江西省环境立法的探微与思考.doc

1、江西省环境立法的探微与思考 孟春阳 肖洪珠 江西理工大学文法学院 摘 要： 围绕国家生态文明试验区的建设, 2016年江西省环境资源立法工作在资源保护、 污染防治、 生态保育等方面取得了长足的发展, 推动了江西省特色环境资源法律 体系的建立。 但与生态江西的法治保障体系而言, 依然存在立法滞后、 创新不足、 特点不鲜明等问题, 是以在今后的江西省立法过程中, 应立足于省情和现实的 环境资源状况, 更新环境资源保护法律理念, 协调立法事项, 填补立法领域空 白, 健全和完善有江西省特色的环境保护法律规范体系。 关键词： 江西特色; 环境资源; 法律体系; 立法项目; 作者简介：孟春阳 (1981

2、-) , 男, 讲师, 主要从事环境与资源保护法学等方面 的研究, E-mail:. 基金：江西省高校人文社会科学基金项目 (编号:FX1516) 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 从系统论和整体论的角度提 出建立生态文明的法治保障体系, 建立生态环境保护的常态和长效机制。 以制度 来保护环境, 完善的法律制度体系建设是环境法治的前提和基础, 因此中央与 地方的立法权限在分工协作的基础上, 既要通过全国性法律明确共同的环境目 标和任务, 也要地方性法规考虑各个行政区域自身环境、 经济建设和民众诉求的 差异1。随着立法法的修改, 2016年江西省 11个设区市获得了环境资源 法方面的地

3、方立法权, 地方性立法既要执行性立法也要创新性立法, 在精准地 把握上位法的精神下创新性推动法律措施的精细化, 平衡经济发展与环境保护 的需求, 推动江西生态文明建设和环境资源保护更上新台阶, 是当前江西省地 方环境立法的重点内容。 一、2016年江西地方环境资源立法进展状况 打造美丽中国江西样板, 建立生态文明法治保障体系, 是2016年江西省生态环 境立法的重点工作。 2016年江西省制定省级地方性法规 6件, 市级地方性法规 3 件 (详见表 1) 。 基于上表分析, 2016 年江西省从污染防治、资源保护等环境资源保护的传统领 域进行了立法, 同时根据执行上位法和省情的需要, 在农村环

4、境保护和生态保 护等方面进行了执行性立法, 实现了法律的精细化和具体化;在立法目标选择上, 实现了从生态环境的结构保护到功能保护的转变, 以增进生态服务功能为目标; 在环境保护的法律理念上, 以“源头严控、过程严管、后果严惩”的思维导向, 推进政策措施的常态化和制度化;在制度设计上, 建立起联防联控制度、优化行 政管控制度、多样市场刺激制度、健全公众参与制度、落实环境损害救济社会化 制度, 在省市县乡村五级全面推进“河长制”;在环境保护阶段上, 不仅涉及生 产阶段的立法, 也对消费阶段进行了积极的引导和强制的规定。 总而言之, 江西 省在环境立法的重大突破对于衔接上位法与江西省环境法治实践工作

5、, 提高全 民环境治理的主体意识、法治意识具有重要的意义。 表1 2016 年江西环境资源立法情况 下载原表 二、江西地方环境资源法律体系的现实考量 截止2016年底, 江西省人大常委会共出台环境资源保护方面的法规50件 (见表 2) , 省人民政府出台地方政府规章 10件 (见表3) , 南昌市等设区的市出台地 方性法规20件 (见表 4) , 涵盖污染防治、资源保护、生态保育和循环发展等 多个领域, 涉及矿产资源、古树名木、湿地、水、野生动植物等环境要素, 构成 了具有本省特色的地方环境资源法规体系。 表2 江西省人大常委会制定的地方性法规 下载原表 表3 省人民政府制定的地方政府规章 下

6、载原表 表4 各设区的市人大常委会制定的地方性法规 下载原表 纵观江西省环境资源方面的法律规范, 其呈现了两个方面的特点: 第一, 环境资源立法频率高、比重大、范围广。从 1980年江西省五届人大常委 会第五次会议审议通过的法规性决定关于贯彻执行的决定开始, 因环境资源在江西省经济社会发展的重要地位, 江西省立 法机关将环境保护和资源的开发利用作为重要领域予以关注。 从法规的内容和实 践活动来看, 已将大气、水、土地、矿藏、森林、湿地等环境要素纳入了法律的 调整范畴。以江西省大气污染防治条例贯彻落实大气污染综合防治理念和防 治措施, 通过江西省机动车排气污染防治条例对造成大气污染重点污染源进

7、行有效管控;江西省水资源条例系统规定水污染和水资源的开发利用、保护 改善等方面的具体内容, 并针对水利项目、农业灌溉、水土保持等项目在水的生 态功能进行重点立法, 实现水的生态效益和经济效益的统一;结合江西省情实施 森林法森林法实施条例制定江西省森林条例等林业相关法规, 形成 江西特色的森林法律法规体系;矿产资源和土地管理方面, 重在执行上位法规, 提高法律实施的质效。 总而言之, 以江西省情为特色而建立的环境资源法律体系 围绕生态文明建设, 以环境保护的理念拓展和延伸其他部门法的功能, 实现了 部门之间的协调共融, 实现了经济方面和社会方面立法的生态化。 第二, 立法内容着重于资源、 能源领

8、域。 江西省省内环境资源丰富, 森林、 矿产、 水等环境资源总量在全国具有重要的地位。 围绕环境保护和生态文明建设, 江西 省开展了卓有成效的工作, 推行“河长制”建立层级水资源保护体制, 实现 “绿水”;以资源综合利用为指导推行清洁生产制度, 保障“青山”;以 江西省 大气污染防治条例为契机健全联防联控体系, 力促“蓝天”。江西省环境资源 立法既全面展开, 又结合自身区域环境重点进行立法, 为生态江西建设提供了 有力的法制保障。从上述的法律规范体系来看, 涉及水、森林、矿产资源法律规 范近40 部, 占总数一半左右, 为环境资源的有序、有效的开发利用提供了有力 的法律保障。 三、江西地方环境

9、资源立法的主要问题 较之于调整其他领域的社会关系的法律体系, 江西特色环境资源法律体系初步 形成, 但是与生态江西的法治保障要求比较, 存在立法理念偏差、 立法项目分布 不均、立法滞后、民主原则贯彻不充分等一系列问题。 (一) 立法理念上重事后、轻预防, 重城市、轻农村 受我国环境保护工作中重管理轻预防思想的影响, 江西环境资源法律体系也面 临以生态文明理念为指导, 对现有法律规范进行改造的局面。以现行有效的江 西省环境污染防治条例 为例, 其法规内容的事后制裁与法律理念的预防为主不 符;规范内容上, 惩罚性措施使用广泛与生态恢复性法律责任不符;法律措施上, 政府行政管制措施体系与多元环境治理

10、体系不符。 受制于城乡发展的不均衡和城 乡定位的不同, 城乡在环境保护方面的侧重点也有很大差异。 城市立法关注社会 主体生活的舒适性建设, 侧重于城市生态环境的建设, 追求整齐有序舒适的人 文环境。 农村环境治理则有所不同, 亟需摆脱贫困的需求, 更侧重于农村的整体 经济发展和农民生活的美丽富裕, 如江西省水资源条例规定了农村水资源污 染防治条款, 但是其侧重于保证农业用水灌溉、 促进农业生产, 而对于生态属性 却关注甚少。城乡环境立法的差距依然存在。 (二) 部门立法占据主导地位, 重赋权和管理、轻课责和参与 结合上表, 从当前的江西省地方立法来看, 环境保护方面的综合性法规较少, 单行性法

11、规较多。 就当前立法实践分析, 单行性立法能够最大限度地保障法律规 定的操作性和针对性, 实现宏观的法律规定微观化和精准化, 提高法律执行的 公众可接受性。但由于环境要素之间的关涉性、生态系统的整体性与生态利益的 公共性缺少立法协调机制, 部门立法凸显的困境就被扩大, 致使环境法律法规 方面呈现内容的扞格和冲突。单行立法往往委托相应的行政主管机关起草立法, 受制于部门的定位, 部门利益与整体利益、 短期利益和长远利益的冲突, 使单行 法之间难免出现扞格和抵牾。从法律规范的内容分析, 2015年实施的环境保 护法中强化了政府的环境保护义务, 通过权利、义务和责任体系保障其能够得 到实施, 但在江

12、西省目前的环境资源地方性立法在2015年后进展有限, 在2016 年制定法规主要围绕水、大气、传统村落的保护, 缺少环境保护综合性法规的制 订。 作为地方性执行立法来讲, 江西省地方环境立法的政府环境治理责任亟待完 善, 从而解决在环境保护过程中重管理轻责任, 重行政管制轻市场多元手段的 局面。 (三) 立法滞后、创新不足、特色不鲜明 国家宏观层面的立法与地方的中观或微观层面的立法关注点不同, 法律的普遍 性使得宏观层面超越了地域的差异和法律主体诉求的不同, 侧重于共性和一般 性的社会关系的调整。 根据地区的差异制定符合地域特色的法律体系, 将宏观立 法微观化是地方立法的重要任务。宏观、中观、

13、微观层面的立法的法律体系, 有 效地保障了切实保障法律实施的质效2。分析当前的江西省法律规范体系, 除 却自然保护区生态保护条例具有创新性外, 多数法律规范在国家立法制定或修 改未能及时予以调整, 从立法理念、 法规内容上滞后于国家法律规范体系五到十 几年不等, 如作为地方综合性环境立法的 江西省环境污染防治条例 , 在新 环 境保护法出台多年后, 迟迟未见有修改的动作。虽然地方性立法主要是执行性 立法, 但是地方立法仍强调遵循上位法下的创新性立法。 当前江西已经形成了数 量庞大的环境资源地方立法体系, 但其主体还是实施性或执行性立法, 大多重 复国家立法已确立的环境资源基本法律制度, 创新性

14、立法以及据地域环境情况 专门性法律规定总数较少, 与生态文明建设的法制体系要求相去甚远。如 2008 年修订的 江西省环境污染防治条例 作为江西地方环境资源立法的“基本法”, 地方特色不够鲜明;2016 年通过的江西省大气污染防治条例的主要内容也基 本是同年生效的“史上最严”大气污染防治法的“翻版”, 仅在管理体制、 考核评价等个别条款上涉及到对国家立法的细化。 (四) 设区市立法权未得到充分行使 立法法 的修改授予了设区市的人大及其常委会在城乡建设与管理、 环境保护、 历史文化保护等事项上的立法权限, 江西省 11个设区市据此获取了地方立法 权。但在2016年仅有南昌、九江和景德镇三个城市各

15、出台了一部关于环境保护 的地方性法规, 其余 8个设区的市并未出台环境方面的立法。 其中固然有获得立 法权时间不长的因素, 可地方政府依然大量使用非立法性文件应该是更为重要 的因素。 该类政策文件具有灵活性, 其制定和废止相对于立法程序而言较为简易, 可以及时根据社会现实的变化做出调整, 受到地方层面的亲睐;而正式的立法文 件由于程序复杂, 制定流程多, 牵涉利益部门多, 各地方并不急于开展相关立 法。 可见, 设区市立法权在地方并没有得到有效行使, 而各地方实际情况又很难 得到有效性地解决。 四、完善江西环境资源法律体系的若干建议 建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念

16、的根本性变 革3。在生态环境的法制体系建设过程中, 生态文明也提出了新的要求, 为今 后有地方特色的环境保护法律体系的建立, 指明了改革和完善的方向与路径, 用制度机制守卫生态环境。 (一) 适应生态文明建设新形势要求, 切实转变环境资源保护立法理念 环境资源法律体系的建设作为生态文明法治保障的主战场, 环境要素之间的关 联性要求立法的时候必须综合考虑生态系统的各项要素4, 这就要求立法机关 必须适应新形势要求的需要, 转变环境立法理念, 以环境质量改善为核心, 以 风险控制为目标5, 践行生态恢复性司法理念, 实现环境保护的目的由结构性 保护转向结构保护和功能保护并重, 实现环境保护的阶段由

17、生产阶段向规划阶 段和消费阶段的拓展和延伸, 以生态文明建设要求的预防为主、 环保优位等理念 为指引, 探索生态环境综合开发治理的新方法和新理念, 实现经济社会发展与 生态环境保护的永续发展和协调发展。 在地方环境立法的过程中, 根据上位法和 地方生态文明建设的需要, 应遵循以下几个重要的原则: (1) 环保优先, 在经 济利益和环境保护两个正当利益之间, 以环境保护优位建立利益博弈框架; (2) 质量合一, 地方法规数量提升的同时关注于地方法规的质效; (3) 以特色求创 新, 环境问题具有整体性同时也呈现了明显的地域特色, 地方性立法立足于地 方环境状况的现实, 结合地方历史文化惯例等,

18、探寻创新性执行措施。 (二) 注重均衡立法项目, 填补立法领域空白 地方环境立法应充分考虑不同区域环境问题的特殊情况, 适应不同利益主体的 环境需求6。江西省环境资源丰富, 矿产资源、森林资源、湿地资源、水资源, 为地方经济社会的发展做出了重要贡献, 是以在环境资源法律体系的建设过程 中, 重在这几个方面的法律规范体系的建设。 但是立法过程中, 不仅要关键领域 立法还需要全面立法, 填补法律空白。 当前农村的经济发展过程中, 农村环境问 题呈现了与以往不同的新型、 复合型污染状况, 其不仅有农业生产过程中农药化 肥等污染、 农民日常生活造成的污染, 还包括城市蔓延至农村的工业污染和生活 垃圾,

19、 呈现复杂性的特征。 但当前法律规范体系着重反映城市的环境要求, 并没 有针对农村环境问题需要作出反应, 当前出台的 江西农业生态环境保护条例 , 除此之外亦仅在农田、水利、林木立法中有些规定, 农村环境治理欠账颇多。因 此, 有必要出台相关配套法规, 完善江西省农村生态环境保护制度体系。 针对江 西省在有色金属污染方面的问题突出, 由此而引发的土壤污染、水体污染、酸雨 问题十分突出的现状, 建议尽快制定江西省有色金属产业管理条例, 在生产 过程中对重金属污染问题进行有效的监管。 在诸如当前环境保护领域关注的热点问题, 土壤污染防治、 跨域环境治理等领域, 也要发挥地方立法的积极性和主动 性,

20、 逐步丰富和发展, 填补当前江西省环境资源立法的空白。 (三) 立法及时、具体和创新, 强化政府责任和公众权益 法律应随着社会实践的变化而及时调整, 在授权立法的范围内, 地方性立法应 结合本地历史文化状况, 平衡区域内各社会主体利益诉讼需求, 进行创新立法 和特色立法。如据固体废物污染环境防治法“三化”规定, 落实消费环节的 环境治理主体的责任, 出台关于特种产品和包装物回收利用处置的系列规定;细 化国家层面的立法, 制定实施细则或者专项法规, 提高立法的精准性和可操性, 如细化 环境噪声污染防治法 ;适时调整或废止不符合实际情况的地方立法, 如 江西省环境污染防治条例的修改。随着社会交往的

21、频繁和对生态环境功能认 识的加深, 环境保护需要经济、政治、法律等多种手段的综合作用。国家层面立 法供给不足和地方环境保护的需求, 要求今后的环境资源立法工作, 应围绕上 述问题展开积极探索, 主动进行创新立法和自主立法。 (四) 大力推行民主立法, 扩大公众参与的广度和深度 公众参与地方立法是民主原则的要求, 自应贯穿立法程序的始终7。环境保护 需要全民共治, 提高各个社会主体参与的积极性, 环境立法应该践行“开门立 法”, 以开放性和透明性的特点吸引各个社会主体广泛的积极参与。 因此应保证 公众参与程序机制的建立, 畅通公众参与的途径, 实现程序的公开公正, 发挥 程序集合公众利益诉求的地

22、位和作用, 把握民众关心的热点环境问题, 结合法 律实践推动制度体系向纵深发展, 从而拓展公众参与环境立法的广度和深度, 使民意在法律制定阶段得到有效的体现;以公众信息知情权为基础, 拓展法律规 范性文件的公开方式, 通过报刊平台、广电平台和网络平台 (微博、微信) 等高 新技术, 切实保障公众的信息知情权的实现, 推动公众参与权和监督权有效有 序进行, 建立立法、执法和研究人员相结合的立法机制, 实现民主立法、科学立 法。 五、结语 法律随着社会实践的变化而不断丰富与发展, 依法治国要求树立宪法与法律的 权威, 社会变革需要依法进行, 于法有据, 立法也主动回应社会改革的需要。 地 方立法对

23、于地方社会经济环境建设而言, 不仅在于上位法的具体化, 提高上位 法的操作性, 也在于上位法的授权范围内的创新性立法。 江西在未来的环境资源 法律体系建设方面, 应“先行先试权”, 以问题为导向, 勇于创新突出地方特 色, 将中央顶层设计与地方具体实际情况相结合, 探索符合江西地方特色的以 体制创新、制度供给、模式探索为路径的环境资源法律体系。 参考文献 1刘长兴.环境保护地方立法立什么?N.中国环境报, 2015-03-20 (3) . 2秦前红, 李少文.地方立法权扩展的因应之策J.法学, 2015 (7) :11-18. 3“习近平诠释环保与发展:绿水青山就是生产力”EB/OL. (2014-08-15) 2017-03-26.http:/ .html. 4腾延娟.论环境立法的科学性J.浙江大学学报, 2015 (5) :81-90. 5熊跃辉.改善大气质量的科技作为J.环境保护, 2013 (20) :38-40. 6熊时升, 徐岚.对地方立法中利益均衡问题的思考J.探索与争鸣, 2008 (2) :52-54. 7吴兴国.论我国公众参与地方立法的完善路径J.江西社会科学, 2013 (7) :155-159.