1、 - 1 - 反避税工作廉政风险探析及对策近年来，各级税务部门高度重视反避税工作。仅 2010 年一年，全国转让定价调查立案即达 174 户，结案 152 户，弥补亏损 7.5 亿元，调增应纳税所得额 155.5 亿元，补税入库 12.4 亿元。由于反避税工作的高度复杂性和独特的艺术性，以及其不同于其他征管、稽查部门的运作特点，反避税工作中潜藏的廉政风险同样不容忽视。一、反避税工作廉政风险的成因（一）反避税工作涉及企业巨大的经济利益。税务部门通常从工作成效和震慑力度等角度出发，把审计重点放在规模较大、关联交易较多的企业身上，调整涉及的税额往往比较大，调整方案的轻微变化都可能造成数十乃至上百万税
2、款的差异。由于涉及企业巨大的经济利益，个别企业可能会寻求其他途径力求减少经济损失，这容易成为廉政风险的诱因。（二）反避税的主观判断标准不一。避税的确认是在对客观事实的还原和一定主观判断的基础上形成的，易产生执法真空。不同于偷逃抗骗税等概念，避税相对而言是一个比较不明确的概念，就其性质，曾存在“合法 ”、“非法”、 “脱法”之争，目前的基本共识是它侵蚀国家税基，损害国家主权和利益，虽不违法，但不合理。比如企业间关联交易的判定，涉及实质课税原则与税收法定主义的关系以及税法与私法的关系，需要对客观事实进行合理的推理和判断；- 2 -在实际操作中，税务机关在运用实质课税原则时，由于主观判断标准不一，容
3、易造成同一事件因不同部门或不同人员处理结果却不同的后果。这是造成税务人员容易受各种因素干扰而影响主观判断从而产生廉政风险的原因之一。（三）反避税工作注重调整的合理性，易产生权力滥用。税务稽查工作注重“ 铁证如山 ”，反避税工作除了 讲证据，还得讲艺术。因为合理性是相对模糊的概念，难以量化，不易界定，较难监控。 “合理性的论证” 、“合理的方法 ”、“合理调整 ”本身就是有一定的弹性。比如反避税谈判主要围绕避税事实的确认及如何对企业不合理的交易定价进行调整而展开，既有坚持原则，但也有妥协和让步。除了涉及到审计过程中获得证据的强弱程度外，谈判双方的心理、谈判技巧的运用、企业的实际承受能力等都有可能
4、成为影响调整方案的关键因素。在调整方案的测算上，可比企业的选取、调整方法的选择、差异调整因素的考虑等都会对调整税额造成直接的影响。运用不同的调整方法结果可能差别不小，但对适用此种调整方法的论证也有相当的弹性，实践中对适用调整方法的合理性分析也不尽充分，难以完全避免因自由裁量而滋生廉政风险。（四）反避税工作流程的“一条龙”执法有可能形成廉政漏洞。与税务稽查经过多年的摸索，建立起了一套选案、查办、审理、执行相分离的完善的管理制度，各个环节明确分工，客观上相互制约和监督不同，反避税工作由于开展时间不长，人才紧缺，制度尚未完善，通常由同一部门负责从选案、立案、调查、谈判到结案甚至- 3 - 跟踪管理等
5、“一条龙 ”工作，缺乏有效的 监督和问责机制，廉政制度建设仍有待加强。 （五）反避税工作涉及海量信息，易产生泄密风险。反避税涉及的信息囊括了被查企业的财务信息，其关联公司乃至集团公司、可比企业的价格信息、经营策略、定价原则、竞争对手的情况等内容，其中很多信息属于企业或者行业商业秘密。一旦泄密，将对案件的处理产生重大影响，甚至有可能影响其他企业的经营情况，破坏公平的税收法治环境。（六）反避税工作具有明显的外延性特征。除了和被审计企业打交道，在审计过程中反避税人员还会接触到企业的关联公司或者母公司、中介代理机构、可比企业、地方政府以及相关部门，这些都有可能成为廉政风险的诱因。主要表现在：1.被审计
6、企业的拉拢腐蚀。由于涉及巨大的经济利益，如果反腐倡廉工作不到位，个别税务人员有可能被“ 拉下水” ，大搞权钱 交易。2.中介机构的人脉渗透。会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等中介机构具有营利性和中介性的双重特征，与税务机关是既对立又合作的关系：其一方面受企业聘请，为企业关联交易的合理性向税务机关抗辩；另一方面具有相对的中立性，发挥着税企交流的桥梁作用。近年来，中介机构开始从税务部门挖角，人才单向流动比较大。同时在运用专业知识优势的基础上，也利用人脉的渗透力对反避税案件施加影响。3.地方政府的压力。有些政府部门担心反避税会影响招商引资，挫伤外商投资的积极性，影响经济发展，也会千方百计为企业
7、- 4 -托请说情。总的来说，反避税具有不同于其他工作的特性，在某种程度上使廉政风险的可控性相对较弱，形成一定的权力寻租空间。二、直属税务分局推进反避税廉政建设的实践与其他领域相比，反避税廉政建设起步较晚，为有效防范廉政风险，直属税务分局在这一工作领域进行了一系列有益的探索与实践，针对专业审计人员占全局人员的三分之一，审计范围涵盖全市反避税调查审计及对南海东部海域海油公司进行税务审计的实际情况，积极采取措施有效推进专业审计队伍的税收执法纪律建设。（一）建立常态廉政教育机制。1.着重提升价值认同。灵活利用日常工作、生活中的各种机会，见缝插针地进行纪律教育学习和理想信念教育，强化审计人员责任意识和
8、自律意识，提高拒腐防变的能力，自觉抵制拜金主义、享乐主义和个人主义思潮的冲击，公平公正地履行税法赋予的权力和职责。2.实行案例会诊，实现从“被教育” 到“自我教育”的方法转变。定期组织廉政教育案例会诊，开展学习讨论，通过利益计算、正反案例讨论及相关政策法规的学习，有效改善廉政工作质量。3.开展廉政文化建设活动，巩固教育成果。结合廉政文化进机关、进企业、进家庭活动，积极开展各种廉政文化活动，打造“廉政文化走廊” ，图文并茂 讲廉政事、赞廉政人、展示廉政警句，把廉政- 5 - 文化渗透到工作环境中，用廉政文化理论成果指导廉政文化建设实践，把廉政文化与税务文化相结合，积极推进税企廉政公约的签定，组织
9、参观廉政文化教育基地，广泛征集文化故事、组织廉政文化大家谈，不断增强广大干部的反腐倡廉意识，形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚。（二）设立动态监督机制。1.加强内部监督。以科室为单位，挑选政治素质高、业务能力强的同志担任兼职监察员，每月定期检查案件进展和实现目标情况，同时实行“廉政 动态汇报制度” ，对 企业不符合规定的行为及时向组织报告，做到相互警醒，廉政联防。2.建立“一案一 员” 制度。每一个案件指定一名纪检监督员，保证每个案件都配备一个廉政监察员，对案件的审计实行全程监督，主要负责廉政规定的宣传、案件谈判过程的监督以及案件审计过程中廉政情况的反馈等，发现问题及时上报和处理，把腐败行为扼杀
10、于萌芽状态，做到案案有跟踪、廉政有落实。3.建立党支部互查互评机制。把重点放在发挥党内监督效能上来，强化党建工作与税收工作的体制机制、目标任务的衔接和协调，促进组织发展监督机制的健全和落实。建立党支部互查互评机制，赋予各党支部不同的监督检查事项、任务、职能和要求，在交叉检查中采取相互制约的办法，定期召开各党支部联席会议，及时了解和掌握廉政建设的进展及完成情况，强化对廉政风险的控制和跟踪管理。- 6 -4.引入家庭亲情监督。近年来查处的腐败案件显示，家属是不少腐败行为的助力因素，国家也从立法上作出了反应，新设立“利用影响力受贿罪”，从法律的高度填 补 了这方面的漏洞。该局除了日常刚性监督，引入柔
11、性监督的概念，着重监督的可接受性，延伸廉政教育的后方阵地，发挥家庭的导向作用，引导家属促进干部廉洁从政。（三）强化廉政制度的保护作用。推进反避税廉政建设的根本在于加强制度建设和配套建设。针对反避税工作特点和风险点，健全权力运行制约和监督机制；建立技术性反腐制度反腐体系反腐的立体式惩防体系，增设规范具体执法行为的技术性反腐程序，对经过实践检验的做法进行归纳总结，形成制度文件，并加强制度之间的关联性和配套性，构建一个规范完整、整体联动、补位合理的反腐体系，有效地提升依法行政水平，并最大限度地保护税务人员的根本利益。1.建立小组审计、谈判机制。鉴于反避税案件的审计调整更多的是基于合理性分析的基础上进
12、行的，为防范廉政风险，要求每个案件至少配备 3 名税务人员，小组成员、主管科长乃至局领导都参与每一次税企谈判。税务人员不得单独会见企业和中介，分散执法权力，形成内部制约。2.实行案件合议制度。为有效化解反避税人员分工上的风险，实行案件审理关口前移，及时了解案件进程，增强案件透明度；以业务科室、审理科室和主管领导等相关人员成立案件审议小组，对- 7 - 可比企业的选取、调整方法的确定、调整幅度和域值的选取以及最终调整方案的确定等关键内容进行集体审议，化解由于反避税工作“ 一条 龙 ”所带来的 执法风险，保证每个 调整细节都能摆上桌面，每一次调整都能经受得起检验。3.严格执行“一书一卡 ”。在现场
13、审计时 向纳税人发放纳税人权利与义务告知书和税收执法监督卡，并做好跟进和落实，定期统计发放情况，从外部监督执法人员的执法行为。（四）强化保密制度，堵塞泄密漏洞。与审计人员签订保密承诺书，明确了保密责任和义务，对在审计过程中获得的信息资料以及内部讨论意见、谈判策略等实行严格的保密制度，既防止因信息资料外泄造成国家税收利益流失，又避免损害企业的合法利益。三、继续推进反避税廉政建设的建议（一）营造良好的廉政外部环境。1.加大政务公开力度，引导企业依法办事。定期组织召开反避税政策宣讲会，加大相关法规、政策、税务部门办案程序的透明度，结合纳税信用评定和政务公开工作，加强企业回访，积极引导纳税人配合落实廉
14、政制度，向企业广泛宣传“ 一书一卡” 、“一案一员”以及其他廉政纪律规定，消除企业的后顾之忧，扩大税法宣传和廉政宣传的辐射面和影响力，提高企业依法办事的意识，争取企业配合税务部门的廉政建设，通过税企合作进一步增强依法治税的浓厚氛围。- 8 -2.加强对中介代理机构的引导和管理，充分发挥其桥梁作用。一是要加强学习交流，一方面要深刻认识到税务部门与全球四大会计师事务所在技术、人力方面存在的差距，通过交流、培训、实习等途径尽快提高税务人员的业务技能；另一方面，也要认识到内资中介在转让定价业务方面由于起步晚、经验不足等原因与税务部门存在差距的现实，通过反方向的培训和交流帮助他们尽快提高业务水平，从根本
15、上实现由靠人情接案到靠技术接案的转变。二是要加强法律约束，制定相应的法规，明确会计师事务所必须承担对企业明显违反公平交易原则的转让定价行为如实反映、提出调整建议的义务以及向企业推销避税方案的法律责任。（二）推进反避税工作科学化，减少权力滥用空间，促进反避税内部廉政建设。1.进一步完善立法。针对目前反避税相关法规存在法律级次较低，没有明确企业的救济渠道，部分法律概念模糊有待厘清等现状，建议通过推进反避税立法，规范税务机关权力，尽可能减小税收执法权的弹性空间；完善企业的救济渠道，保障企业申诉、抗辩的权利，规范企业按法律办事、按程序办事的行为。2.进一步加强权力制衡。随着反避税业务的扩大，现行反避税
16、“一条龙” 的工作流程的弊端开始显现。在条件允 许的情况下，应参考税务稽查的运作模式，实行分类管理，分别设立反避税选案科（组）、审计科（组）、审理科（组）、跟踪管理科（组）以及预约定价科（组），并赋予相应的职能，各司其职，通过权力分散达到权力制衡。- 9 - 3.进一步加强案件管理。加强信息的收集和分析，完善反避税工作数据库，充分利用计算机技术，加强对核心信息的监控，推进信息化管理，将选案、审计、谈判、调整、跟踪管理等所有环节纳入计算机系统监控体系，实行全程实时监控和跟踪监控，最大限度地遏制潜藏的廉政风险。综上所述，反避税工作的特点决定了反避税与反腐败将是我们的长期任务，也是我们不可回避的重点工作，必须对症下药地采取各项措施，不断推进依法治税进程，认真履行各项制度，有效发挥廉政建设为反避税工作保驾护航的重要作用。
