1、我国征信业的发展与监管 李思敏 中国人民银行广州分行 我国征信业的发展格局以信贷信息为主的金融信用信息基础数据库是我国征信业的支柱为缓解信息不对称问题, 推动金融业健康发展, 人民银行于 1997 年开始筹建信贷登记咨询系统。经过 20 年的发展, 该系统已经发展成为全国联网的金融信用信息基础数据库 (包括企业和个人信用信息基础数据库) , 逐步收录了以银行信贷信息为主, 以社保、公积金、环保、欠税、民事裁决与执行等公共信息为辅的海量信息, 形成了较为完整的数据体系。截至 2017 年 7 月末, 企业信用信息基础数据库为 2417 万户企业和其他组织建立了信用档案, 信息规模居全球企业征信系
2、统前列;个人信用信息基础数据库为 9.3 亿自然人建立了信用档案, 收录的自然人信息数量居世界各征信机构之首。在已经建立征信制度的 150 多个国家和地区中, 只有我国的金融信用信息基础数据库做到了在一个经济体范围内对持牌金融机构放贷业务全覆盖。共享政务信息的各类信用信息共享系统是我国征信业发展的关键为加强信息整合与应用, 国内很多省市和相关部门建立了信用信息共享系统, 归集行政履职中产生的企业和个人信息。2015 年末, 连接各地区、各部门信用信息系统的全国信用信息共享平台初步建成。该平台具备信用信息归集、共享和交换功能, 还能够为守信联合激励、失信联合惩戒提供支撑。截至 2017 年 7月
3、末, 全国信用信息共享平台已联通 39 个中央、国家部门以及所有的省份, 归集了超过 33 亿条信用信息。依托全国信用信息共享平台, 我国建立了统一对外提供查询等服务的门户网站“信用中国”网。截至 2017 年 6 月末, “信用中国”网累计公布失信被执行人 761 万例, 限制 733 万人次购买飞机票, 限制276 万人次购买列车软卧、高铁、其他动车组一等座以上车票, 84 万名失信被执行人因此主动履行义务。应用商业信息的社会征信机构是我国征信业发展的重要补充2016 年 9 月, 全球普惠金融合作伙伴机构 (GPFI) 发布的 G20 普惠金融指标显示, 我国通过金融机构借款的成年人比例
4、仅为 9.55%, 低于 G20 国家 14.87%的平均水平;信贷市场的信息障碍指标得分为 50 分, 低于 G20 国家 61.84 分的平均水平。征信信息覆盖面不足, 为社会征信机构发展提供了良好机遇。截至2016 年末, 我国已有 136 家企业征信机构、约 100 家法人信用评级机构在人民银行系统备案。从业务范围来看, 目前国内征信机构推出的征信服务产品大都面向国内, 面向海外市场的极少, 国际化程度还比较低。征信业的风险分布非法采集和应用信息风险。新技术的应用, 使得信息采集与应用更加便利, 但也会导致信息过度采集和滥用, 损害信息主体利益。比如, 2017 年初, 美国消费者金融
5、保护局发布公告, 认定三大个人征信机构益博睿 (Experian) 、艾可飞 (Equifax) 和环联 (Trans Union) 出现违规行为, 事由是这 3 家机构对信用评分产品的用途进行虚假宣传、提供信用报告免费查询前植入广告, 环联甚至欺骗消费者加入订购计划。上述违规行为违反了多德弗兰克法案及公平信用报告法有关规定, 美国消费者金融保护局对它们分别处以 300 万美元、250 万美元和 300 万美元的罚款, 并要求艾可飞和环联将违法所得 1760万美元返还给消费者。信息泄漏产生的安全风险。征信属于新兴行业, 缺乏专业人才, 部分从业人员违背道德, 泄漏或贩卖信息。此外, 互联网、大
6、数据等技术的广泛应用, 也对信息安全保护提出了严峻挑战。赛门铁克发布的2016 年互联网安全威胁报告显示, 2015 年我国个人信息记录失窃总量超过 5 亿条, 规模最大的单一数据泄漏事故造成了 1.91 亿条数据外泄。信息泄漏不仅侵犯了受害者隐私, 还可能带来经济损失, 影响金融稳定和社会和谐。“劣币驱逐良币”的市场风险。相对于金融信用信息基础数据库及其接入机构而言, 社会征信机构受到的监管较少。随着大数据技术的普及, 大量社会机构尤其是拥有大数据资源的机构纷纷进军征信市场。但是, 部分社会征信机构一味追求便捷与创新, 甚至利用网络交易的隐蔽性, 同时经营金融业务和征信业务, 导致风险交叉传
7、染。一些没有开展征信业务备案的企业、个人通过非法倒卖信息牟取暴利, 对已备案的征信机构造成巨大冲击, 可能产生“劣币驱逐良币”的市场风险。我国征信业监管存在的不足2013 年, 国务院颁布征信业管理条例, 规定人民银行及其派出机构依法对征信业进行监督管理。此后, 人民银行相继颁布了一系列管理办法和规范性文件, 初步形成了以机构监管为主、以业务监管为辅的监管体系。但随着征信新业态、新产品的发展, 现有征信监管中的不足也开始显现。监管交叉与监管盲区并存。一方面, 征信业管理条例对金融信用信息基础数据库和社会征信机构的监管作出了规定, 而对地方政府和国务院有关部门建设的公共信用信息共享系统未作监管要
8、求。这些系统归集了大量政府履职产生的信息, 但信息归集、整理和应用没有第三方监督, 存在监管缺位风险。另一方面, 信用评级业的监管部门有人民银行、国家发展改革委和证监会等, 监管交叉较为突出。以机构监管为主的理念不适应征信业发展趋势。我国对征信业的监管主要以机构监管为主, 功能监管、行为监管等先进理念还没有付诸实践。但随着征信业市场化程度的提升和大数据、云计算等新技术在征信领域的应用, 现行以机构监管为主的监管方式难以实现对征信业务从信息来源、整理加工、模型处理到产品应用的全流程监管, 亟须引入新的监管理念。监管技术有待强化。征信业是一个高度依赖数据的行业。在互联网和大数据技术快速发展的背景下
9、, 征信机构的数据来源呈现虚拟化、分散化等特点, 数据应用更宽泛、覆盖面更广、监管难度更大。特别是大数据征信与互联网金融的结合, 征信服务与其他信息服务的界限趋于模糊, 征信边界难以把握, 而现有监管技术难以实现有效监管要求。行业自律等柔性监管措施尚未成型。当前, 征信业的制度规范、组织形式、业态创新、运行环境等都还处于不断变化之中。监管部门与征信市场、征信机构与征信机构之间一直存在着动态调整、探索和博弈。征信业态创新、征信业务创新不断涌现, 市场行为与征信监管之间的摩擦和不适应开始显现。这就需要引入行业自律等柔性监管措施, 在监管部门与征信市场之间设置缓冲地带, 增强监管适用性和有效性。提高
10、我国征信业监管效能的建议完善现有征信业监管体系, 进一步提升监管效能, 关键要贯彻落实第五次全国金融工作会议精神, 高度关注市场创新与监管刚性之间的动态博弈, 把握好分享与保护、效率与安全、创新与合规之间的关系。完善征信监管制度, 统一监管标准和框架。目前, 我国还没有建立完整统一的征信监管体系, 其中最主要的问题是征信业管理条例没有赋予人民银行对地方政府各类信用信息共享系统的监管权。解决这个问题的一个可行路径是, 坚持以数据换服务的指导思想, 将政府在履职中掌握的市场主体信用信息交还给市场。具体做法是以市场为导向, 依法公开各类公共信用信息系统采集的数据, 向市场化征信机构分层分级开放, 让
11、市场在资源配置中起决定性作用。为便于管理和过渡, 可以临时成立专门机构承接全国公共信用信息系统所归集的数据并进行开发, 实现公共信息的商业化应用。在这个过程中, 政府部门可以运用市场化机构的征信服务, 实现对管理对象的治理;人民银行可以实现对征信业的监管全覆盖, 提高监管效率;市场化征信机构可以获得更加全面的数据, 提供更高质量的征信服务。注重行为监管, 加强信息主体权益保护。一是借鉴英国“监管沙箱”模式, 由人民银行对从事征信业务创新的机构进行筛选。合格征信机构推出新产品、新服务前, 需在沙箱内测试, 获得人民银行评估认可后才可以推向市场。二是按照“实质重于形式”的原则, 高度关注征信机构的
12、执业行为, 对其采集、整理、加工、应用数据进行全程跟踪监测, 实施动态穿透监管。三是健全信息披露机制, 督促征信机构披露公司治理、风险控制、业务运行、信息安全保护等信息, 增强征信机构运作的透明度。四是加强对征信的投诉处理, 确保信息主体能及时得到行政救济。五是丰富征信知识和金融知识宣传教育体系, 培育信息主体的风险意识, 引导信息主体主动参与社会信用体系建设和征信业发展实践。强化宏观审慎管理, 防范系统性信息泄漏风险。一是提升监管科技水平, 运用技术创新实现实时动态监管, 加强对征信市场创新的监测能力。二是将征信机构视同非银行金融机构, 科学设计监管指标, 并按照重要性和风险系数进行分类,
13、加强对系统重要性征信机构的监管。三是运用统一的征信管理监测系统, 加强对征信机构日常风险以及跨平台、跨市场风险的监测分析与预警。四是建立健全风险防火墙制度, 对信用登记、信用调查、信用评分等不同类型的征信业务实施风险隔离。五是以互联网金融专项整治为契机, 加强与工商、公安等部门的协调合作, 坚决打击非法从事征信业务的社会机构和个人, 守住不发生系统性信息泄漏风险的底线。加强行业自律管理, 引导行业有序发展。一是加快组建征信业协会, 用统一的业务规则和标准来规范会员单位的执业行为, 引导行业有序竞争。二是发挥行业协会的缓冲带作用, 在技术标准推广、信用信息共享、信息主体权益保护等方面, 加强监管部门与市场主体之间的衔接, 提升监管政策在征信市场中的传导效率。三是鼓励行业自律组织整合资源, 搭建交流平台, 提升行业整体公信力, 引导会员单位更好地服务经济金融和社会发展。
