1、公共政策合法化过程中的公民参与必要性分析赣 2007/8公共政策合法化过程中的公民参与必要性分析黄大熹汪小峰摘要:公共政策合法化过程中引入公民参与以增强其公共性十分必要,一为公民参与公共政策合法化过程本身是一个社会各利益群体进行博弈最终达成妥协的过程,二为公民参与是弥补政府有限理性的缺陷与克服公共权力腐败的必要路径.在我国,公共政策合法化过程中的公民参与存在缺位问题.鉴如此,有必要为公民参与公共决策提供机会.我国目前已拥有逐渐提高的国民素质,良好的法制基础和逐步完善的民主机制等诸多有利于公民参与公共政策合法化过程的可行性条件.关键词:公共政策合法化;公民参与;必要性;可行性中图分类号:D60
2、文献标识码:A文章编号:1001490X(2007)805403作者:黄大熹,湖南大学政治与公共管理学院教授;/is_小峰,湖南大学政治与公共管理学院;湖南,长沙,410079随着市场化改革的进一步深化与行政民主进程的相应推进,公共政策己经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一.然而,由于政府能力的有限性与政府权力运行机制的局限性以及公共事物的愈加复杂化等因素的影响,单靠政府的力量已很难制定出科学,合理,公正的公共政策以满足最广大人民利益的需求.当前存在的某些将其公共利益部门化的公共政策,已经或者正在侵害大多数人民群众的切身利益,致使人们对公共政策的公共性产生质疑,并在实
3、施中对其抵制.因此,有必要在公共政策合法化过程中有序引入公民参与,这不仅有利于社会各利益群体进行公平性博弈,而且可以弥补政府有限理性的缺陷,克服公共权力运行过程中的腐败,从而保证公共政策的科学性,民主性与合法性.公共政策合法化是目前学术界关注的热点,但无论是研究较多的西方,还是涉入此领域不久的大陆或台湾学者,还都不能给出一个被广泛认可的权威定义.笔者认为,公共政策合法化应该包含合法学意义上的合法化与合政治学意义上的合法化.前者是指公共政策的制定方式,程序,内容,以及政策制定的主体应符合宪法和有关法律,同时还意味着公共政策上升为法律或获得合法地位的过程,这一过程由国家政权机关依据法定权限和程序所
4、实施的一系列立法活动与审查活动所构成,也有人将此理解为形式合法或程序合法;而合政治学意义上的合法化指公共政策在公布之前,如何获得人民的认可和支持,它要求政策合法化主体在合法化过程中明确政治责任,做出正确判断,在符合其代表或组织的利益的前提下,关注目标与行动,而不是以个人的角度悖逆大多数人的意志.也有人将此称为内容合法或实质合法.当然,这两个方面彼此依存,不可分离.但这并不意味着依法定程序所出台的公共政策就一定具有政治学意义上的合法性.因为在实践当中,此类公共政策有时不但没有获得真正意义上的合法性与权威性,反而引起了民众的反感和抵制.所以,当我们强调公共政策合法化这一环节不可或缺时,其真正目的仍
5、在于保证政策内容在政治学意义上的合法性.至于合法化的过程“可以是一套法律规定的程序,也可以是一套习惯性程序,甚至可以是遵照领袖人物的指示.无论哪种程序,只要人民认可,接受,都可使政策具有合法性.“如果说在形式上政策合法化主要表现为按照法定程序使政策方案得以批准与颁布,获得法定地位的话,那么在内容上,则表现为进一步审查与增强政策合法性的过程,因为“从程序的概念出发,若各利益集团都参与了决策过程,并通过冲突和妥协形成了一种结果;若政府决策反映了这种结果,它的行为便是合法的 .“由此可见,公共政策合法化过程不仅包括体制内政策主体(当今政治系统内负责合法化政策的机关,包括立法机关,总统,行政机关与司法
6、机关)的地位与作用,同样也无法回避体制外政策主体(如政党,利益集团,公民,媒体等)的实际作用.所以,公共政策合法化应当是一个内容与形式相统一的过程.在一些民主政治比较发达的国家,为保证公共政策的真正合法性,一般都制定了比较完善的公民参与机制.例如美国各级政府都非常重视公共政策制定和决策过程中的公众咨询.特别是必须通过各级议会批准和公众支持的政策,都有明确的法定程序让公众对公共政策有全面知情权和参与政策制定过程并发表白己意见的权利,典型的公众咨询形式是公众听证会,利益团体的公开游说游行活动,对本选区议员的游说活动,在新闻媒体上开展的政策辩论等.以洛杉矶市公共政策决策程序为例,凡提交市长或市议会决
7、策的重大公共政策或公共工程议案,必须经过拟定议案,列举现状和分析问题,制定议案所要达到的目标,拟定解决问题的各种方案,对多种方案进行评估并选定推荐方案,举行公众昕证会,拟定执行方案,提交决策等八个法定工作程序.在整个过程中,除了由市政府或市议会的有关部门(委员会)单独或跨部门成立议案制定小组外,由议案所涉及领域的专家和有专长的市民组成的咨询委员会也全程参与公共政策的制定.尤其是在第六步和第八步.第六步中,听证会邀请的主要对象是利益受影响的公众及相关团体,特别是利益受损的公众及团体.如果方案在公众听证会上受到强烈抵制,则必须返回第二步,重新分析,制定,调整和评估方案,直到推荐方案在公众听证会上得
8、到多数公众的认可.第八步中,对影响重大的议案,市议会(或市长) 还会召开公众听证会,并可视需要召开多次听证会.听证会向公众开放并有本地电视台直播.只要会前提出书面申请,市民就可在听证会发表不超过 3 分钟的意见.所有发言都会被书面记录,议员的辩论也会被记录并存档供公众查阅.参与制定方案的官员和专家也可以被当场质询.只有在多数议员认为多数公众意见已达到一致后,议会才会表决.所有议员的投票也会被记录并公开以便公众监督.如果议案在第二至第六步之间工作深度不够,就可能在市长或议会决策环节久拖不决甚至被否决.从以上步骤看,西方民主国家的公共政策合法化过程至少在形式上是比较到位的.就我国目前来说,公民参与
9、公共政策制定的方式主要有行政听证会,民主恳谈会,互联网公共论坛等,其中最主要的就是行政听证会.这也就意味着公民参与公共政策制定基本上只体现在听证这一环节上,这与美国公民几乎可以全程参与和自身利益密切相关的公共决策相比,显然是非常不足的.即使就行政听证制度而言,我国的听证制度虽已初步建立并得以实施,取得了一些效果,在一定程度上增加了公民参政的渠道,但也必须看到,听证制度在中国还是一个新生事物,必然存在各种问题.首先,我国目前只在立法,价格和行政处罚的某些方面确立了听证制度,而真正具有公共政策意义上的行政听证制度仅只价格听证;其次,即使是被纳入了听证范围,也由于听政制度的不完备而无法发挥其在公共政
10、策方案规划阶段应有的咨询功能.以 2004 年 4 月 15 日,长沙市物价局受省物价局委托召开的调整岳麓山景区门票价格听证会为例.来自全省各地的 24 名人大代表,政协委员及经营者,专家,消费者听证代表分别代表各社会群体,就门票调价的必要性和可行性进行了近 3 个小时的发言论证.听证会代表应到25 人,实到 24 人,23 人对调价方案表示赞成和理解,1 人反对;表示调价幅度应在 2030 元的有 5 人,3040 元 6 人,40元以上 4 人,另外还有 8 人表示具体涨价幅度应由政府部门核定.而此前,湖南省统计局民意调查中心 4 月 5 日至 7 日进行的长沙市 400 个抽样样本民意调
11、查结果显示,64.3%的被访家庭不赞成提高岳麓山公园门票价格,只有 22%的被访家庭赞成提价,还有 13.7%的家庭表示无所谓.此外,一些调查也显示有八成居民表示调价后不会再去岳麓山.显然,听证会的结果与民意调查的结果间存在着较大的差距.其实现实生活中不乏诸如此类的事情,这只是其中一例.而这也就充分暴露出我国当前的行政听证制度存在着很多弊端,包括听证代表的构成,选择方式,听证会的时间,听证会的笔录效力等重要问题.正是这些弊端影响了公共政策的合法性认同.我国公共政策合法化过程中存在公民参与缺位现象,我们有必要思考有序引入公民参与的必要性问题.首先,公共政策方案合法化的过程本身是一个各利益群体博弈
12、以致达成妥协的过程.在市场经济建立与完善过程中,社会利益格局高度分化,出现了不同的社会阶层和利益群体,他们都有各自的利益,而政府成了独立于各种利益主体之外的管理者,它只能代表公共利益.因此,各种利益主体为了争取更多的利益,其政治参与意识以及民主化的要求显着增加,它们要求参与同自身利益关系密切的公共政策,要求政务公开,并通过这些途径力争政府在公共政策制定中能够反映,兼顾他们的利益.因而,在新体制下,公共政策所要处理的这种利益关系呈现更为复杂的局面,这就要求政府必须提高公共决策的民主化程度,要求决策者从整个社会的共同利益出发,通过各种渠道倾听各阶层人士的呼声,公正地面对各种社会主体.在社会各利益主
13、体公平性博弈的前提下,各种不同利益代表之间讨价还价,在维护其自身利益的同时,抵御其他利益主体对自身的侵害,通过竞争,妥协,达成对公共利益边界的确定.同时,通过利益博弈过程,让各利益主体在这一过程中经多方讨论,沟通意见,相互让步,最后在各方利益得到充分表达而最终达成利益的平衡并据此制定公共政策.尽管此种折衷式妥协的结果产生的公共政策被熊彼特称为“双方的残废和堕落“,但毕竟它是利益综合的产物 ,比那种“ 精英“ 独裁的效果要好些.另一方面 ,市场经济是法制经济,在这种经济体制下,公民会产生强烈的权利和义务对等的意识,公民要遵守政府政策法令,维护法律尊严,同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益,
14、包括向公共决策系统施加影响,使公共政策方案对自己及其所属的团体更加有利或少受损.为了达到这个目的,必然要求有规范化的公共政策参与方式,同时从法律上明确自己的公共政策主体地位.可见,市场经济的发展对公共政策所体现的公共性提出更高的要求,即要求公共政策体现社会中不同利益主体的各种利益诉求.为了达到这种利益的整合与均衡,完善市场经济条件下我国公共决策中公民参与体制成为社会发展的必然.其次,政府决策有限理性的缺陷需要公民参与加以弥补.从我国公共政策合法化程序看,我国现存一套行政机关的政策合法化程序的具体操作过程:首先是法制工作机构的审查 ,目前我国县以上各级人民政府和一部分政府部门都设置了专门的法制工
15、作机构,在有关部门拟定政策方案后,一般先交由法制工作机构审查;审查通过后再报领导审批或领导会议讨论决定;最后则是行政首长签署发布政策.在政策发布的形式上,除行政法规和规章的公布形式比较规范,能较为及时地予以发布外,其他政策的发布往往采取行政机关内部层层转发文件形式.这就显现出了传统的选举民主在真正的民主治理方面做得相当不够,即公民有权选择他们的代理者(政府官员或议员),但是很少能参与对这些代理者所做的选择进行讨论并加以理解.从信息角度来看,信息是制定方案的前提,抉择方案的依据,审查方案的基础.但政府人员面对大量信息其获取能力是有限的,因为“不论是公共部门还是私人部门 ,没有一个个体行动者能够拥
16、有解决综合,动态,多样化问题所需的全部知识与信息;也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具“.针对众多的社会公共问题 ,政府需要尽快找到有效的解决方案,时间不允许政府去充分了解事件的细节,尤其是面对突发事件,信息的获取更是不充分的.在现实中由于信息的不完备而导致的决策失误屡见不鲜.而公民的参与可以提供一些必备的,有价值的信息,如公共利益信息,各利益团体之间的关系及力量对比状况,此种信息某种程度上可以减少信息扭曲,降低公共政策成本,同时也可以减少因依靠组织内部的信息传输渠道可能造成的决策失误.此外,如前所述,这种缺少公民参加的合法化程序所注重的往往是形式合法多于内容合法,主要审
17、查的是公共政策方案所依据的法律,法规,制定机关的权限范围,以及这些少数精英们所认为的利益最大化问题等.而与这些公共政策密切相关的民众的真正利益,很可能因为这种选举代理关系而没能得到体现.所以,“吉登斯说 ,民主需要深化.现有公民与管理者生活于同样的信息环境之下,旧的管理体制在这种社会不再有效了:改变一下民主的程序,尤其有助于公共政策决策更接近选民的日常想法,而网上征求意见,电子投票虽然不会取代原有的公共政策决策方式,但是都是很好的补充.“最后,公共政策合法化过程中阻力因素的淡化需要公民的参与.在公共政策运行现实中,公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人“ 完成的 .这部分少数人代表政府行使公
18、共政策制定的职能.但我们不可忽视的是,一方面,正如公共选择理论从“经济人“ 假设出发所作出的判断那样 ,政府官员与其他社会成员一样都有自身的利益倾向,是一个具有利益最大化的追逐者,他们往往内含着自利的动机,容易从自身的立场,观点出发,在决策中反映自己的价值观.如果一项公共政策的制定将威胁到自身利益,那么无论出于公心或者私心,他们都有可能阻挠这一政策的出台;另一方面,政府官员所追逐的利益不仅包括利己目标,而且包括某些强势利益团体希望自身利益最大化的目标.受这些强势利益集团的影响,政府常常不得不制定有违“公共 “原则的政策,借公共利益之名 ,据公共资源为非“公共“ 之用 ,甚至严重破坏公共利益 .
19、以上两个因素对政府官员的行为有着不容忽视的影响,导致他们在进行决策时,难以保持价值中立,从而导致公共政策公共性的缺失.虽然“经济人“ 假设有其不足之处 ,但是,正如英国哲学家休谟的“无赖原则“ 所阐释的那样 ,我们在设计民主政治制度时,必须把一切官吏假定成“无赖“. 问题的关键在于 ,要设计出一种制度,来保证让“无赖“ 去为公众利益服务 ,并且服务好.让群众参与和自身利益密切相关的各种公共政策,尤其是在公共政策合法化环节,给精英决策安上了一个框架,使政府官员必须考虑人民最低限度的利益,而不是仅仅从自身利益出发,要让民情得以表达,民意得以反映,民智得以启用,就必须让民众有机会参与决策,并且有可行
20、的参与渠和制度保障,从民主化出发实现公共政策制定的科学化.公共政策合法化过程中引入公民参与十分必要,我国现实状况也为此提供了诸多条件.第一,公民参与意识和参与能力的提高为公民参与公共政策合法化过程提供了前提条件.在现阶段,随着我国经济体制转轨和政治体制改革的深入,我国社会正处于全面的社会转型时期,我国经济的发展加速了产业结构和社会阶层的分化,经济体制改革改变了原有的单一的经济所有制形式,打破了传统的社会利益结构,产生了新的利益关系.利益的多样化必然产生利益主体的多元化并形成各种各样的独立的政治经济群体.新生的利益群体,在争取,实现和维护自身利益的过程中已经较为充分地认识政治在社会利益分配和人们
21、利益实现中的权威性地位,他们迫切希望能将自己的意志输入政治系统.正是这种利益意识使公民的主体地位和意识不断加强,注重和保护自身利益.同时,随着我国九年义务教育的普及和高等教育规模的不断扩大,广大公民的文化素质有了显着提高,越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行,并不断要求在公共政策合法化过程中获得发言的机会.现在,公民不仅通过选举人大代表的方式间接地参与我国的重大决策,而且还通过各种渠道直接参与地方或基层国家机关的各项决策.第二,法律法规的不断健全为公民参与公共政策合法化过程提供了强有力的保障.公民积极参与公共生活一直被当作是一项基本的人权,受到各国宪法
22、的保护.尤其是我们社会主义国家更是如此.我国现行的宪法规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议.“而村民委员会组织法,城市居民委员会组织法等法律法规更是因事关公民的直接利益而有效地调动了公民政治参与的积极性,而且这种政治参与的范围与层次正在逐步扩大与提高.所有这些都为公民在公共政策合法化过程中积极发挥主体作用提供了强有力的保障.第三,民主机制的不断完善为公民参与公共政策合法化过程提供了有效的途径.一方面,我国经济体制改革的深入进行,推动政治体制自身发生了深刻的变化,政治透明度,决策民主化程度逐步提高,各种民主机制逐步建立和完善,为公民
23、政策参与提供了多种政治渠道.如听证制度的实行,不断创新与完善为我国公民政策参与提供了很好的载体.另一方面,日新月异的现代科技又为公民参与政策合法化提供了技术上的支持.传统上国家机关主要通过报纸或文件等形式进行政策的发布与宣传,速度慢,范围窄,广大公民很难影响政策制定,更不用说在政策合法化这一环节上发挥应有的作用.而现在,舆论宣传的方法多种多样,特别是可以利用网络等现代化手段向公众发布有关的公共政策信息和采集民众反馈信息,不仅使越来越多的公众意识并认识到公民在政策制定中的地位以及行使这一权利的有效途径,进一步提高公民在政策制定中的积极性,而且在技术上保证了在基本不影响政策执行的前提下,广大公民能
24、够与国家机关一样,积极发挥政策合法化的主体作用.注:陈振明:政策科学,中国人民大学出版社,1998 年版,第243,534535 页.法让?马克夸克着,佟心平,王运飞译:合法性与政治,中央编译出版社,2002 年第,第 3337 页.张金马:政策科学导论,中国人民大学出版社 ,1992 年版,第 23 页.美塞缪尔 ?亨廷顿:变革社会中的政治秩序 ,华夏出版社,l988 年版,第 27 页.调查显示长沙超六成市民不赞成岳麓山门票提价,三湘都市报,http:/,2005 年一 4 月一 12 日B?Gay.Peters.ManagementoftheFutureGovernmentsM.Macmillan,London,2001:79.何包钢:商议式民主与中国地方的经验,世纪中国网 ,2004 年 8 月 3 日.
