1、战后五十年台湾政治行政架构及经济促进功效浅析战后五十年台湾政治行政架构及经济促进功效浅析口邓泽宏(武汉科技大学文法与经济学院武汉 430081)摘要:战后,中国台湾在国际经济产业结构大调整的背景下 ,利用其劳动密集型产业的相对优势,以外向型经济发展战略为导向,使经济走上了发展的快车道.与此同时,台湾政治经历了一个权威主义政治特点的军事戒严体制统治时期.带有强人政治特点的政治行政架构与起飞的经济发展过程之间是否具有因果联系?本文试图对此给予理论说明.关键词:中国台湾;经济起飞;权威主义政治中图分类号:K291 文献标识码:A 文章编号:1003854X(2007)040099-051949 年至
2、 2000 年,是台湾政治经济发展的一个比较完整的周期.政治上,台湾经历了一个权威型政治统治时期,虽然台湾于 1987 年基本结束了戒严体制,并在 2000 年实现了政党政治的实际运作,但这十数年明显地带有过渡性特点,仍然没有完全摆脱强人政治的轨道.经济上,在战后世界经济产业结构大调整的背景下,台湾利用劳动密集型产业在国际分工中的相对优势,以#1-向型经济发展为导向,抓住了经济发展极为有利的机遇.经过长期持续高速发展后,台湾已经进入世界新兴工业化国家和地区的行列.按照西方制度经济学的理论,经济发展过程中制度的作用大于技术的作用,台湾过渡型的政治行政架构与骄人的经济发展业绩不甚协调地统一在这 5
3、0 多年的时间中,那么,带有强人政治特点的政治行政架构与起飞的经济发展过程之间是否具有因果联系? 本文试图对此作点理论分析.特点一,战后台湾政治行政架构的性状及1949 年 5 月 20 日零时起台湾戒严到 1987年 7 月 15 日宣布在台湾地区解除戒严,并于1992 年 11 月 6 日又宣布金门,马祖解除戒严,使台湾有 40 多年时间处在“戒严体制“.1950 年 3 月,蒋介石在台北恢复“总统“职位后,即以中华民国“法统 “来恢复和构建国民党在台湾的政治行政机构.“法统“ 的主要构成部分是“中华民国宪法 “和多次增订的“动员勘乱时期临时条款“.“中华民国宪法“ 规定了台湾的现行中央政
4、治行政体制由国民大会,总统,行政院,立法院,司法院,考试院,监察院等机构组成.而“临时条款“则容许国民党当局以“ 非常时期“ 为由,颁布戒严令和一系列有关法令和法规,以长期的军事戒严来冻结台湾民主程序的运作,剥夺台湾民众的基本民主权利.从形式上台湾是个宪政社会,国民党南京行宪政府的全套宪政的组织机构和程序都完整无缺的搬移到台湾.但实际上在台湾政治生活中真正发挥作用的是“临时条款 “中的若干限制性规定和与“戒严令“ 有关的法令 ,法规和条例等 .它决定或左右着全部宪政的组织机构和程序,使台湾宪法在特定时间形同虚设.战后台湾政治体制形式上归于资本主义宪政类型,但实际上属于权威主义政治的范畴,其政治
5、行政架构的设计所依据的法统既体现了历史延续性的特点,又强烈地表现了现实的政治需求,同时,从历史传统和文化层面上,也表现出西方和东方政治价值的冲突和矛盾.将战后台湾政治行政架构归于权威主义范畴,这是因为:第一,台湾当局在政治体制的权力结构构建上,突出行政主导地位,模糊分权和制衡,使行政首脑高度集权.台湾的“总统 “处于权力结构的中枢地位 .按照台湾的“宪法“ 规定,台湾的中央行政体制为议会内阁制,“总统“ 在其政治设计中 ,虽然江汉论坛 2007.4贵为国家元首,x,l-#t-表中华民国 ,x,l-内统帅陆海空三军,但不兼任行政首脑,只能连选连任一次,是一个权力受到很大限制的政治人物,其规定权力
6、多数不能单独行使,而要受到立法院和行政院的制约.但同时动员勘乱时期临时条款又赋于“总统 “以“不受宪法有关条款限制的“紧急处置权,而且还规定:“总统为适应动员勘乱需要,得调整中央政府之政府机构,人事机构及其组织“;“总统得设置动员勘乱机构,决定动员勘乱有关大政方针,并处理战地政务“;“动员勘乱时期 总统 副总统得连选连任,不受宪法第 47 条连任一次之限制.“使“ 总统“在立法行政方面具有特殊权力,并成为超越制度制约的强权人物.台湾“总统 “蒋介石正是依此权力,以令代法,不经过立法院,径自颁发动员勘乱时期国家安全会议组织纲要(1967 年 2月),人事行政局组织规程(1967 年 7 月)和国
7、家安全局组织规程(1967 年 10 月).设立以总统为主席,副总统,行政院长,副院长,国防部长,外交部长,财政部长,经济部长,参谋总长参加的“国家安全会议 “,辅助“总统 “决定非常时期的各方面的大政方针,该会以战时内阁自居,决定勘乱时期内政外交大事,行政院则很大程度成为“国家安全会议“ 的执行机构,“总统 “成为事实上的行政首脑 .总之,通过这些“法律条令“,“总统“蒋介石获得了不受“宪法 “限制的“紧急状况处 yj,-权“,“连选连任权“, 并被授权可随时宣布台湾地区处于战时动员状态.第二,在政党制度的设计与运作上,台湾与当代西方民主制度的政党政治的基本内涵相背离,搞权威主义政治的一党独
8、大.现代政党制度是西方民主政治的一个重要组成部分,政党轮流执政是权力制衡的一个重要方面.台湾作为宪政之区,政党政治与五权宪法从理论上说是并行不悖的.台湾政坛虽然有国民党,青年党和民社党等多党并存,但在动员勘乱的“ 非常时期“, 却长期维持国民党高度集权的“一党专政“的政党格局 .青年党和民社党被置于一种可有可无的地位,其政治制衡的功效完全无法发挥,仅仅起一种宪政装饰品的作用.一个典型的例子就是在 1954 年 2 月举行的台湾第一届“ 国民大会“ 第二次会议上 ,进行宪政换届选举.国民党的正副总统候选人是蒋介石和陈诚,为了避免国民党在自拉自唱的政治独角戏中的尴尬处境,装点民主政治的门面,国民党
9、授意民社党推出其代主席徐傅霖为“总统“ 候选人,石志泉为“ 副总统“ 候选人,为国民党伴选 .镊另外,在戒严政体下,由于长期实行党禁并严厉抑制非国民党政治势力的发展,使台湾无法产生新的政党,所以政坛上就形成了国民党一党独大的政党格局.第三,西方民主制度的基石选举制度在台湾的的政治制度中仅仅是一种点缀,名存实亡.选举制度之所以被称为西方民主的基石,其原因为:其一,普选轮换制表达了民众的意志,体现了人民主权的民主思想;其二,它赋于了西方资产阶级民主政权以合法性的依据.然而,如此重要的选举制度在台湾政治中却因为“法统危机“ 而出现其内涵的严重异化.台湾的普选主要是三个“中央民意机构 “(即“ 国民大
10、会“,“ 立法院“ 和 “监察院“)代表的选举,依照“中华民国宪法 “规定,“立法委员“ 任期 3 年,“ 国大代表 “和“监察委员“任期 6 年.国民党退台后,宪政政体的合法性因偏于中国的东南一隅而发生疑问.如果按照台湾“宪法 “的规定 ,三个“中央民意机构“的代表和委员应该在全国范围内选举才属有效,但随之迁台的三个“中央民意机构 “已经无法再进行全国性的改选,为了补救任期危机,延续“中华民国法统“,台湾当局不敢再搞换届选举,1948 年选出的第一届“国大代表“,“立法委员“和“监察委员“ 的任期都无限延长,达 43 年之久,“国民大会“立法院“都因此被世人耻笑为“万年国会“. 在 40 年
11、的戒严体制时期 ,台湾没有进行过全体民众参加的普选,台湾“中央民意机构“ 代表的普选轮换制变成了终身任职制.在戒严体制时期,台湾当局全面实施军事管制,冻结了“宪法 “规定给民众的基本的民主权利.政党政治所需要的自由选举被取消,虽然也有“ 中央民意机构“ 成员的递补选举和增额选举,但它除了为现实政治服务的功利性目的外,已经完全失去了孙中山设计的民权主义选举制度的原本含义.二,战后台湾政治行政体制形成原因的几点分析1.面对中国人民解放军咄咄逼人的军事攻势.台湾当局感到了奠大的生存压力1949 年 3 月,中共中央发出“中国人民一J|anglaanTribune2007.4定要解放台湾“的号召.19
12、50 年 4 月,中共中果,国民党中央机构权力安排上的强人政治传统央再次发出指示,提出“解放台湾为全党最重要也是一个不可忽略的影响因素.的战斗任务.“接着华东军区 ,第三野战军前委 1928 年 10 月至 1948 年 3 月的训政时期,发布了关于攻台准备工作的指示.1950 年 6 随着蒋介石在国民政府主席位子上的进退,该职月,毛泽东指定由粟裕负责组织台湾战役,福建务的职权也相应发生变化.这个时期,南京国民前线集结了 15 万兵力的精锐部队进行水陆两栖政府分为三个层次:即国民政府,五院及五院所进攻作战的训练.与此同时,中国人民解放军海属的各部.国民政府主席既是国家元首,又是政军,空军也正式
13、组建.如果没有其它突发因素,府首脑,1928 年 10 月到 1931 年 12月,蒋介石解放台湾就只是一个时间问题.担任国民政府主席,其权力较之总统共和制国家2.面对美国杜鲁门政府一度准备实施的弃的总统有过之而无不及.据 1928 年 10月公布的台政策.台湾当局感到极度的恐慌国民政府组织法和 1931 年 6 月公布的训政1948 年秋冬,当美国准备实施从中国内战时期约法规定:国民政府主席由国民党中央执中脱身政策时,先是制定了防止台湾“失陷“ 的行委员会选任 ,x,-j#b 代表国民政府,兼任陆海空方针.但这个方针只是提出了“通过外交和经济军总司令,有权签署公布法规,发布命令,提请手段,防
14、止共产党统治台湾“,并不建议政府出任免五院院长,副院长,陆海空军副司令及各兵.1949 年 10 月 6 日,美国国家安全委员会作部,会长官.出决定,不赞成美国出兵占领台湾.1949 年 101931 年 12 月,蒋介石的国民政府主席由林月底,美国国务院和军方以麦克阿瑟和国防部长森接任后,国民党四届一中全会立即修订了国路易斯?约翰逊为代表的 “鹰派“在是否放弃台民政府法组织法,大大削减了国民政府主席的湾问题上发生重大分歧.前者主张正式考虑“放权力,林森接任的国民政府主席只是作为国家元弃“ 台湾 ,后者要求立即向台湾提供军事援助,首对外代表国民政府,不负实际政治责任,也不以防止其“失陷 “.杜
15、鲁门总统在对峙中 ,支持兼任陆海空军总司令及其他职务 ,是一个统而不了国务卿艾奇逊放弃台湾的方案.1950 年 1 月 5 治的虚位元首.1943 年 8 月,林森逝世,同年 9日,杜鲁门正式就台湾问题发表声明,重申开月,蒋介石再次担任国民政府主席.根据及时修罗宣言,波茨坦公告中关于台湾归还中国订的国民政府组织法,蒋介石又恢复了 1931 年的规定,声明表示对于已经正式迁到台湾的国民以前国民政府主席的职权,并规定其任期 3 年,党政权不给予任何支持或援助.1950 年 5 月,连选得连任,只到行宪国大选出总统方可解职.当中国人民解放军解放海南岛和舟山群岛后,美此时的蒋介石既为国家元首,又为行政
16、院长,还国曾经秘密向菲律宾总统季里诺询问是否愿意接兼任陆海空军大元帅.受蒋介石及其国民党高层人员到菲“政治避难“.1948 年 35 月,“行宪国民大会“在南京杜鲁门和艾奇逊还公开声明,朝鲜和台湾不在美召开,大会选举蒋介石为“中华民国总统“,李国的防御圈内.美国的对台脱身政策与在中国内宗仁为“副总统“,5 月 20 日宣誓就职,至此,战中的脱身政策是一脉相承的.一方面,美国先国民党的“训政“ 体制正式转变为“宪政“ 体欧后亚的国际战略,使美国不愿意在中国内战问制,总统制代替了国民政府制.题上铤而走险;另一方面,美国又想借上述台湾如前所述 ,“中华民国宪法“虽然将“总政策牵制中共,阻止中苏结盟.
17、统“虚位以设,但政治强人蒋介石却通过动员蒋介石国民党是英美派大资产阶级在中国的勘乱临时条款,使“总统“ 权力超越一切中央政治代表,长期以来,又是美援的唯一承受者.机构之上.国民党大陆统治时期,政治强人集权美国对台脱身政策实际上是准备放弃对国民党政性偏好加上中国特殊的历史背景的影响即中国儒权的支持(美国对台脱身政策在朝鲜战争爆发文化中的宗法政治思想和皇权主义的长期浸润,后就改变为扶蒋保台政策),这对台湾当局是一以及中国从秦汉开始的近 2000 多年的集权专制个致命的打击.的统治传统,决定了台湾战后政治行政制度的选3.国民党内强人政治的历史传统的影响择无法摆脱集权性的“路径依赖“. 正是基于现台湾
18、权威主义政体不仅是复杂的岛内外特定实和历史,国际和岛内,军事和政治等多重因素条件下的必然产物,也是 20 世纪 20 年代以来国的相互作用,台湾建立了民主表外,专制其中的民党政权中央机构历史演变符合逻辑的发展结矛盾性政治行政架构军事戒严体制.这种制江汉论坛 2007.4 自度设计,表现了统治者的两种政治意愿:从形式权利的强制手段 ,平抑了经济发展过程初中期日上,因为其继承了大陆时期的宪政衣钵,所以它趋激化的诸如劳资矛盾等各种复杂的社会矛盾,的“ 正统 “和“合法“就得以延续 ;从实际上,使经济发展避开了后发地区难以自发解决的很多其权威主义的内涵使蒋介石这个政治强人集权和初始性障碍,以较低的政治
19、经济成本顺利起步.独裁欲望得到制度性保证,并满足了“非常时再次,由于战后台湾的军事戒严体制是台海期“ 形势发展的特殊要求.紧张的军事对峙条件下的产物,故普通民众对于“非常时期“ 的 “非常体制“具备一定的容忍度 ;三,战后台湾政治行政架构对该地经台湾军事戒严体制本质上的集权和专制特征与台济起飞的特殊作用评价湾历史发展中的政治统治传统,政治文化内涵是一脉相承的;在一个以农业经济为主体的后发地在现实和历史诸多因素的交相作用下,台湾区,这种体制就具有一定的民众承接基础.军事戒严体制应运而生.朝鲜战争爆发后,美台最后,台湾当局在军事戒严体制实施的过程恢复盟友关系,蒋介石曾经幻想利用第三次世界中,不断让普通民众从经济发展过程中得到实惠大战爆发之机,借助美国的力量,反攻大陆.形(从经济恢复时期对通货膨胀和物价的平抑,农势的发展使蒋介石无法遂愿,1958 年金门炮战地改革时期的“三七五“ 减租和“耕者有其田“后,国民党当局放弃了“反攻大陆 “的口号,确运动;经济起飞阶段,大规模发展的中小企业使
