1、 短亟这里论隧恳趁塾援 昌丝送随着社会的发展和进步，现代社会政府职能不断扩张，出现了大量承担社会公共服务的组织，它们依法律、法规的授权行使公共行政的职能，这类组织按其性质应与公务法人相类似。但是，由于我国法律中并没有引入“公务法人” 的概念，更没有建立公务法入制度，所以我国目前对这些行使行政权的社会组织的管理和约束，是比照行政机关进行的，即通常是适用于法律、法规行政机关的规定。然而，这类组织与行政机关毕竟有很大的不同，适用同一法律规定必定有所偏颇。因此，我国无论在理论上还是实践上都需要构建公务法人制度。本文在充分研究国外公务法人制度发展现状的基础上，从分析公务法人产生和发展的理论背景入手，归纳
2、总结出公务法人制度的内涵、特征及法律地位。并从实践的层面上分析了公务法人制度的重要作用，尤其重点分析了公务法人制度对我国行政主体制度的重要影响，最后，在借鉴国外公务法人制度的基础上，从动态的角度提出了构建我国的公务法人制度。随着社会经济、文化生活的发展，国家职能益增多，单纯的国家行政、权力行政已经不能适应现代社会的需求，行政民主化、灵活化、多样化成为一种必然的发展趋势。伴随这一趋势出现的是行政分散化与行政分权制度，而公务法人制度作为一种分权技术应运而生。本文从分析公务法人产生和发展的理论背景入手，以构建我国的公务法人制度为核心分三个部分展丌论述。公务法人作为行政主体在行使公共行政管理职权时，如
3、果侵害了行政法保护的个人、组织的合法权益或国家社会公益自然也要承担行政法律责任。所以，首先应该调整行政诉讼法的适用范围，即把公务法人纳入到行政法的调整范围。我国引入公务法人制度后，公务法人就成为与行政机关和法律、法规授权的组织并存的承担公共行政职能的行政主体，所以，自然应被纳入到行政法的调整范围。同时，公务法人如果在行使公共行政职能时，侵害了行政相对人的权利，就有资格被诉，所以，它们再也不会游离在法律的控制之外了，这样就保证了行政相对人的救济权利。， 瑃瑃甋 瑃 瓵瑃 琣 ” 瑂 珻 瑃 琣， 琽 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，公务法人制度研究是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所
4、取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。作者签名：至茎安趁砰垒月左日长春理工大学学位论文版权使用授权书规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：三羞盘星年月堑日言公法财团。在大陆法系国家，公务法入是出于公共行政目的而成立的。法国的公务
5、法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。它以实施公务为目的而成立，具有独立的法律入格，并享有一定的权利，独立的承担责任，又称公共设施、公共机构。在德国，公共行政的承担者，可以是国家行政组织，也可以是法律上具有独立法律能力的社会组织。由行政当局进行的公共行政，称为直接的国家行政，而由与行政当局分离，具有行政能力、独立的公法人进行的，就是间接国家行政。间接行政的主体之一是乡镇，乡镇是地方自治团体，以地域为基础产生，不属于公务法人制度规范的内容。其他间接行政主体则是公务法人制度研究的内容，主要包括公法社团、公法财团、公营造物。国内公务法人的研究较比国外来说还是晚一些，确切的说我国的
6、研究尚处于初级阶段。对于公务法人的研究较多的集中在学校、图书馆、行业协会等的研究上。多数是研究公务法人的性质、法律地位，以及公务法人与其利用者之间的特别权力关系等问题。如公务法人作出的决定或其行为损害了管理相对人的合法权益，相对人如何寻求法律救济，其救济途径又有哪些穹耸欠窬哂卸懒姆扇烁是否能够独公务法人产生和发展的理论背景程中的含义。主权学说就是王权或皇权意志合理化、合法化的理论基础。皇权的正当性、皇权的运用，包括对外的防御、对内的“治权”，立法、管理和司法权力等都是主权学说的重要内容。到了世纪和世纪，主权就意味着掌握在国王手中的一种命令权。从国家产生以来，一直到世纪，主权学说一直在公法领域居
7、于统治地位。随着社会的发展，科学和个人都进步了，家庭已经无法满足人们日益增多的需要，人类关系的复杂性和和社会生活的相互依赖性进一步加强，人们为了生活得更好，就需要国家提供更多的服务，基于这个原因，国家的职能得到了大幅度的拓宽。此时，君权神授已不能很好的解释作为国家主权的权力，组织对外战争，对内保障社会安定和司法、监狱等已经不足以概括国家的职能了。也就是说，知识的进步、经济和工业的发展使政府的职能超出了提供提供司法、警察和战争防御的范围。人们开始要求政府履行各种各样的职能，而其中很多职能带有行业管理的性质，这就是德国人所期盼的他们的大众文化所应该包含的东西，政府必须从事那些对于促进个人在体能、智
8、能和精神方面的福利，以及国家的物质繁荣所必须的事务。那么当政府在实现上述功能时，所体现出来的并不是命令，而是为满足人们的多方面需要而组织的邮政系统、交通系统等经济组织。“对于现代社会的经济组织来说，国家所需要的已经不再是发布公法的变迁法律与国家，辽海出版社、春风文艺出版社公法的变迁法律与国家，辽海出版社、春风文艺出版社公法的变迁法律与国家，辽海出版社、春风文艺出版社。【法】莱昂狄骥并，郑戈、冷静译：年版，第页。年版，第页。为主要内容的主权理论被彻底的抛弃了，以公共服务作为公法基础的公务理论成为了现代国家公法的重要理论基石。公务法人是国家公务向社会公务发展的产物，是权力公务向服务公务发展的产物。
9、也就是说当国家存在的目的只是对外进行防御和对内维护社会安定的时候，即主权理论占统治地位的时候，人们最主要的目标就是维持简单的生存，对国家和社会自然没有更多的关于提高生活质量的要求，所以，当社会不需要国家提供大量公共服务的时候，公务法人自然是不会出现的。随着社会的发展和进步，当社会要求国家提供越来越多的公共服务的时候，由于政治原因或者服务效能的需要，政府是不可能直接承担所有的公共服务和公用事业事务的，因而要把一部分提供公共服务和公用事业的事务职权分配给以公法建立的公共机构即公务法人。所以，公务理论的确立不但阐明了现代公法的基础，而且也直接况明了公务法人产生和发展的理论背景。于名扬：法国行政法，中
10、国政法人学出版簕臧妫页。家行政主体设立的。但学校一经设立，就负有向社会提供教育服务的义务，同时享有自主管理学校事务的权力。学校属于公务法人中的公营造物，对于公营造物来说，它与与单纯的公物不同，它是通过人与物结合的方式提供服务，如学校是由教职工、学生、校舍及各类教学设施等组成，如医院是由医生、护士、护工、住院处及一些医疗设施等组成，并共同发挥作用。淘郎骸秈需要和改善公共福利为目的而设立的法人，就是说公务法人必须是个独立的法律主体，能够独立的享受权利承担义务和责任，即有资格进行诉讼，强调公务法人的法人资格，其中很重要的原因是法人制度有利于责任的承担。在各国的行政主体制度中，都普遍确立了公务法人的行
11、政主体地位，即公务法人成为与国家和地方行政主体并存的承担公共行政职能的其他主体，有独立的法律人格，能够独立的享有权利和承担义务，这也就界定了公务法人的性质是行政主体。从而确立了公务法人受公法调整，要遵循公法规则，具体到行政诉讼领域，公务法人由于行使公共管理职能而引起的争议属公法争议，就有资格成为行政诉讼的被告，更好的保护了管理相对人的权利。行政主体的法律地位，是指行政主体在国家行政管理中权利、义务的综合体现。而权利和义务是法律关系的内容，法律关系以外的权利和义务是不存在的。公务法人是行政主体的一种，享有独立的财产，和设立法人的国家或地方团体财产分开，公务法人具有财产上的独立性，有自己的预算，提
12、供公共服务过程中所得到的盈余可以用作维持自身的发展需要。基于公务法人与国家之间的法律关系，公务法人与管理相对人形成了行政管理法律关系。在这对关系中，公务法人代表国家提供公共服务，满足社会发展的物质和精神文化需要，行使公共管理的职权，管理相对人有服从和协助公务法人实施公共管理的义务；同时，管理相对人也有监督公务法人依法管理以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利；公务法人有依法进行公共事务管理、保护管理相对人合法权益不受侵害的责任。反之，如果公务法人违反管理职责，应承担相应的责任。有利于实现公务分权行政分权是现代行政日益复杂化的必然产物。这种分权制度在行政法中具体体现为地方分权和公务分权，这种分权
13、制度逐步产生了两类不同属性的公法人，即地方团体和公务法人。以专业为基础的公务分权是公务法人的存在基础。所谓公务分权是将需要一定独立性的行政事务从国家、地方团体的一般行政职能中分离出来，并成立专门的公法人来实施。这类公法人具有的显著特点是决定权与技术能力相结合。“此类公法人存在的目的在于：增强现代行政的活力，弥补传统地域性行政主体灵活性不够，官方色彩过浓等缺陷”。由于社会向国家和政府提出了提供大量公共服 务的要求，而政府自身又难以满足，于是，政府就把应该承担的公务事务分担给了新成立的公务法人，进行公务分权。这是当代行政职务扩张的结果，也说明了国家实施行政职务的方式的增多。简言之，“公务分权是社会
14、对公共服务大量需要和在市场经济条件下对政府机构规模约束互相作用的结果。即，一方面，社会需要更多的公共服务，另一方面政府又不能无节制地大规模扩张。在此情况下，政府不得不设立大量的公务法人来满足社会需要。 在法国，行政主体是作 为行政分权的法律技术出现的。国家通过立法设立地方团体和公务法人，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。有利于行政主体多元化的发展断公共行政的局面，促使现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，从而实现了公共管理的分散化与非垄断化， 这些承接公共职能的非政府机构进而拥有了行政主体资格，成为独立于政府机构之外的新型行政主体衍生行政主体，此类衍生行政主
15、体的出现正是现代行政主体由一元化走向多元化的具体体现” 。 本不能保持社会经济的平衡发展，更难以满足不断增长的社会需求。积极的服务行政逐渐成为一种时代趋势。正如狄骥所言：“今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其它职能，包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政、电报电话、以及铁路运输。随着上述经济政策的调整以及社会发展的需要，国家从经济、社会发展的“外部保证人” 演化成了直接参与者。在这种演变之下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及
16、主体而言都日趋多样化、灵活化。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，察活动之外，也增设了大量的公务活动，如：社会公务、工商业公务、职业公务等，而此时单靠国家和地方行政机关这两个行政主体是根本承担不了如此多的公务活动的，于是，政府就把一部分提供公共服务和公用事业的事务职权分配给了以提供公共服务为目的而成立的公共机构即公务法人。公务法人作为政府之外承担公共行政职能的行政主体，能够采用灵活多样的方式更好的适应社会需求，如通过设立政府公司承担电力运输系统服务的提供，比政府机关的组织方式更具灵活性，服务质量和效率也更高。同时，公务法人制度更促进了行
17、政主体多元化的发展。有利于行政权的有效行使年版，第页。救铡壳缘炔凳骰T螅骸断执姓怕邸罚仕嗳耸铣霭孀涫臧妫页。代行政的目的，就在于实现公共利益，其所追求的目标是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利。行政权的公共性首先体现在行政权的设置上，在于维护和促进公共利益。其次在行政权的行使和运作上，必须是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益。公务法人的设置正是行政权公益性的最好体现，也进一步促进了行政权的高效运行。于通过对国家和社会事务的管理，为增进社会福利提供保障与服务。现代行政尤其应当强调服务性。行政权力要为公民的利益服务，行政主体行政相对人的关系，应由以往的“命令服从” 关系变为“ 服务受
18、益”关系，从而将服务性落到实处。而公务法人的职能就是提供公共服务，受益的正是人们群众，公务法人是权力行政向公共行政、服务行政转变的一个主要标志，从而更促进了行政权的有效运行。在早期的自由资本主义时期，资产阶级从巩固政权的目的出发，强调个性自由。对国家权力的恐惧是自由主义最为显著的特征之一。为防止国家权力的过分扩张从而造成对个人权利的侵害，自由主义对国家职能进行了严格的限定，主要有国防、社会治安、税收等，另外还包括一些最低限度的公共机关和公共设施的维护。自由主义认为，应该将国家职能局限在足够以维护个人自由的尽可能小的范围内，强调“管得最少的政府就是最好的政府”，政府仅仅扮演的是“守夜人” 的角色
19、。这种传统的行政模式作为公共行政的主要类型，一直持续到一战结束前的自由主义法治时期。所以有行防御、对内维护社会安定和司法的职能。按照现行的行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先须要确定该组织是否具有行政主体资格，凡是不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告，不便于行政相对人行政诉讼权的行使。这样一来，就出现了一些棘手的问题：如一些非行政主体的组织如企事业单位非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决；一些受委托组织超越委托权限而作出的行政行为，由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委
20、托行政机关只对受委托权限单位内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。这表明曾以有利于确定行政诉讼被告作为主要存在理由的行政主体理论陷入困境。通过构建公务法人制度，就可以有效扩大行政诉讼受案范围，解决这些长期影响我国行政体制发展的问题。我国自十一届三中全会以来，发生了全面而深刻的变革。以经济领域为主导的改革，使得我困社会结构也面临着重大的调整与变迁，各种市场的、社会的要素活跃起来、并促使政府垄断式的公共职能发生分化，许多职能向非国家公权力组织转移，政府走向了服务行政的道路。这就使得许多社会公权力组织在一定领域行使公共职能发挥执行和管理的作用。当然，有些社会公权力组织可以纳入法律、法规授权组织的行三、我国公务法人制度的构建济性职能越来越多，如果一味按照传统行政主体理论发展，必然导致国家机关体积膨我国行政主体理论的缺陷
