1、法律援助资金保障的理念与路径CHINA,|一.LalAid法律援助资金保障的理念与路径TheTheoryandChannelofFinancialGuaranteeforLegal/lid梁鹏(中国青年政治学院讲师中国政法大学博士生北京 100086)文目前,我国的法律援助体系已经初步建立,这是我国政府及其相关司法部门奋斗了十年的结果.从制度空白到相对完善,从民众不知法律援助为何物到取得社会的广泛认同与赞赏,这一切都说明法律援助的发展已经取得了长足进步.但是,一个至关重要的因素正在困挠着我国法律援助事业的发展,那就是资金短缺问题.“巧妇难为无米之炊“, 如何开拓法律援助资金的来源途径,如何加强
2、法律援助的资金保障,业已成为摆在法律援助事业面前首要攻克的堡垒与难题.本文认为,在积极筹措法律援助资金之前,我们应当树立法律援助资金保障正确的理念,只有基于正确科学的理念或指导思想,我们才能有的放矢,高效地筹集,管理与运用资金.其次,我们要结合我国国情与法律援助制度的发展现状,积极开拓法律援助资金的筹集途径,在不违背法律援助制度根本宗旨的前提下,舒活一些定势或刻板思维,转变思路与观念,紧跟法律援助资金保障的新动向,大胆尝试甚至允许“试错“ 其他可行路径筹集资金.一法律援助资金保障的理念现代世界各国的宪法和其他法律普遍规定了人权,即人是生来平等,国家有义务保障人权的实现.一般而言,人权的实现主要
3、有两种途径:一是人们在社会生活中通过自己的法律行为来直接实现其实体权利;二是人们在司法救济中通过行使程序权利(诉讼权利) 来保证实现其实体权利.然而在现实生活中,存在着公民法定权利的平等与保障权利实现经济条件的不平等之间的矛盾.经济困难的当事人因付不起法律服务费用,而得不到专门的法律帮助,从而不能实现或有效实现法定的实体权利,也使“公民在法律面前人人平等“ 的国家诺言成为空洞的口号.公正与平等是现代法治社会所追求的目标,“ 法律面前人人平等“不仅意味着法律适用在形式上的平等,也意味着适用法律的结果和利益的实质平等.然而,由于人的经济能力各异,特别是在我国当前改革开放日益深入,市场经济的竞争日益
4、加剧,贫富差距比较明显的社会背景下,很多经济上的贫困者正成为“权利缺席者“ 与“社会的边缘人“, 当他们的权益受到侵犯时,不能拿起法律的武器进行救济.因此,为了使法律上规定的形式上的平等变成现实生活中的实质上的平等,必须在必要时赋予贫困者获得法律帮助的权利,而法律援助正是弥补前述缺憾的有效制度.法律援助资金保障的平衡理念包含两层含义第一,出于平衡国民诉讼救济手段的需要而筹集援助资金.国家作为诉讼救济手段的提供者,对全体国民应一视同仁,让不同经济能力,不同社会阶层的人都有平等利用国家司法资源的机会与手段.当贫困者不能支付法律有偿服务时,国家理应运用宏观调控的手段从社会上(主要从富裕者中) 筹集资
5、金无偿援助他们.救济手段的平衡弥补了经济,财富与权利失衡所导致的差距,有利于社会稳定与和谐.第二,在法律援助资金的运用上体现平衡理念.富裕者在权利救济能力上处于优势地位,而贫困者则处于弱势地位,因此,我们应该认识到,援助资金分配上平衡并不等于平均,应当有适当的倾斜与偏重,即对经济能力强的人要少用,对经济能力弱的人要多用,这样才能有效维护实质意义上的平等与均衡.经济学基本理论告诉我们,但凡涉及资金运用都应当追求效益,效益是资金增值的一种手段,特别是当资金有限度时,追求效益是资金实现自身价值最大化的主要途径.这一原理对于法律援助资金显得更为重要.我国的法律援助事业才能刚刚起步,筹集到的援助资金数量
6、较少,再加之我国的人均国民生产总值偏低,国家能够用于法律援助的资金有限,这些诸多原因决定了我国目前法律援助的资金总量不是很高.如何充分发挥有限法律援助资金的作用,是在未来较长时期内摆在我们面前的现实问题.笔者认为,为了贯彻法律援助资金运用的效益理念,我们应当做到以下几点:一是保证法律援助资金用于最需要法律援助的人身上.有数据表明,2003 年,法律援助事业各项开支总计 l5541.86 万元.其中,人员经费占41%,办公经费 l7%,法律援助机构人员办案经费占 l3%,社会律师办案补贴 l7%,其他占 l2%.“其他“主要指业务经费中用于宣传和培训等工作的费用.从这一数据统计可以看出,我国法律
7、援助经费大部分用在法律援助机构的人员工资与办公经费上了,而用于办案经费偏少,也就是说大量经费消耗在体制内,而没有用到援助者身上,这种现状应当尽快扭转.第二,节约法律援助的个案成本.在经费紧缺的情况下,要注意合理使用经费,开源节流,充分利用现有资源.在实施法律援助中,能以指导方式解决问题的不用出庭代理,能够调解的不用诉讼,能以简易程序解决的不用普通程序.在受理审查案件和指派时间上要尽量缩短,及时审查,及时指派,及时检查监督,减少诉讼过程中的耗费.第三,多办案,尽可能更多地满足社会公众对法律援助的需求.法律援助工作面临的最大问题,“当前最主要的就是有限的法律援助资源与大量的法律援助需求的矛盾“0.
8、由于经费有限 ,我国实施法律援助制度以来,对经济困难标准的划定,一般采取参照当地政府发布的最低生活保障标准,在最低生活保障标准线下的公民可获得政府法律援助机构提供的免费法律服务.但是超过最低生活保障标准,又不能支付全部法律服务费的公民,如何也能在需要法律帮助时得到法律服务,除了积极争取经费外,还要注意现有经费的合理使用,根据当地的实际情况适度放宽经济困难标准,才能扩大援助面.第四,尝试引入法律援助合同制,保证办案质量.质量是效益的衡量标准之一,同等的资金投入如果取得了更好的办案质量与效果,也就意味着效益的提高.当前,我们可以引入法律援助合同制,即某一地区的法律援助机构与某一律师事务所签订法律援
9、助合同,由该律师事务所无偿或只领取少量的基本办案经费,而专门负责某一地区或某一类型法律援助案件的处理,并在合同中明确办案要求与质量.这样既可以免去某些地区特别是经济欠发达地区重新建立援助机构,聘用援助人员所消耗的大量资金,又可以保证办案的质量,用少量的钱办成而且办好更多的事.法律援助制度是一项需要长期坚持与运作的制度,其资金保障也应当是长期的,可靠的与安全的,否则,法律援助事业会由于资金短缺而陷入倒退甚至停顿.本文所倡导的资金安全理念包含两层意思:一是指国家要承担法律援助资金安全的主要责任.国家对其国民(特别是贫困者)负有义不容辞的援助义务,法律援助主要是国家的责任,所以,国家对法律援助的财政
10、拨款应当是援助资金的主要来源,这也是法律援助资金安全最为可靠的保证.为此,我们应当保证中央财政拨款与地方财政拨款对法律援助事业支持的不问断与稳定性.考虑到我国目前法律援助资金短缺的现状,财政拨款的力度应逐年加强,数额应逐年递增,除非因极为特殊的原因,不能减少预算或支出.二是指在管理,运用法律援助资金时要保障资金的安全.我国于 1997 年 3 月 6 日成立了中国法律援助基LegalAid?一 Jus 艇 0F金会,截至 2004 年 3 月 31 日,社会各界为法律援助捐赠共计7292 万元.为保证募资透明,管理透明,资助透明以及资金的安全运作,中国法律援助基金会设立财务,审计监督部,配备专
11、职财务管理和审计人员,对捐助资金进行全过程跟踪监督,并及时向捐款人报告其资金的管理,使用情况,还将通过媒体定期向社会公布,接受社会监督,接受权威审计机构和主管部门的审计.这是贯彻法律援助资金安全的良好举措.除此之外,我们还应当注意在运用这笔法律援助专项基金进行投资增值时的安全问题.如何使法律援助基金增值呢?一股来说,基金可投资的领域包括:(1)银行存款.这是风险最小的投资方式,但一般收益少.值得注意的是,法律援助基金不宜投资利率较高的长期存款项目,因为这种方式既不符合办基金的要求,而且还要承担利息上调形成的损失.(2)投资股票和债券.投资股票风险比较大,应慎重.(3)投资金融票据.主要是银行本
12、票,银行汇票,商业汇票.这些金融票据期限短,收益比存放银行要高.当然基金还可以投资期货(商品期货,金融期货),外汇等,不过投资风险很大,不宜采取.总之,为了保证法律援助基金的资金安全,我们在基金投资时要综合考虑宏观经济形势,金融财政政策,产业政策,国际金融形势,国内外市场变化情况,以及管理法规的变化等诸多因素.加之我国法律援助基金建立不久,在基金增殖运作中更应特别注意防范风险.在法律援助过程中,受援对象对法律援助资金的依赖性强,为了保证法律援助资金能及时,完全地用于受援对象及其案件,我们应当确立法律援助资金独立理念.其含义体现在以下两个方面:一是法律援助资金的专款专用.当前,我们应当坚决杜绝各
13、级司法行政机关挪用,挤占和截留法律援助经费,要保证法律援助经费完全用于法律援助机构的组织实施工作与办案补贴.二是警惕法律援助资金过于依赖于地方财政,从而滋生和助长司法地方保护主义.由于我国目前财政实行中央与地方两条线原则,再加之我国需要投入的法律援助资金数量较大,完全靠中央财政支持不太现实,因此,地方财政在法律援助资金筹集中应发挥积极的作用.但是,任何事物有其正反两面,在我们强调地方财政投入的同时,也有可能产生消极因素.正如我国学者与司法实务界所指出的,我国某些地方法院由于依赖地方财政,出现了“手软嘴短“ 陷入了司法地方保护主义泥潭而导致司法公正的功能大打折扣的现象.同理,我们不能排除法律援助
14、制度也会产生如此消极因素.为此,我们在积极吸纳地方资金注入的同时,应当强调以法律的形式确定地方财政提供资金的义务性,从而保证法律援助资金的独立性和法律援助机构运作的独立性,做到法律援助制度自身建构过程中的“洁身自好 “.蒋建峰,郭婕:2003 年全国法律援助统计分析 ,载中国司法2004 年第 3期.引自张福森同志在第二次全国法律援助工作暨“双先“ 表彰会上的讲话,2001 年 l0 月 29 日司法部办公厅编司法通报第 44 期.sncEoFc 哪 NI|LegalAid=.我国法律援助资金保障的路径分析1,国家财政拨款.纵观世界多数经济发达国家,一般都把法律援助看作是国家责任,政府有义务为
15、法律援助提供经费保障.因而,这些国家的财政投入占到了各国法律援助资金总额的大部分,从而成为各国法律援助资金最重要的来源渠道.1993 年的英国用于法律援助的经费总额达 12 亿 8千万英镑(约合 19.7 亿美元),其中国家拨款为 10 亿 2 千万英镑(约合 15.77 亿美元), 占法律援助经费总额的 80%.1999 年,英格兰和威尔士的法律援助办案经费达 17 亿英镑,全部由国家财政拨付.为保证法律援助的经费来源,这些经济发达国家和地区一般都在政府预算法案中单独列出了法律援助的预算费用项目.在英国,法律援助资金是财政预算项目中唯一不封顶的“开放性预算 “.法律援助经费主要由政府财政拨款
16、是法律援助的性质所决定的.就法律援助具有社会保障功能而言,其与社会救济的本质是一致的,都是为救助社会贫弱者,只是救济的条件和方式不同.社会救济是我国宪法和法律规定的保障公民基本权利重要内容之一,因而也是国家基本职能.因此,法律援助的主要资金要依靠国家财政解决.2,法律援助专项基金.为了弥补政府投入的不足,满足更多的贫困者对法律援助的需求,一些国家和地区设立了法律援助的专项基金.专项基金的来源渠道不一,有的是从律师信用基金帐目下提取的利息,如澳大利亚的诉状律师信用基金和美国的律协法律服务信托基金计划(简称 IOLTA 计划);有的来自受援助的当事人依费用分担原则偿还的部分资金,以及从败诉的对方当
17、事人处追偿的费用,如英国的法律援助计划基金;还有的来自某种公用资金,政府的部分罚没款收入等等.专项基金的优点是管理费用低,金融机构往往减收或免收服务费用,政府对这项专项基金往往给予免税等优惠政策.但随着市场经济的深入和全球经济一体化的发展,其收入受经济因素影响较大,增长不够稳定.而且基金容易受到银行降息的影响,使得其收益大为缩水,从而严重威胁到许多依赖该基金资助的法律援助计划的生存.3,社会捐赠.法律援助既是一种国家行为,也是一项社会公益事业,除政府投入和专项基金收益外,民间对法律援助事业的捐赠也是其重要的资金来源渠道之一.捐赠主要来自律师协会,执业律师个人和公共慈善团体,基金会及其他民间组织
18、和个人.在美国法律援助经费总额中,民间捐赠占 11%,分别来自社会发展基金,私人基金会,私人律师事务所和个人,如福特基金会从 1963 年起一直资助公共辩护者计划.1,律师交纳法律援助金及法律援助义务代偿金制度.律师在司法中实行有偿服务,从法律服务行业中受益,本着职业道德与行业奉献精神,一般世界各国都强制性规定,律师应当无偿地从事一些法律援助工作,这是律师应尽的义务.比如在加拿大的安大略省,每名律师每年要缴纳 267JI元给法律援助机构,美国加里福尼亚州律师协会要求每名律师每年提供 50个小时的免费服务.同时,出于灵活性,很多国家建立了法律援助义务代偿金制度.所谓法律援助义务代偿金制度是指法律
19、援助义务主体以交纳一定数额金钱来替代其应履行的法律援助义务的制度.在实务中,确有部分律师业务繁忙,不愿或没有时间办理法律援助案件而愿意拿出几倍于法律援助案件办案成本的费用来替代其履行义务,与其勉为其难强制其亲自参与援助个案,不如采取此变通办法.2,法律援助受益人的交费和分担费用.法律援助的受益人本人也是法律援助资金的一个来源.这主要有两种方式:一是交纳费用(多是申请费).有些国家要求获得法律援助和申请法律援助的人缴纳费用,如在美国,有 11 个州,如内华达州,佛罗里达州等,对提起诉讼征收额外的偿付费,每案从 5美元到 20 美元不等,有的州还包括被告答辩所征收的附加费,以此项资金来资助法律援助
20、计划.再如新西兰在申请法律援助时要交纳申请费 50 新西兰元(这笔费用也可以免除).二是受援人交纳的分担费用.受援当事人的费用分担制度,是指受援当事人因胜诉而使其经济状况有所改善,并且有能力支付法律援助的部分费用时,应当依照有关部门规定的分担范围和分担比例偿还部分法律援助费用的制度.在各国的法律援助制度中,受援人是否分担法律援助费用,以及分担费用的份额,要视其是否森得了该诉讼以及从诉讼中获得的收益多少而定.在多数国家,这类费用通常不到法律援助总开支的 1%,但是澳大利亚和加拿大的几个省例外.英国和香港的费用分担制度是这方面的典型代表.3,诉讼保险.意大利和北欧的瑞典,丹麦,芬兰,娜威等国推行的
21、公共或私人保险形式的诉讼保险制度,又称预先付款法律服务制度,是法律援助资金的一个新来源.所谓诉讼保险制度,是指公民个人预料到今后可能会发生诉讼纠纷案件,在没有发生诉讼之前,按期向保险公司预付一定数额的保险费,一旦发生诉讼,可通过保险公司代缴巨额的律师服务费和诉讼费.诉讼保险可以在一定程度上缓解律师收费高昂带给当事人带来的压力.但由于诉讼保险必须先支付一定数额的保险费,该制度只适用于那些感到自己很有可能介入法律纠纷的中等收入阶层,而无法满足真正的贫民的法律需求.另外,诉讼保险的保险范围比较窄,一般来说,刑事和家庭法案件都不在保险范围.肖扬:探索有中国特色的法律援助制度,法律出版社 l996 年版
22、,第 303 页.4,其他方式.如美国的一些司法管辖区通过向经常性的民事行为征税,而另一些司法管辖区则通过对特定的服务征税来筹集资金.其他司法管辖区则将保释金,没收的贩毒款,刑事和行政的罚款充作法律援助资金来源.加拿大不列颠哥伦比亚省还通过出售刊物或其他材料来筹集资金.我国自 2003 年实施的法律援助条例已明确规定了各级政府应当为法律援助提供财政支持,国家财政支持业已成为法律援助资金的最主要的来源.但是,由于我国经济能力还不是很强,国家在短期内不可能像发达国家那样对法律援助资金给予大量投人,为了弥补政府经费投入的不足,多渠道筹集法律援助资金是非常必要的.首先,我们应当积极开拓更多渠道的社会捐
23、助.可行的捐助有:(1)以基金形式接受捐助.充分发挥中国法律援助基金会及有关省市(目前只有北京市)法律援助基金会的筹资功能,增强筹资能力,使基金会这一民间组织募集的资金作为有效的,较为持久的法律援助资金来源.(2)指定用途资助.主要有两种情况:第一,国内公民,法人或者其他组织指定用于法律援助的资助,或指定用于某些社会群体的捐助.法律援助资金的筹集是一项关涉社会多个部门的系统工程与联动机制,法律援助其实是分担了某些由其它社会福利团体的责任与义务,支付了本应由其它团体支付的管理成本,因此,其它社会团体理应伸出援助之手.在我国,诸如工会,共青团,妇联,残联等社会团体在本行业发展基金中,有必要设立法律
24、援助基金,专项用于本行业需要援助的困难职工,妇女,儿童,残疾人,老年人等.第二,国外有关组织指定的捐助.如 2000 年至 2001 年联合国开发计划署以合作培训我国法律援助人员的形式进行资助,美国亚洲基金会资助我国的贵州,山西,宁夏,云南等贫困地区法律援助工作,都取得很好的效果.(3)社会慈善性捐助.我国历来有“一方有难, 八方支援“ 的民族传统与优良品质,法律援助对社会弱势群体而言,具有公益服务性质,只要宣传到位,还是有很多人愿意捐助.依据我国公益事业捐赠法,各级法律援助机构可接受国内外公民,法人或其他组织慈善性的捐助.如司法部于去年 8 月与中央文明办,中央综治办,全国总工会,共青团中央,中央电视台等部门,在全国范围内联合开展“为实现公平和正义一一法律援助在中国“大型公益活动 ,充分调动一切社会力量支持法律援助事业.
