出特点是权力高度集中，人治多于法治，尽管从 20 世纪 80 年代就提出了对传统的行政管理方式进行改革，但问题至今没能得到彻底解决，本文针对我国依法行政中存在的问题，分析原因，并提出实现依法行政的建议。关键词:依法行政 问题 对策在社会主义市场经济体制建立的过程中，随着政府职能的转变，依法行政，用法律手段调节经济和其他领域的活动，将逐渐成为政府行政管理活动的主要方式。目前国家所颁布的法律法规中，80%都
2、要由行政机关执行，行政执法必将成为政府机关的主要工作任务。因此，依法行政能否实现，很大程度上取决于行政执法活动是否实现，很大程序上取决于行政执法活动是否能够合法有效地实施。特别是中国加入 WTO，将受到来自多方面的挑战，其中最直接的是对政府职能、行政体制和管理方式的挑战。事实上，在 WTO的 23 个协议中，只有两个条款提到了企业，其它条款都是规范政府行为的，因此，中国入世应该首先是政府入世。而我国现行的政治体制和管理方式是在计划经济体制下形成的，其突出特点是权力高度集中人治多于法治，尽管从 20 世纪 80 年代就提出了对传统的行政管理方式进行改革，但问题至今没能得到彻底解决。而 WTO 成
3、员的国家，其政府行为必须符合 WTO 规则的要求。所以，我们必须抓住加入 WTO 的历史时机，重塑新的政府理念，找准建设法治政府的突破口，全面推进依法行政。一、依法行政的必要性及其重要意义所谓依法行政，实质上是体现公民民意的法律把行政权力作为实现自2己的工具，而不是行政权力把法律法规作为自己的工具之一，以体现权力者意志的法令来行使权力的“以法行政” 。以法或者不以法行政，古代社会并不罕见。而依法行政，都是人类从传统农业社会步入现代工业文明后才产生的新概念，是近代以来法治国家所普遍奉行的原则。它是历史发展的必然性，体现了国家治理方法的现代化，是社会由“人治”转入“法治”的标志。在我国，本来依法行
4、政就应当是政府权力行使的最基本的准则，这是我国社会主义国家的性质所决定的。依法行政，是人民当家作主的必然结论。但是由于各种原因，建国后相当一段时间，我们对此认识模糊，习惯于依政策和长官意志行政，运动不断，终于酿成十年浩劫，几乎把国家拖到崩溃的边缘。党的十一届三中全会，开启了我国进入改革开放新时期的大门。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础，一手抓经济，一手抓法制，我国的社会主义法制得到迅速发展。发展到 90 年代后，依法治国、依法行政，终于成为全党和全国人民的共识。在建立社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的今天，实行依法行政由其必要和具有十分
5、重要的意义：1、依法行政是建设社会主义市场经济的迫切需要在任何一种经济体制下，要使经济生活正常化，都要有一定的经济秩序，与计划经济相比，市场经济可以更有效地配置资源。但如果没有合理而完备的法律前提，市场经济就无法有效配置资源。因为市场经济并不是单纯的自由竞争，而是一个有序的，制度化的过程，这一过程是通过一系列具体的法律制度来实现的。所以说，市场经济就是法治经济。而法治，不仅是纸面上的法律法规，更是得到切实执行、认真实施的实现制度，这就是需要作3为执法主体的行政机关和执法人员依法行政，确保法治的实现。所有实行市场经济制度的国家都应是法治国家，都要依法行政。但是在我国，依法行政还有其特殊的重要性和
6、紧迫性。因为我国市场经济建立的起点是计划经济，国有企业长期作为行政部门的附属物，许多至今仍没有成为真正独立自主的市场主体，行政机关和执法人员超越职权干预经济活动的行为司空见惯。 “转变企业经营机制的核心是落实企业经营自主权，而落实自主权的关键又是政府职能的转变” 。这一流行的公式充分说明了在社会主义市场经济的建设中，依法行政的迫切性。2、依法行政是民主法制建设的重要成果我国是实行人民民主的社会主义国家，人民通过国家权力机关来表达自己的意志。权力机关通过的法律是人民整体意志的体现，而不是长官意志、个人意志和少数利益集团意志的反映。为了使人民的意志得到切实保障而不被扭曲变形，必须排除对行政执行活动
7、的一切干扰，严格依法行政。因此，我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了许多原则规定。如 1996 年 3月通过的行政处罚法 ，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关在行政管理中必须落实依法行政的方针，把我国依法行政的实践活动提高到一个新的水平。3、依法行政是提高行政管理水平，保证国家长治久安的根本途径依法治国、依法行政是我党国家治理方式的重大改进，是社会文明进步的标志。我们今天力倡的依法行政，可以通过它对行政管理目标和工作方法合法性的保证，提高管理水平，促进社会稳定。4首先，依法行政保证了
8、行政管理活动不至于偏离其既定目标，由于行政管理范围的宽阔和行政工作人员的众多，出现背离为人民服务宗旨的行政行为，甚至侵犯公民合法权益的事也时有发生。对此，只要坚持严格依法行政，就将保证行政管理遵循为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。其次，依法行政保证了行政管理的统一性、连续性和稳定性。社会的不公正、不公平，是产生社会不满、甚至不稳定的重要因素；而依法行政能保证行政管理的统一，执法人员有了统一规范的执法行为，才能有公平和公正。只有社会人文环境“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变” ，行政管理实行统一、稳定的标准，投资者才会作长期打算，人民群众才能安居乐业，国家才会
9、长治久安。第三，依法行政，保证了行政执法效率的提高。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执行，以保证行政管理符合国家和人民的需求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，会大大提高行政效率，杜绝拖拉、扯皮、 “踢皮球”等失职行为，能较好地实现管理目标。最后，坚持依法行政，还能保证对行政管理的监督有统一的标准和程序，促进行政管理工作的廉洁性、有效性和合法性。行政部门人员最多，管理范围最广，其行政行为与公民、社会利益密切相关。这就要求行政管理必须处于有效的监督之下。要使行政法制监督能够有效果、有作用，就需
10、要有监督的标准和程序。没有是非标准，就无法评判，也就无法监督。而能够提供是非评判的唯一标准就是法律，遵循法定程序进行监督，才能保障监督顺5利、有效、正确地进行。从而保证监督对象求是祛非，反腐倡廉，尽责尽力，营造安定团结的社会环境。二、目前依法行政中存在的主要问题及原因按依法行政的要求，就是政府主体地位的确立和权力的取得都源于法律，通过法律对政府的地位和职责权限作出明确的规定，它是以民主为基础、以宪法为保障对政府的公共权力进行严格的监督和制约。对于政府的权力来说，只能是有限的而不可能是无限的，政府行为的合法性和合理性只存在于一定的限度内，政府的行为要严格地限制在法律所规定的范围，一切行为都必须符
11、合法律的要求，即做到依法行政。但由于种种原因，在现行行政中有法不依、执法不严、监督不力等问题还依然存在并已成为目前我国行政工作中面临的严重问题。我国自 1989 年颁布了行政诉讼法以后，又先后颁布了行政处罚法 、 行政复议法 ，特别是把依法治国的方略于 1999 年载入宪法后，作为依法治国重要组成部分的依法行政，越来越受到人们的重视。为了配合依法行政的深入进行，国务院于 1999 年 11 月又颁布了关于全面推进依法行政的决定 。但在实际操作中并没有达到预想的效果，法律至上的观念还没有深入人心。另外，还有相当一部分行政案件是通过非司法途径解决的，这说明，我国要真正做到依法行政，任务还相当艰巨。
12、造成这种局面的原因是多方面的：一是法治观念淡薄。这表现在两个方面，一方面是领导干部依法行政的意识不强。受计划经济体制下形成的人治思想影响，在处理问题时，首先想到的是自己是领导，手中有权力，口头上虽然也讲依法办事，但并没有认识到依法行政的本质是依法治权，结果对问题的处理还是领导说了算，法律完全被抛在了一边。另一方面是群众不知6法、不懂法，一遇到问题就想到拉关系、走后门，不知道用法律的武器保护自身的合法权益。二是行政立法的质量不高，缺乏可操作性。由于我国倡导依法行政的时间短，缺乏行政立法的实践经验，再加之时间仓促，可操作性不强，实际执行起来困难大，效果不明显。三是政府的职能缺失、错位。所谓缺失是指
13、政府职能在计划经济体制下没有进入的那些领域，比如公共产品的制造、社会保障体系的建立、对市场经济体制消极因素的抑制，加强政风政纪建设以及提高人的素质等，政府没有充分发挥其应有的作用。所谓错位是指政府管了一些不应该管的事，比如轻视市场的作用而过多地对经济生活的干预，表现在农业产业结构调整上就是政府干预过多，引导少，甚至出现强行要求农民种这、种那，实践已证明，这样做的结果只能是，群众积极性不高，甚至出现老百姓与乡、村干部产生抵触情绪，影响了干群关系，激化了矛盾隐患，也给农民造成了不可估量的损失；另外，在催收农村合作基金欠款和计划外生育款中出现的违法、违规拉猪、拉鸡、收缴农产品、食品等不法行为时有发生
14、。四是监督乏力，没有形成一套严密、科学的监督制约机制，从而造成权力的运用泛滥。三、实现依法行政的措施或建议建设法治政府、实现依法行政，必须要有严格的制度作保障。通过依法确定政府的职能，提高行政立法的质量，建立科学的权力监督机制，实施行政执法责任制以及提高行政执法人员的素质等多种措施，加强对行政权力的约束和监督，为建设真正的法治政府创造条件。1、依法确定政府的职能。一是遵循我国社会主义市场经济的发展规律，参照国际惯例和 WTO 的规则，对政府的行政管理职能重新定位，并通过立法7的形式予以确认，一旦获得通过，任何部门和个人都必须严格遵守，否则被视为违法，追究其法律责任。二是对权力的划分，即不能出现
15、权力真空，也不能出现权力的交叉和重叠，权力只授予一个部门，以免在处理问题时相互扯皮和推诿，降低行政执法的效率。三是突出政府职能的重点，政府主要是为公众和社会提供公共服务，加强宏观调控，要减少对经济生活的直接干预，使企业从政府的行政约束中解脱出来，真正成为市场的主体。2、政府应加强立法工作，提高立法质量，为依法行政奠定坚实的基础。政府立法必须严格依照法定的权限和程序，以最大多数人民的最大利益为根本原则，广泛征求意见，充分体现人民意志。要促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。要防止把那些已经不能适应社会主义市场经济要求的传统行政管理方法用法律规范予以肯定。要统筹考虑法律规范的立、
16、改、废，对那些不符合经济体制改革和政府行政改革精神的法律规范要及时依照法定权限和程序进行清理，该废止的废止，该修订的修订。政府立法确定的法律规范要明确、具体，备而不繁，有可操作性，能够真正解决实际问题。严格遵循不抵触原则，维护法制的统一，从源头上、制度上解决“依法打架”问题。3、加强行政执法队伍建设，提高行政执法水平。依法行政是对各级政府机关工作人员提出的共同要求，只有全面提高各级政府工作人员的政治素质、思想水平和执法能力，才能确保依法行政。行政执法队伍建设要以政府机构改革为契机，调整和优化行政执法队伍结构，努力提高执法人员素质。对于新录用的行政执法人员一定要严格标准，采用公平竞争、择优录用的
17、方式，把住进入关。对现有行政执法队伍中不符合法律规定，不具备执法资格8的人员，如执法部门聘用的一些临时工要及时清退，使行政执法人员合法化。要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高其政治素质和业务素质。对行政执法人员要加强组织和管理，严格实行执法责任制，加强考核、任用、奖惩等制度建设，强化监督，对在执法过程中滥用职权、知法犯法、徇私枉法的，必须严肃追究，决不能姑息迁就。4、对行政执法的监督检查。要逐步建立健全行政执法监督机制，使这项工作经常化、制度化。要建立健全行政机关内部的监督机制，特别是要把行政复议制度作为上级行政机关对下级行政机关实施监督的重要途径。同时，行政执法机关还要主动接受人民代表
18、大会的法令监督、司法机关通过行政诉讼活动进行的司法监督和来自广大人民群众的社会舆论监督。5、提高全民的权利意识，充分发挥行政相对人对依法行政的积极作用。行政相对人与依法行政有着最密切的关系，他是依法行政的最大受益者，同时也是违法行政的最大受害者，依法行政的实现必须依靠这种最重要厉害关系主体的能动作用的充分发挥。实践表明，民怕官、不敢告、不知法、不会告的症状仍相当突出，直接影响到人大、司法、行政监督作用的发挥，无形中会助长滥用职权，所以应不断强化民众的权利意识，发挥广大人民群众的权利能动性，使之变成制衡行政权力的能力。总之，依法行政是我国实施依法治国方略，建设社会主义法治国家的重要组成部分，也是建立社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的需要，它对于提高我们政府行政管理水平，提高行政效率，保持国家的长治久安具有重要的意义。只要我们认真贯彻依法治国方略，不断增强法律意识，依法办事，用法律规范国家公职人员的行为，加强监督，依法行政必将成为现实。9参考文选：1、中宣部宣传教育局、人事部公务员管理司、司法部法制宣传司编写：公务员依法行政读本 ，中国政法大学出版社,2001 年 1 月出版。2、湛中乐编著：公务员行政许可法读本 ，中央文献出版社，2004 年 2 月版。3、丁伟峰、唐明亮编著：行政法学 ，北京青华大学出版，2005 年 5 月出版。
