1、1新加坡民间组织帮助政府建立社会秩序张静摘 要 ： 中 国 人 过 去 的 “单 位 ”是 从 事 生 产 、 更 是 实 际 上 的 社 会 治 理 组 织 。 在 单 位 中 ， 人 们 不 仅获 得 工 薪 ， 而 且 可 以 和 公 共制 度 发 生 关 系 ， 分 享 公 共 资源 。 政 府 治 理 单位 ， 单 位 治理 社 会， 这 一 双 重 治 理 体 制 的 效 用 ， 在 九 十 年 代 中 期 以 前 ， 是 社 会 秩 序 得 到 维 系 的 原 因 。 随 着 过 去 30 年 的 社 会 流 动 、 以 及 大 量 企 事 单 位 职 能 的 转 型 ， 这 种
2、 基 层 社 会 组 织 化 机 能 逐 渐 瓦 解 。 没 有了 常 规 通 道 ， 遇 到 了 问 题找 谁 ？ 没 有 应 责 组 织 ， 谁去 代 表 他 的 利 益 ？ 解 决 它的 问 题 ？ 久而 久之 ， 不 公 正 感 在 社 会 中 积累 。 这 自 然 引 发 治 理 危 机 。 新 加 坡 那 么 小 ， 却 建 有四 个 地 方 性的 调解 中 心 、 七 个卫 星 调 解 区 ， 全 面 覆 盖 了国 家 所 有 地区 和 所 有 人 口 ， 使 得 普 通人 拥 有 了 制 度 化 的 、 平 等 的 解 决 问 题 的 通 道 ， 通 过 这 种 方 式 ， 把
3、 他 们 整 合 进 入 国 家 公 共 体 制 的 照 顾 之 中 。政治社会学研究证实，国民对于国家体制的认同，与以下几种因素有关： 其一， 是国家体制保护社会公正的能力， 即， 它能否有效公正地解决各种问题， 使不同的人享有平等的受保护机会； 其二， 是国家体制有效连接社会成员的 渠道， 即， 有没有制度化通道可以顺利连接民众， 把他们纳入制度资源的共享整 体中； 其三， 基层社会的组织功能， 比如， 在社会基础层次是否存在明确的应责、 协调和代表机制， 以方便回应民众的各种需求， 解决他们的问题， 协调 他们之间、 以及他们和公共组织之间的矛盾。这些东西， 表面看上去不涉政治体制， 但
4、事实上对于治国理政， 上述方面具 有关键性的政治后果， 因为， 它的作用是造就社会平衡秩序 。 如果这 个机制不存 在， 或者 没 好好运行， 各种分散孤立的问题得不到有效解决， 社会公正就没办法 顺利提供。 事实证明 ， 当这个时候 ， 也就是当人们强烈感觉到不公正的时候 ， 社 会问题就向政治问题转化。 如果人们感觉这个社会没有办法公正解决自己的问题， 怨气就会迅速政治化， 他们对于保护社会公正的寻求， 就会转向， 成为对国家体 制乃至政治体制的改造要求。所以， 保护社会公正， 听上去抽象， 但实际上和解决具体问题的机能运行有 关。所有治理良好的国家，都非常重视这一点。比如新加坡， 在它的
5、社会基层， 存在有效的功能组织安排， 来承担解决问题的责 任。 根 据社 区调解 中 心法令 （ Cap 49A,1998 Rev Ed） ， 新加坡 在 基层成 立了 调解中 心（Singapore Mediation Center） ， 它的国 土面 积那 么小 ， 但却建 有四 个地方性的调解中心， 七个卫星调解区。 它们的运行， 全面覆盖了国家所有地区 和所有人口， 在种族多元的新加坡社会， 人们可以方便地使用这些机构平息纷争， 将问题解决在基层，解决在人们身边，解决在事件发生的即刻。这个遍布全国的组织有这样的特点： 1，便利：调解中心建立在基层社区，就在居住者身边，非常方便使用。22
6、，成本低：它是非盈利机构，什么样收入的人都使用的起。3，有成效：在调解中心成立 10 周 年 时 ， 已 经 受 案 1400 多 件 ， 涉 案 金 额 过 亿新元，其中 75%得到圆满解决，超过 90%是在一个工作日内解决的。4，和法律通道对接：调解中心得到官方（新加坡律政部）的支持，调解事 项可以和正式司法通道对接。中心受案中有 40%经法院转介，由此节省 了当事人的诉讼经费，减轻了法院工作负担。5，调解员角色中立：他们不是政府人员，来自各行各业，由社区产生。要 求是训练有素，知识丰富，定期培训，认证上岗，有任期，有调解任务 要求，有评估，有公开的调解程序。调解结果由当事人确认，调解员主
7、 持双方签署和解协议。6，文化特色：社区调解中心吸纳了有影响的社区领导人，比如马来部落的 头人，印度社区的长老会、和中国社区的长老，由受到普遍尊敬的人担 当调解角色。7，调解办法多元，可以选择：中心致力于友好地解决冲突和人际紧张，比 如创建电子调解方式，激烈冲突的当事人无需正面接触。新 加 坡 的重 要 特 征 是法 治 ， 但 中 介 调 解组 织 的 发 达 ， 是 法 治 “外 ”的 做 法， 也 是 法 治的 重 要 补 充 。 这 些 机 构的 工 作 ， 也在 政 府 “之 外 ”，但确是 有 效 的 社会 治 理 过 程 ： 它 的 功 能 是 平 衡 社 会 利 益 ， 包 括
8、 种 族 之 间 、 官 民 之 间 ， 民 众 之 间 的 冲 突 性 利 益 ， 国 民 身 边 有 可 信 的 、 利 益 无 涉 的 组 织 ， 承 担 应 责 ， 自 然 大 大 提 升 了国家保护社会公正的能力。中国历史上的乡绅， 曾经承担这一角色， 但随着近代经济社会和政治的变动， 乡 绅 角 色 作 为 一 个 整 体 ， 消 失 转 型 到 其 他 领 域 中 。 之 后 基 层 社 会 的 治 理 ， 依 赖 1949 年建立的行政区和单位（包干）制。“单位” 从事生产， 更是实际上的社会治理组织， 在单位中， 人们不仅获得 工薪， 而且可以和公共制度发生关系， 分享公共资
9、源的分配 。 这意味着， 一种特 有的个体与公共的组织关系建立起来： 人们成为单位的成员 ， 就在公共体制中获 得 了 位 置 ， 并 得 到 相 应 的 权 利 资 格 。 单 位 对 其 成 员 负 有 全 面 “责 任 ”， 在 公 共 制 度和社会成员之间，它实际充当着连接、协调、应责、庇护和代表的组织角色， 它 是 制 度 设 置 的 “办 事 ”方 。 政 府 高 度 依 赖 这 样 的 “代 理 机 构 ”掌 握 信 息 和 处 理 问题， 但无需自己从事社会治理， 自然也没有发展出面对社会的应责能力 。 政府 治 理 单 位 ， 单 位 治 理 社 会 ， 这 一 “新 ”双
10、重 治 理 体 制 的 效 用 ， 在 九 十 年 代 中 期 以 前， 是社会秩序得到维系的原因 。 即使在国家层面发生政治动荡 比如文革时 期，基层秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理机能大体存在。但随着过去 30 年的社会流动、以及大量企事单位职能的转型，由上个世纪50 年代建立的基层社会组织化机能，正在逐渐瓦解。比如， 1987 年的调查显示， 工作单位是解决问题的主要渠道， 有 72%的社会 诉求通过单位解决。十二年后，在 1999 年的同样调查中，选择用单位渠道解决 问题的有 所下降 ，但还 是第一位 的， “工作单 位”和“ 党政部 门（包 括工青妇团 体） ”渠 道，共 同高
11、居 人们选择 的前列 。如果 对有单位 者和无 单位者 进行比较，3会发现更具意义的线索： 那些在党政机关单位工作的人， 比没有单位的人， 解决 个人问题的能力高 8.5 倍。到 2015 年 ， 全 国 调 查 数 据 显 示 ， 选 择 “单 位 解 决 ” 的下滑到第六位， 只有 13.8%。 吸纳人数更多、 产生于市场环境的新型工作组织， 在角色职能上与传统的单位相去甚远。显 而 易 见 ， 基 层 组 织 （ 工 作 单 位 ） 解 决 问 题 的 效 用 ， 在 急 剧 下 降 ， 能 够 运 用 单 位 的 连 接 、 应 责 、 协 调 、 代 表 、 庇 护 机 能 受 益
12、的 人 群 ， 也 在 迅 速 下 降 。 这 预 示 着我们社会的组织化结构出现重大变化， 它正在从单位社会走向公共社会 ， 原有 中介组织的机能出现瓦解。这自然引发治理危机 ， 因 为 上 述机 能 在 基 层的 广 泛 存 在 ， 形 成了 个 人 连 接公 共 制 度 的 组 织 化 通 道 ， 使 个 人 可 以 依 靠 公 共 资 源 解 决 问 题 。 现 在 多 人 身 边 的 这 一 机 能 萎 缩 ， 没 有 了 常 规 通 道 ， 遇 到 了 问 题 找 谁 ？ 没 有 应 责 组 织 ， 谁 去 代 表 他 的 利 益 ？ 解 决 它 的 问 题 ？ 久 而 久 之 ，
13、 不 公 正 感 在 社 会 中 积 累 。 没 有 常 规 通 道 解 决 问 题 的 人 ， 等 于 裸 露 在 各 种 危 险 中 ， 无 法 得 到 体 制 的 保 护 ， 只 有 使 用 公 共 的 方 法 来 解 决 自 己 的 问 题 ， 比 如 上 媒 体 ， 上 访 ， 上 网 络 。 因 为 ， 没 有 组 织 可 以 依 靠 ， 人 们 就 会 有 动 力 进 入 公 共 政 治 平 台 ， 或 者 寻 求 其 他 组 织 的 保 护 。 黑 社 会 等 自 组 织 团 体 的 发 展 ， 顺 应 了 这 一 社 会 需 求 ， 它 们 的 广 泛 出 现 ， 正 是 由
14、 于 社 会 缺 少制度化的通道解决问题。新加 坡的 调解 中心 （ Singapore Mediation Center） ，英 文名 称另 一 译法， 可 以 是 （ 设 在 基 层 的 ） 中 间 、 中 介 中 心 。 它 的 重 大 政 治 作 用 ， 是 把 社 会 成 员 和 国 家 建制联系起来 ， 调解他们的关系 。 社区中心的存在， 使得普通人拥有了制度化 的、 “平 等”的 提出诉 求、解决 问题的 通道， 通过这种 方式， 把他们 整合进入国 家公共体制的照顾之中。 如果社会成员没有成为公共体系的一部分 ， 意味着个体 和公共体制没有互赖关系， 缺少相互责任关联， 或者
15、基本无关 ， 他们对国家体制 的政治认同何来？如果人们身边平衡利益的社会机制不再， 很多矛盾找不到解决 途 径 ， 不 公 正 感 就 会 在 社 会 中 逐 渐 积 累 。 自 然 地 ， 人 们 对 “公 正 ”的 需 求 ， 将 进 入公共政治舞台， 通过上访和制造事件要求仲裁， 意在引发国家干预， 出面保护 公正， 解决问题 。 因而， 社会中介性组织的作用不可小视 ， 正是他们整合了宏观（国家） 和微观 （社会） ， 他们的角色和效能， 影响着百姓对于宏观体制的接纳、 服从和尊敬。这些经验和教训有何政策意涵？如果我们关心社会秩序的建立， 就需要特别 重视社会组织化通道的建立， 重视恢
16、复基层中介组织的社会机 能 连接、 应责、 代表、 庇护和协调， 重视 社会结构的变迁， 是一些传统组织失去原有机能的原因， 因此简单恢复这些组织管治， 而不是在新社会条件下再建这些机能 ， 不可能奏效。 社会学研究表明，对于维护秩序，中介组织的机能之所以有不可替代的重要性， 在于它们事实上有助于建立社会平等让百姓拥有平等的解决问题渠道。 在这 方面如果不平等， 是百姓不可接受的， 因为这种制度机会不同 ， 无法经由个人努 力而改变。 但经济 （收入） 不平等， 是可接受的差别， 因为这是个人能力的结果， 可以经由个人努力改变。 所以， 中介组织的机能， 有助于中和经济不平等带来的 利益不平衡问题。（ 作 者 为 北 京 大 学 社 会 学 系 教 授 ）
