1、.社会保障理论与实践专题研究题目 农村社会保障中政府责任的承担作者 张 斌 学号：S073914指导老师 蒲晓红 老 师 专 业 社 会 保 障 年级级别 07 级 硕 士 研究方向 人 力 资 源 管 理 .农村社会保障中政府责任的承担07 级社保硕士 张斌 学号：S073914 指导老师：蒲晓红【摘要】： 我国农村社会保障制度整体性缺失的现状与政府责任的缺位渊源甚深。现代国家承担起农村社会保障之责有其应然性和必要性,在我国农村社会保障构建中,国家责任的具体承担应集中体现于完善制度设计、加强财政支持力度、理顺管理体制及完善立法。【关键词】： 政府；农村；社会保障；责任一、农村社会保障体系建设
2、滞后的重要原因:政府主体缺位从我国目前的实践看,由于受国家财力和二元经济社会体制下形成的政策惯性的影响,政府在农村社会保障建设中表现为主体缺位。(一)政府在农村社保事业上的资金投入相对不足。首先是在资金投入上城市和农村很不平衡。有关资料显示,城镇居民享受的社会保障经费占全国保障经费的89%,而农村居民只享受到 11%。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系,养老保险金已基本实现了社会统筹,建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式,医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险,都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村,仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主
3、体的社会保障,除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外,其它保险项目基本上没有建立起来。城镇的社会保险覆盖率已达 90%以上,而农村覆盖率不足 24%。1其次,国家财政在农村社会保障建设中的投入增长与市场物价上涨和人民生活水平普遍提高不相适应。农村的民政社会保障基本上属于国民收入再分配的范畴,财政投入是保障资金的主渠道。近年来虽然国家增加了对农村民政社会保障的投入,如国家多次调整优抚对象的抚恤标准,并增加了自然灾害救济经费。但是,其增加的速度远远低于物价上涨的速度。由于物价上涨,特别是粮油价格的上涨,原来核定的社会救济费,其保障能力只有原来的一半甚至 1/3。从贫困户救济来看,在现行财政体制下,
4、社会救济费“一刀切”包干到县(区)。因此,县(区)财政支付能力的强弱直接影响着救济工作。在市场经济的发展中,经济发达地区与不发达地区之间的差距扩大,不发达地区的财政困难加剧。许多县级财政只是“吃.饭”财政,有的保“吃饭”都困难。而从中央到地方对不发达地区的社会救济费又没有补贴,致使这些地区的救济费严重不足,政府颁布的救济政策难以落实。第三,烈军属优待、五保供养采取农民负担的方式与优待金、五保供养经费调整的需求不相适应。农村经营方式和分配方式的变革,使烈军属优待、五保供养由原来生产队集体经济负担变为一家一户农民负担。各地普遍执行了优待、五保供养金的乡镇统筹办法。这样做,不利于增加统筹金额,难于提
5、高优抚和五保供养标准。(二)政府组织的农村社会保障覆盖面非常窄且体系不健全。需要指出的是,在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中,一部分农民处于社会保障的真空地带。一种情况是,在农村工业化、城镇化的步伐加快、城乡一体化过程中,大量失去土地的农民无法取得与城市居民一样的保障权利。另一种情况是,农村大量的剩余劳动力,纷纷涌向东南沿海一带的城镇和一些大中城市,补充到乡镇企业、三资企业和部分国有企业中来,为经济发达地区或城市经济的发展做出了巨大的贡献。但在对待外来劳动人口的劳动就业和社会保障方面,各地区都采取了许多有别于本地人口的政策和措施,导致本地人口(包括劳动人口与非劳动人口)与外来人口在社会地
6、位、劳动就业、经济收益和福利待遇等方面,存在着显著的社会差别,出现了明显的社会裂痕,形成了两个截然不同的社会群体。再就农村合作医疗来说,这种农民的基本医疗保障制度在近年一直没有得到有效的恢复。卫生部 1998 年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示,全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有 1256%,其中合作医疗的比重仅为 650%。2(三)政府在农村社保中的功能效果欠佳。在社会转型期,农村传统的养老保障方式受到巨大冲击。首先是集体经济受到冲击,与之相依附的养老保障功能逐渐弱化。其次是家庭养老保障功能逐渐削弱:农村家庭规模趋向小型化 ,能够负担老人的能力下降;人们的价值观念的变化对传
7、统伦理道德观造成冲击 ,家庭内聚力下降; 农地收益下降,使大多数农村青壮年放弃第一产业,外出从事二、三产业,无暇顾及老人。再次,农民负担问题至今尚未得到根本解决,农村财富自积累缓慢,这在一定程度上也弱化了农村集体经济和家庭的养老功能。从 1986 年起民政部开始在农.村试点并推广养老保险,但这种养老保险以不给国家财政背包袱为出发点,强调的是“以个人交纳为主”,完全采取自收自支的方式,实质上是以大数法则规律来解决农民集团内部的跨期转移问题,其性质等同于商业养老保险,还不能算是真正意义上的社会养老保险,且从实际效果看也很不理想。(四)政府的社保管理体制未理顺。仅就农村社会养老保险来说,国务院虽明确
8、规定农村(含乡镇企业) 的养老保险问题由民政部门管理,但由于历史原因及利益驱动,在一些地方,保险公司自开办养老保险以来从未停止过与民政部门的竞争。同时继续与妇联结合开展对干部的系列保险,与计生部门联合对农村的纯女户进行保险,与教育部门联合对乡村民办教师进行保险。这势必造成农村养老保险的分割局面。尤其是村干部、民办教师、乡镇企业职工等参加商业保险后,客观上使其保险利益与贫困户、五保户及一般群众的保险利益分离,从而增加农村社会养老保险的难度。二、强化政府在农村社会保障体系建设中的主导作用(一 )确立农村社保建设的基本原则,构建中国特色的农村社保体系。这些原则应包括: (1)普遍实用的原则。尽管我们
9、现在开展的某些项目只能对部分人提供保障,但从发展方向上应该面向全体农村居民。(2)与农村经济发展水平相适应的原则。中国各地农村经济发展很不平衡,在保障原则、项目、范围基本一致的前提下,应允许各地根据自己的实际情况,在标准、水平、方式等方面存在一定的差别。而且保障标准应该是动态性的,要随着农村经济的发展不断进行适时的调整。(3)维持农民最基本生活需求的原则。考虑到社会保障具有刚性上扬的特点以及吸取世界发达国家实行高福利政策的教训,保障标准不宜定的太高,以免造成财政的沉重负担并助长对政府和社会过度依赖的懒汉思想等负面作用。(4)权利与义务相一致的原则。即每个农村居民必须尽己所能积极为社会做贡献,然
10、后才能依法享有获得基本生活保障的权利。(5)资金由国家、集体、企业、家庭、个人、社区和全社会共同负担,同时,国家给予政策扶持的原则。国家对保障资金的负担比例视不同的保障对象而定。(6)现金、实物和福利服务相结合的多样化保障原则。(7)农村社会保障与城市社会保障相衔接的原则。(8)整体设计、分步实施、统一管理、协调发展的原则。实践中应依据上述原则,在发挥政府主导作用的前提下,充分调动农村家庭、个人、集体、企业、社区和全社会的力量,经过一.个时期的努力,逐步建立起适合中国国情的,与各地经济发展水平相一致的,能够为全体农民提供最基本生活保障的,具有不同层次和多种形式,并与城市相衔接的农村社会保障体系
11、。(二)政府在农村社保体系建设过程中发挥强有力的组织和引导作用。农村社会保障体系建设是一项涉及面广、政策性强、难度很大的工作。因此,各级政府及有关部门应把农村社会保障工作列入重要的议事日程,纳入国民经济和社会发展规划,下大力气抓好这项工作。现在农村已基本具备了建立新型社会保障体系的经济和心理等方面的条件。从经济条件看,目前我国总体上已达到小康水平,多数农民有能力支付一定的费用用于社会保险。从社会心理条件看,农民对社会保障具有非常迫切的要求。只要政府积极地进行组织、宣传、引导,给广大农民讲清形势,算清经济账,动之以情,晓之以理,就能比较容易使广大农民群众形成正确的保障观念和保障意识,自觉地参与农
12、村各项社会保障事业。(三)为农村社保体系的构建提供完善的法律保障。我国农村传统的和现行的保障方式主要是依据国家的相关政策组织实施的,缺乏法律的刚性规定。为了使农村社会保障工作尽快走上规范化的轨道,必须制定出台一系列符合农村实际情况的相关法律法规。通过法律法规调节因农村社会保障而引起的各种社会关系。这些关系依据其内容的不同,可分为以农民养老保险、医疗保险及工伤保险为主的农村社会保险关系,以救灾和扶贫为重点的社会救济关系,以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系以及以复员军人安置、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。农村社会保障立法要充分考虑前述各项原则,并对农村社会保障的主要内容和形式、保障
13、项目的标准、资金来源与发放、管理和监督体制、法律责任等做出明确具体的规定,便于实际操作。(四)应适当加大财政支持力度和提供必要的政策扶持。建立和完善农村社会保障体系的关键是资金问题,因此,政府不仅要给予政策上的扶持,还应给予必要的资金支持。例如,面对少数群体的社会救济、优抚安置、社会福利、社会服务的费用应该主要由政府负担;广大农民最迫切需要解决的基本生活保障和医疗保障 ,其费用则应由政府、集体和个人按一定比例共同分担。各地从实际出发,采取分级负担的办法筹集保障资金。一是市、县、乡、村四级按比例负担;二是县、乡、村三级按比例负担;三是县、乡两级按比例负担。依据当地农村维持最低生活必.需品的数量和
14、物价等多项指标制定保障线标准,保障标准各地有所差别,但均应对保障对象和保障标准实行动态管理。这部分保障对象通常只占农村人口的 5%-6%,分摊到各级政府和村集体的负担并不太重,却解决了包括农民急需解决的养老等保障问题。在实践中要把握住两个关键:一是正确界定保障对象 ;二是根据当地经济发展状况、地方财政和村集体的承受能力、物价上涨指数和当地农村居民生活消费水平科学确定保障线标准。除上述保障外,其他以提高农民生活质量为目的的保障项目,应完全按市场规则运作,政府只给予政策上的扶持。(五)加强管理和监督 ,推进农村社保体系的制度化和规范化建设。第一,完善管理体制。一是要使农村社会保障的行政管理与基金管
15、理、业务管理相分离,政府主要负责行政管理。二是要在建立统一的农村社会保障机构的前提下,明确各相关部门(如民政、财政、劳动、人事、卫生等部门)的管理权限和职责,使其协调有序高效地运行。三是要针对不同的农村社会保障项目,完善相应的管理制度,明确不同的管理内容和重点,并使其管理程序、规范化。第二,提高管理效率。政府职能部门要彻底转变管理观念和工作作风,把农民的利益放在首要的地位,真正树立为农民服务的意识。要提高行政管理人员的政策水平和业务素质。要重视运用现代化管理手段特别是信息化管理手段,提高管理效率。第三,强化监督机制。包括强化国家权力机关的监督作用,如中央权力机关对全国农村社会保障执法情况的监督
16、,地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等;强化政府的自身监督,如上级政府农村社保职能部门对下级政府相应职能部门的监督、同级政府及审计等部门对本地农村社保职能部门的监督等;强化农村社保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督;要利用行政诉讼等司法程序发挥新闻媒体监督及群众监督的作用。监督的重点是农村社会保障目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等。参考文献：1徐晓军城乡一体化的社会保障体系建设探讨，中国农村研究网,2003-6-122王延中试论国家在农村医疗卫生保障中的作用， “世纪中国”网, 2003-02-A3郑功成中国社会保障制度变迁与评估中国人民大学出版社 2002 年版4郑功成著：关注民生郑功成教授访谈录 ，人民出版社，2004 年版。5 【英】约翰洛克著：政府论两篇 ，赵伯英译，陕西人民出版社，2004 年版。
