1、立法质量与质量立法一周旺生立法质量与立法的科学化、现代化建设现代化法治国家，其基础性、前提性的工程，是要有相当数量的良法。而所谓良法，要言之，就是立法上的数量和质量的较好的统一。立法质量通常可以看成同立法数量相对应的概念，但又不仅仅是与数量相对应的概念。立法质量问题远不仅存在于立法运作技术和立法形式方面，看不到这一点，对立法质量的内涵和外延的理解，就可能失之于表层化。实际上，立法观念、立法制度、立法技术、立法内容、立法形式等等方面，都有立法质量问题。现在提出提高立法质量，更加主要的，是要把这个问题同立法的科学化、现代化联系起来。提高立法质量，主要就是实现立法观念、制度、技术、内容、形式等等的科
2、学化、现代化，就是解决立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题。借鉴国外境外立法质量立法经验解决诸如立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题的成果如果被法定化，被以立法的形式固定下来，成为立法活动必须遵循的准则，则对于提高立法质量更见成效。在今日世界，差不多各国都有详略不等、程度不同的关于立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的立法规定。研究这些规定，从中国实际情况出发借鉴这些规定，对提高中国立法质量，无可置疑是深具现实意义的。在中国立法经过 20 年的较快发展并需要向现代化方向进取的情形下，一方面注意总结自己的经验，使其成为提高中国立法质量
3、的重要动力;另一方面又注意研究和借鉴国外、境外的经验，从中汲取有用的成分，而不是拘泥于本土资源，无论如何都是大有益的。立法质量立法的类别和本文的任务关于立法质量的立法，大体可分两类。一是与立法质量直接相关的立法。这种立法专门地或在相当程度上设定了关于立法质量的法定制度，或是设定了与立法质量直接相关的法定制度。中国大陆的行政法规制定程序暂行条例、法规规章备案规定、关于地方性法规备案工作的通知，便是在相当程度上设定了与立法质量直接相关的制度的规范性法文件;台湾的中央法规标准法、行政机关法制作业应注意事项，前罗马尼亚的规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法，美国统一州法典委员会的统一和标准法起
4、草规则，也都是专门设定与立法质量直接相关的制度的立法表现形式。二是与立法质量间接相关的立法。其表现形式主要是各国议会的议事规则、宪法和宪法性法律中与立法质量有这样那样关系的规定。研究和借鉴国外、境外关于立法质量的立法成果，需要注意这两方面的法律、法规和规章。这两方面的法律、法规和规章中，涉及到的立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题是非常之多的，可以说，一切有关立法的观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题，都与立法质量有直接或间接的关系。在这些问题中，从立法实践和各国实际的立法规定看，有些环节与立法质量关联更为紧密。本文的任务，便是研究这些环节或方面的国外、境外立法的某些规定，
5、以图从中提炼若干对提高中国立法质量或可有益的成分。一、关于立法原则的立法立法原则对立法质量的作用立法一般总是在一定的原则的作用或支配下开展的。立法原则是立法主体据以开展立法活动的重要准绳，它反映立法主体在立法过程中特别注重什么。立法原则对于立法质量的作用主要在于，坚持一定的立法原则，有助于使立法在经过选择的思想理论指导下沿着立法主体确定的方向或代表的基本倾向发展;有助于立法主体既注重从大局上把握立法，将整个立法作为一盘棋来运作，又注意集中地、突出地、强调地体现立法主体的某些重要意志;有助于立法主体统一立法的主旨和精神，使各种立法活动以及立法与它的调整对象之间，有一种一以贯之的精神品格在发挥作用
6、;也有助于实现立法的科学化，使立法活动按规律进行。制度形态：立法原则作用于立法的一种基本方式立法原则对立法发生作用的方式，通常有两种。一是作为一种观念形态，通过对立法者或立法参与者的立法思维发生作用而对立法实践发生作用。二是作为一种制度形态，通过直接对立法者或立法参与者的行为发生作用而对立法实践发生作用。以立法的形式将这些原则确立下来，或是以立法主体内部所要实行的规则的形式将这些原则固定下来，则是这些原则作为制度形态对立法发生作用的基本形式。一般说，在立法制度比较完整的国家，不仅注意将这些原则作为所要坚持的立法观念而在立法实践中贯彻推行，而且往往更注重以制度的形式体现这些原则，保障这些原则在立
7、法实践中得以一体遵循。当然，以立法的方式对立法原则予以规范的情形，比之以立法的方式对立法的其他种种环节予以规范的情形，在这些国家的整个立法制度中，相对较少。另一方面，在立法中以专门的条文，集中完整地规定立法所要坚持的原则，这种做法较少;在有关条文中涉及规定立法原则的情形，或是所规定的内容可视为也确定了立法原则的情形，往往更多。这或许是因为，同其他方面相比，立法原则得以实行的途径和动力，更主要更经常的是在观念方面，制度的作用在这里处于第二位。现代立法的基本原则主要有哪些，无论人们怎样见仁见智，但大体上都认同，法治原则、民主原则、科学原则，是立法不能不坚持的原则。以立法的方式确定立法原则，首先和主
8、要的就是确定这几方面的原则。而这些原则的具体内容在不同国家的立法中，既有共同之处，亦有不尽相同的表现。(一)关于法治原则的立法规定法治原则与立法质量立法的直接目的是为一定的社会关系和社会主体提供法定界限。立法的这一目的要得以实现，首先要求立法自身遵循法定界限，做到合法化或不与法相抵触、相违背，亦即立法自身要遵循法治原则。立法不合法，立法质量就无从谈起。所以，坚持法治原则不仅是其他广泛领域所必须，更是立法领域所必须。立法要有质量，首先需要确立和坚持法治原则。另一方面，确立和坚持这一原则，可以有效地避免和抵御个人意志、主观擅断以及其他此类因素对立法发生负面作用，这种负面作用往往是同科学立法相悖的，
9、因而可以直接、间接地危及立法质量。法治原则与立法的法定化法治原则在立法领域是同立法主体、立法权限和立法运作程序以及立法的其他种种方面的法定性相通的。确立和坚持法治原则，就要以立法的形式明确规定立法的主体、权力和基本运作程序以及立法的其他种种方面应是法定的。瑞士宪法关于宪法修改的规定是为一例：瑞士联邦宪法的修改“必须按照联邦立法规定的方式进行。”(129 条)前罗马尼亚的规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法第 1 条的规定也是一例：“国家的法律规范由宪法和法律特别规定的机关制定。”(第 1 款)台湾中央法规法第 1 条的规定同样是一个例子：“中央法规之制定、施行、适用、修正及废止，除宪法
10、规定外，依本法之规定。”法治原则与立法的协调统一法治原则在立法领域，也是同立法规则的统一性、立法体系和法的体系的协调统一性相通的。确立和坚持法治原则，就要以立法的形式肯定这种协调统一性。台湾的中央法规标准法第 11 条规定：“法律不得抵触宪法，命令不得抵触宪法或法律，下级机关订定之命令不得抵触上级机关之命令。”前罗马尼亚立法技术总方法第 2 条规定了立法要遵循统一的立法规则：“为了实现党和国家的立法政策，立法的制定和系统化必须根据本方法规定的规范进行。”立法技术总方法第 4 条又规定立法要坚持法制统一和法的体系的协调一致：“每一项规范性文件草案都必须同与其有关的其他规范性文件相一致，并成为整个
11、立法体系的有机的组成部分。”(第 1 款)“对于一定活动领域的同一类社会关系，通常应以一项规范性文件加以规定，以避免分散规定。”(第 2 款)立法与法律至上在立法领域实行法治原则，毫无疑问应将法置于十分突出的地位，甚至置于至上的地位。没有这种地位，法治原则在立法领域便无以贯彻到底。一些国家的立法对此作了明文规定。前罗马尼亚立法技术总方法第 3 条在规定法律至上原则方面，确立了这样的制度：一是明确规定“负责制定规范性文件的机关实行法律至上的原则”，以使立法主体的立法活动得以在法治环境下开展;二是明确规定立法主体“必须根据宪法的规定，注意有关国家、经济和社会活动的一般措施应由法律和具有法律效力的法
12、令加以规定。”这就确立了关于国家生活、经济生活和社会活动的一般措施亦即这些方面的基本制度应由法律、法令确定的制度，以便国家和社会的基本方面以法为规范，而这正是法治国家、法治社会得以建立、存在和运行的基本条件;三是明确规定“任何其他规范性文件都必须根据并为了执行法律而制定，或者相应地根据并为了执行具有法律效力的法令而制定。”这就进一步从立法的角度确立了法律之外的其他规范性文件的制定，都必须以根据并执行法律、法令为依归，从而保障整个法的体系得以全面贯彻法治原则。虽然当时罗马尼亚的法治化程度由于种种原因并未能达到比较理想的或现代化的状态，但这些制度的确立，却是一国立法实现法治化的有益的、重要的因素。
13、(二)关于民主原则的立法规定民主原则与立法质量确立和坚持民主原则，是民主政治对立法的基本要求，也是保障立法质量的基本要求。在现代社会，立法要充分反映民意，充分反映以市场经济为主导的各种经济的发展规律，才能算作有较高质量水平的立法。达到这种质量水平，非坚持民主立法的原则不可。而要坚持民主立法的原则，行之有效的一个办法，便是首先将这一原则法定化、制度化。民主立法原则贯串于许多国家的整个立法制度民主立法原则的法定化、制度化，其范围和程度，在不同国家自然有种种区别。形成这些区别的原因，主要在于国情尤其是经济、政治、文化发展水准以及由其所规定、与其相伴随的法制和法治的水平存在差异，或者说主要在于国情先进
14、程度或国家发达程度的区别。在比较发达的国家，民主立法原则的法定化、制度化的范围和程度，比之落后国家要先进得多。民主立法原则的法定化、制度化，贯串于许多国家的整个立法制度中。在立法主体、立法权限、立法运作程序、立法监督以及立法制度的其他方面，法治发达国家一般都以立法的形式将民主原则贯彻于其中。美国宪法修正案第 1 条就规定：国会不得制定关于确立国教或禁止信教自由的法律，不得制定关于剥夺言论自由或出版自由的法律，不得制定剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利的法律。在这条规定里，我们可以看到以禁止性规范的形式，从一个侧面在立法范围方面直接、具体地确立美国国会立法的民主原则的情形。这种以立法形式在设
15、定立法制度的同时也贯彻民主立法原则的情形，我们在许多国家和地区的立法中经常可以见到。此类宪法规定或法律规定，对保障人民不受立法侵犯，其意义是明显的。而立法不侵犯人民的权利，只保障人民的权利，这种立法便在一个非常重要的角度具备了可以保证质量的条件。在这个意义上，也可以说法定化、制度化了的民主立法原则，是法治发达国家立法制度本身的一个重要组成部分。民主立法原则与国家和社会的民主原则在上述制度之外规定民主立法原则的，还有体现在宪法或宪法性法律所确定的整个国家和社会的民主原则中。这些法定化、制度化了的民主原则，也包括了立法的民主原则。这方面的民主立法原则，比较集中地反映在关于人民主权、分权制衡和维护基
16、本人权的规定中。例如，法国宪法载明：法国人民庄严宣告，他们热爱 1789 年的人和公民的权利宣言所规定的，并由 1946 年宪法序言所确认和补充的人权和国家主权的原则。(序言)共和国建立在人民平等和团结的基础之上。(第 1 条)法兰西是民主的和社会的共和国。它保证所有公民，不分出身、种族或者宗教，在法律面前一律平等。共和国的口号是：自由、平等、博爱。它的原则是：民有、民治、民享的政府。(第 2条)国家主权属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。任何一部分人民或者任何个人都不得擅自行使国家主权。(第 3 条)各政党和政治团体可以自由地组织并进行活动。它们必须遵守国家主权原则和
17、民主原则。(第 4 条)在法国宪法所载明的这些民主原则中，自然也内含着民主立法原则的内容。由于包括立法在内的整个国家生活和社会生活贯彻着宪法所确认的民主原则，人民和各有关社会力量在立法活动中都可以发挥和表现自己的智慧、作用和责任感，立法质量亦自然在这种民主的制度、民主的氛围中，得到很重要的保障。(三)关于科学原则的立法规定确立科学立法原则的三种形式如前所说，在现代社会，立法质量问题主要就是立法的科学化、现代化问题。提高立法质量，主要就是实现立法观念、制度、技术、内容、形式的科学化、现代化。以法定化、制度化的方式确立和坚持科学立法原则，基本的表现形式有三种。一是在整个有关立法问题的规定中贯彻或体
18、现科学立法的要求;二是在有关法律、法规中以某些条文比较集中地规定科学立法的原则或要求;三是以专门的法律、法规规定科学立法制度或主要规定科学立法问题。第一和第二种情况，我们在一些国家的宪法或宪法性法律中经常可以发现。第三种情况迄今并不多见，但在有些国家或地区也不难看到。实际上，专门规定立法问题的法律、法规，诸如前述中国大陆的行政法规制定程序暂行条例、法规规章备案规定、关于地方性法规备案工作的通知，台湾的中央法规标准法、行政机关法制作业应注意事项，前罗马尼亚的规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法，美国的统一州法典委员会统一和标准法案起草规则，一般都可以视为包括规定科学立法制度的法律、法规。
19、以立法要求立法具有社会根基一定的立法活动，应是一定社会关系存在和发展的一种内在要求的产物。正是在这种意义上，我们可以说立法者不应是法的创造者，而应是法的表述者。这是立法的规律。遵循这一规律立法，立法者在立每一个法的时候，需要认清立法的必要性和可能性，使所立之法有现实的社会根基，能有效地贯彻实施，因而也能真正实现立法的目的和价值。以立法形式规定的科学立法原则，其主要内容之一，就是将这一认识法定化，使立法者必须遵循这一立法规律立法。前罗马尼亚立法技术总方法第 5、40、41、44 条中，就包含有确立这一制度的内容。确立保证立法臻于科学化的具体制度以立法形式规定科学立法原则，更多的是确立一套可以保证
20、立法臻于科学化的具体制度。这方面的制度包括较多的内容。以前罗马尼亚立法技术总方法为例，它所确立的这方面的制度，主要有以下内容：第一，要求立法主体注意运用立法技术。第 69 条规定：“起草规范性文件的机关利用立法技术方法和手段，以保证社会关系得到正确的法律规定。”第二，要求同一个法采取统一的观点、统一的结论。第 9 条规定：“为了保证制定规范性文件的工作卓有成效和简便易行，必须采取统一结论意见的办法，即一切有关机关以及立法委员会在一个文件上应反映共同的观点，并在有分歧时说明自己的意见。”第三，要求以合理的逻辑顺序来安排规范性内容、安排实体法和程序法。第 76 条规定：“如果一项规范性文件的内容中
21、规定各种不同形式的活动，则在规定中必须注意它们的逻辑上的顺序。其中，实体法的规定必须先于程序法的规定，而关于刑事制裁或行政制裁的规定必须安排在最后部分。”第四，要求主件与辅件、此件与彼件协调、配套。第 51 条规定：“如果规范性文件规定，为了执行该项规范性文件，必须制定其他从属于法律的规范性文件，则这些文件必须与主要的规范性文件草案同时起草。有些规范性文件由它们所规定的客体紧密地联系在一起，因此，通常必须同时起草，以免各项规定互不协调或缺少完整性，并防止出现重复现象。”第五，要求将立法与法的实施结合起来。第 11 条规定：“在制定规范性文件时必须周密考虐其运用的过程，以保证经常不断地观察新的法规是否符合社会生活要求，并应使适用法规的实践成为检查立法效果的基本标准。”第六，定期分析立法状况。第 12 条规定：“责成立法委员会会同各部和其他有关机关定期分析立法状况，并向国务委员会提出关于对现行的规范性文件进行简化和系统化的建议，以及关于废除过时的规范性文件和废除不必保留的规范性文件的建议。”在注意以立法的形式确立这些制度的国家，其所确立的具体的保证立法臻于科学化的制度，在特色上、详略程度和科学化、现代化程度上，颇有差异。集中地研究这方面的制度以作为借鉴，应是我们的质量立法所要注重的工作。
