1、试论国外环保产业融资机制对我国的启示陈玉荣目前环境保护投资额不足和资金效率低下问题一直成为困扰着我国环保产业发展的瓶颈。环境的治理主要有政府和市场两种手段。由政府征收排污费是一种非市场化的配额交易制度；而借助市场机制实施排污权交易制度，激励企业超量减排形成排污权剩余，再通过出售剩余排污权获得经济回报，这是市场对企业环保行为的补偿。当前，如何遵循经济规律，将环境问题引入市场交易，建立排污权交易制度，在政府指导下利用市场机制进行排污权交易，依靠政府和市场的双重力量解决环境污染，是我国亟待解决的问题。本文通过对美日等发达国家的筹资机制和投资模式进行分析，得出国外环保产业融资方式基本呈现的四个方面的共
2、同点。通过比较分析找出我国环保产业融资所遭遇到的问题，并相应的提出一些政策建议。一、国外典型环保产业融（筹）资机制。进入 2013 年以来“雾霾天气”成为热门事件之一。雾霾天气从北向南席卷中国东部沿海地区，大气连日重度污染，严重影响了人民身心健康和社会经济发展，生态环境治理已经成为人们关心的“头等大事”。我国环保产业化水平目前还处于较低水平，在环保产业化过程中还存在着一系列阻碍因素，其中环保资本和投资市场尚未形成、资金来源渠道不畅、多元化的融资体系不健全。必须借鉴国外典型环保产业融（筹）资机制。1、美国环保产业融（筹）资机制。中国的环境保护投资主要包括工业和区域污染防治、环境基础设施（如城市污
3、水处理厂）建设以及环境保护机构能力建设等内容，通常不包括生态建设的投资。因此，中国的环保投资通常也称环境污染治理投资，是指在工业污染源治理和城市环境基础设施建设的投资中，用于形成固定资产的资金，包括工业新老污染源治理工程投资、建设项目“三同时”环保投资和城市环境基础设施建设所投入的资金。从20 世纪 80 年代初至今，我国环保投资总量呈现稳定上升趋势。从“六五”期间的 166.3 亿元增长到“十二五”的 3.4 万亿元，大约增长了 200 倍，环保投资额占到 GDP 比例也在逐步上升，“十二五”期间将到达 1.5%。但同国际水平相比，尚存在一定差距。根据国外经验，环保投资占 GDP 的比重达
4、1%1.5%时，环境污染恶化有可能得到基本控制，环境状况大体能够保持在人们可以接受的水平；环保投资占 GDP 比重 2%3%时，环境质量可以得到改善。显然，我国环保投资总额占 GDP 的比重，远低于环境保护投资的最佳控制比重。就美国环保产业融（筹）资机制而言，主要表现在如下几个方面：（1）公共财政支持。第一，联邦和州政府的财政支持。这主要是指联邦政府建立“超级基金”，通过对环保项目的转移支付来解决环保产业的资金短缺问题。比如在污水处理方面，美国建立了“清洁水州立滚动基金”，从 1987 到 2001 年，这个基金共向 10900 个清洁水项目提供了 343 亿美元的低息贷款。为了扩大基金量，在
5、 50 个设立该滚动基金的州中，有 34 个州还通过发行“平衡债券”（用滚动基金中的 1 美元作担保发行 2 美元的债券），使其滚动基金的可使用资金共增加了 44 亿美元。第二，发行市政债券。美国在对环保事业发展的支持方面，其资金的来源很大一部分是通过发行市政债券来完成的。如在饮用水和污水处理两个领域，其项目建设资金约 85%是来自市政债券融资。但污水处理厂建设资金方面，这一方式的融资仅占建设投资的 5%16%。（2）市场融资。第一，排污许可证交易。在美国，排污许可证的交易非常的普遍、活跃。美国排污权交易包括三种模式：排污削减信用模式、总量分配模式、非连续排污削减模式。排污削减信用模式是美国排
6、污权交易最初采取的模式，总量分配模式从 1990 年开始成为排污权交易的主要趋势，这两种模式贯穿着美国二十多年来的排污权交易的实践。非连续排污削减模式近几年刚刚运用于实践，它实质上是对 ERC 模式在灵活性上的改进。ERC 模式即排污削减信用，一般来说它是指由污染源采取自愿措施使其排放的污染低于允许的排放量而产生的差值；总量分配模式是指政府用某种程序将有限的污染权发给污染者；非连续排污削减模式(DER)是最新的排污权交易模式，是真实的排污削减，来源于采取某项控制排污行动的前后实际的排污量的差值。第二，企业自筹。即企业自身进行一系列筹措资金的方式和方法，如银行贷款、发行企业债券、企业上市融资等。
7、企业之所以会自觉筹措资金投资于环保产业，一方面是因为企业为了适应社会、时代发展的需要，另一方面也是企业为了获得持续的利润、保持持久竞争力的需要。就拿美国的杜邦公司来说，在 20 世纪 80 年代末，杜邦公司的研究人员将循环经济理念引入了该企业，创造性地把3R 原则发展成为与化学工业实际相结合的“3R 制造法”，大力实施清洁生产，发展环保产业，以达到少排放甚至零排放的环境保护目标，并取得了显著的成果，生产出了诸多被人们乐于称道的环保产品。第三，公私合作，简称 PPP。主要包括民营化、合同、租赁、新建基础设施项目融资方法，以及在发展援助领域的公共部门与私人部门之间的合作。这是一种主要为了分离管理权
8、和所有权而建立的一种合作形式。2、日本环保产业融（筹）资机制。今年以来，我国陆续发布了关于加快推进生态文明建设的意见和生态文明体制改革总体方案，将生态文明建设和环境保护放在了突出位置。随着国家环境政策、环保规划密集出台，各级政府开展环境治理的力度不断加大，资金瓶颈也愈发凸显。环境问题的解决，需要从预防和处理两个角度开展工作。但无论是生产技术更新换代，还是已有污染的处置控制，抑或是环境监测的改良提升，都无法离开金融行 业的支撑。与会专家认为，尽管我国金融业对绿色产业的关注和扶持与日俱增，但环境资金的缺口仍然在增大，而且规模达到以数万亿计。这就造成了一个怪现象：一方面，投资人手里有大量资金，却不知
9、投给哪个项目;另一方面，大量环保项目急缺资金，但找不到融资渠道。发展绿色金融恰恰就为 了解决这个难题。就日本而言，主要表现在下列几个方面：（1）财政投资与贷款项目基金。财政投资与贷款项目基金作为一项政府贷款制度，1960 年在日本开发银行中建立了对公害防治对策给予资金支持的贷款制度，主要用于帮助大企业进行公害防治投资。1965 年，专门帮助公害防治对策实施机构一一日本环境事业团（JEC）成立，该机构主要为中小企业提供公害防治的资金支持。与过去中央政府主要采取制定法规等间接措施相反，现在情况有了相当大的变化，中央政府也直接参与到项目之中。1970 年国会通过了大量法律法规，这些法律法规生效后，企
10、业的公害防治投资直线上升。在私营企业的筹资过程中，政府金融机构分担了一部分。（2）政府金融机构支持融资。这主要从两个方面弥补企业的资金不足：一是“数量补充”，即在产业重建时期，补足企业从私营金融机构得到资金的不足部分；二是对私营金融机构难以涉及的长期领域给予资金上的“质量补充”。起到“质量补充”作用的公共补贴制度，与税收激励、安全担保和政府贴息制度一起，有效地促进了企业发展环保产业、实施公害防治对策。在环保产业公害防治对策投资最高的时期，资金主要来自政府金融机构，包括日本开发银行（主要针对大企业）、环境事业团（主要针对中小企业），它们的资金占了总量的 20%30%。（3）会计预算。这主要针对的
11、是日本环境事业团（JEC），JEC 对中小企业的部分操作资金来源于政府的会计预算，也就是说政府允许 JEC 在向政府投融资项目偿还借款时可以只支付一部分利息。（4）非政府组织（NGO）的融资。目前，非政府组织在环境保护方面已做出了巨大的贡献。在日本，环境 NGO 的活动领域广泛，主要集中于自然保护、资源循环使用、美化环境、推广对环境友好的生活方式、开展环境教育等领域。日本的环境 NGO 之所以能在许多方面卓有成效地开展活动，就是因为其设计了多渠道的资金来源，这主要包括来自政府的项目经费、建立基金、为社会提供有偿服务的收益和社会捐赠等。二、国外环保产业投融资机制的特点分析。发达国家通过发行市政债
12、券筹集城市公用设施建设资金的做法，已经有数十年的历史。在美国的水务公共事业领域（含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等），每年的建设性投资需求约2300 亿美元，其中 85%来自市政债券投资，政府财政投资仅占 15%。美国市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金，而且产生了一定的引导和挤出效应，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目，这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。1、投资主体多元化。对于环保产业的发展，西方发达国家并不完全依赖于政府，而是在很大程度上将目光投放于市场，利用多元化的手段解决目前各个
13、国家环保产业发展的“资金瓶颈”难题。西方发达国家在环保产业投资主体上形成了以市场投资为主，以政府和非政府组织为辅的多元投资格局。2、投融资方式多样化。在对环保产业发展的融资方面，各国都离不开政府的财政支持，但在一些公共设施领域及一些具有优厚回报率的产业发展方面，商业公司、私人部门都积极地参与进来，而政府与私人部门之间的合作等融资手段也不断地涌现。比如，在新建基础设施的项目融资方面，由于基础设施维修与更新的费用不断增加，地方政府难以承担建设资金重负，而地方纳税人可能不愿承担治理污染的费用，在许多情况下，地方政府向使用者收费也不能超过一定程度。所以地方政府设法采用其它方式如建设所有运营移交（BOO
14、T）方式来吸引私人部门进入基础设施领域。BOOT 项目是政府将设计、建设、投资、运营与维修以及潜在市场开发等捆绑在一起形成一揽子方案交由私人部门实施。一般情况下，在一段时间后（称为特许经营期），项目将以低成本或无偿转移给政府。3、投资力度大。据统计，19952004 年发达国家用于环保治理的费用年均递增 14.5%，而此前的 10 年仅为 10.3%。同期，发达国家私人企业用于发展环保产品（服务）的投资年均递增18.5%,而此前 10 年为 11.8%。其中，德国增长最快，近 10 年工业企业的上述支出年均增长 25%。4、政企责任明确，发挥各自的效用。从目前各个国家的投融资主体以及投融资结构
15、等方面来看，政府和企业责任明确，能尽最大可能地发挥各自的效用。比如美国，在公共设施建设方面，联邦、州和地方政府都是尽自己最大可能，做好筹措资金、规划设计、统筹安排等工作；而相应的企业、商业公司以及私人部门，则是在政府引导下，积极投资于适合企业发展的产业方向。这样，政府很好地从宏观上把握了环保产业的发展，而企业则有效地在微观层次很好地完成了环保产业发展的有关具体方面，这种宏微观的结合，也非常有效地推动了环保产业的发展。比如美国的Rouge 河道走廊的治理，就是一个很好的典范。三、中国环保产业投融资机制存在的问题。中国环保投资效率不高现象较为普遍，它与融资需求一道推动了中国特色的环境污染治理市场化
16、实践。中国环保投资效率不高主要表现在城市污水与垃圾处理设施和工业污染治理设施的建设和运营管理的效率不高，特别是设施不能正常运行或未达到设计的预期效率和效果，这一现象较为普遍。缺乏民营企业参与市场竞争机制是造成环境污染治理设施建设和运行效率较低的根源。在城市环境基础设施领域，长期以来，中国采用的是政府投资建设、事业单位 管理运营设施的模式，这种政府垄断模式从制度上排挤竞争，缺乏效率。在这一领域，发达国家也曾或仍然存在类似的模式，但中国在计划经济体制下形成的政府垄断模式所带来的问题更加复杂和严重。在工业污染治理方面，大部分污染企业都是自己建设处理设施自己运行管理，较少考虑通过委托合同方式，充分利用
17、社会化分工和规模经济效应，让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因，中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式所带来的投资效率损失严重。当然，这一状况的出现也与中国环保服务业的发展进程有关。随着中国市场经济体制改革的深入和环保服务业的发展，上世纪 90 年代末期，在借鉴国际上如 PPP 和 PFI 经验的基础上，中国在环境污染治理设施建设与运营领域出现了一种被称为“市场化”的现象。1、投资主体不明确，过度依赖政府投资。在市场经济体制下，企业应是环保投资的主体。但在我国，企业缺乏环保投资的积极性，将污染防治和环境保护几乎全面推向政府，政府成为环保事业发展的主体。但事实上，完全依赖于政府并不
18、能解决所有事情，甚至会出现效率低下、行动迟缓的现象，污染有可能进一步扩大。例如 2000 年北京市的财政收入为 324.4 亿元，财政支出为 407.4亿元，市财政一年用于建设的资金大约只有 3050 亿元，其中用于基础设施的投资只有十几亿元，而用于环保基础设施的投资就更少了，同北京市年环保基础设施建设所需资金相比，真是杯水车薪。因此，完全依赖于政府的投资确实难以满足环保要求的日益高涨。2、市场手段运用不足，效率低下，投融资机制不健全。在当前，企业缺乏环保产业的投资信心，环保基础设施资金缺口加大，其根本原因是由于市场化机制尚未形成，使外界参与投资出现了瓶颈效应，阻碍了建设资金的投入。一是价格体
19、系不完善，价格与价值是脱离的，价格由政府物价部门核准，不以价值为基准，不合理的价格机制抑制了资金的流入，因为资本的本性决定了只有可能产生收益的项目才能成为资本追逐的对象。二是投资管理体系不健全，政企不分、权限不清、责任不明。政府同时行使两种权利：一方面行使社会行政管理权，具有经济管理职能，另一方面又行使国有资产所有权，具有国有资产经营管理者、出资者的职能。以行政审批为主要特征的传统投资机制没有根本改变，市场对资源配置的基础性作用也没有得到充分发挥。如果不进行投融资体制的改革、广开投融资渠道，根据目前的实际状况，我国繁重的环保基础设施建设任务难以完成。3、体制不顺，缺乏配套的政策，法律法规体系不
20、完善。我国在环境保护方面虽然出台了一系列的政策，但随着经济社会的发展，原有的政策已不能完全适应今天环境保护产业的发展，比如在有关费收、免税以及奖励政策方面缺乏与环保产业发展相配套的政策。当前我国对污染的税收偏低，有关免税和奖励的具体事项不明确，造成了大量民间资本不敢涉足环保领域。且由于有关法律法规体系不完善、环境执法力度偏弱，造成了许多企业没有主动增加污染治理投资的欲望，企业环境投入有效需求不足。这些都严重的影响了环保产业的正常发展，阻碍了环境保护工作的开展。四、实现我国环保产业投融资机制创新的对策。尽管环保产业投融资机制创新模式对于环保产业的发展至关重要，但要保证其能够在现实中得到有效实施和
21、贯彻，则需要相应对策加以保障，主要有以下几个方面。1、加强政府的宏观性引导，制定合理的政策措施。由于环保产业涉及面广，亦需要各地区、有关部门的共同努力和大力支持，各地区和有关部门要切实加强对环保产业工作的领导，建立和完善部门间的协调机制，制定相应的政策。这就要求政府要制定鼓励环保产业发展的税收政策，继续颁布环保产业鼓励发展目录以及相应的政策措施，完善资源综合利用减免税收优惠政策，并进一步加强政策的落实工作。制定和组织实施环保产业政策，鼓励发展先进、经济、高效、市场急需的环保技术、工艺和装备，限制发展落后的环保技术、工艺和装备(产品)，依法淘汰落后的生产能力、工艺和产品，引导环保产业发展方向。加
22、快建立和完善城市污水、垃圾处理收费制度，将城市污水、垃圾处理费征收标准调整到适当的水平，以满足城市污水、垃圾处理设施建设和运行的需要。同时，制定和实施鼓励各种所有制企业投资环保产业市场的有关措施。通过各种政策的制定，吸引更多市场力量进入环保产业投资领域，以保证环保产业的健康发展。总的来说，政府应当不断完善已有的保证措施、强化原有政策，而且要制定和出台科学的、合理的新政策，这主要包括四个方面：环保产业技术政策，环境服务业政策，环保产业政策和完善优惠政策。2、多渠道筹措资金，拓宽企业投融资思路。由于环保产业与其它产业一样，都具有风险。因此，许多民间资本对环保产业的投资持观望态度，这极大地阻碍了中国
23、环保产业的发展。对于民间资本的引入，政府主要要在降低企业风险和保证收益方面要做好工作，应允许投资者采用费用最小化、受益最大化的方法来进行建设运营，从而通过利润刺激其投资。政府应彻底转变观念，正确认识引入民间资本对环境投资的重要意义，摒弃对其轻视的态度和不合理的看法。同时，政府在民间资本进入环境投资领域方面，要积极地制定一系列政策来清除其发展障碍，加以积极引导，使企业在这一领域能够真正受益，增强企业在这一领域的投资积极性，推动环保产业的发展。政府部门的积极引导和扶持对企业投资环保产业起到了巨大的刺激作用，但在具体的发展方面，还需要利用多种融资方式来保证其市场化运作的顺利实施。目前，已有许多的融资
24、方式，比如 BOT、BOO、TOT 等。而通过大力发展BOT、 BOO、TOT 模式，能够有效地解决企业在投资环保产业时的资金缺乏。对于想发展环保产业但资金紧缺的企业而言，项目融资不失为一种非常有效的方法。当前，我国许多地方都有这样成功的案例，比如上海的城市生活垃圾处理产业化，就是通过吸引社会资金来进行解决的。3、树立科学的投融资观念，提高投融资的效率。在对环保产业的投融资方面，出现了以下一些不正确的思想：一是环保产业是公共产业，属于公共物品范畴，因此，其投资应该全部由政府来“买单”；二是环保产业的风险大、收益低，对于投资者缺乏动力；三是环保产业就只有水污染、大气污染、垃圾处理方面的投资能够取
25、得效益，其它的缺乏效益甚至无效益。当然，对于这三种思想，可把它归结为“投资主体唯政府论”、“投资效益缺失论”以及“投资结构片面论”。这三种思想之所以存在，一方面是因为人们还被传统思想影响，不能完全摆脱旧思想的束缚；另一方面是因为人们根据当前市场中的短期现象，而得出不正确和不科学的结论所致。因此，我们要摒弃这三种不正确的观点，应当认清环保产业的投资主体可以是多元的；环保产业是有风险，但只要我们投资科学，一样可以获得丰厚的收益；环保产业不仅仅只局限在污染的治理方面，还包括环境的服务产业、生态治理等，这些方面存在着巨大的市场潜力，不能“乱追风”，只看到投资的眼前结果，还要看到其长期发展趋势。4、完善
26、有关的法律法规，保证环保产业的健康发展。完善保障投资者利益的法律法规，为投资主体的进入创造条件。私人投资者对建设项目的兴趣、参与程度等都直接取决于有无良好的风险保障制度和优惠政策支持，有无足够的需求量以形成可盈利的市场，而市场又依赖于政府能否建立健全相关的法律法规、政策。从我国污水处理领域的实践看，在发达国家，该领域一直以其投资回报稳定、风险小而备受资金雄厚的投资者青睐。但在我国缺少实际运作经验，更缺乏相关法律法规体系进行规范，其经营过程存在巨大风险，包括业主变化、收费体系不健全以及各种政策的重大变化等，致使投资者感到风险难测。在市场经济条件下，资金投入的基本驱动力是利润，是未来收益权。权益得
27、不到充分保障必然导致投资者裹足不前。目前，负责企业工作的政府部门主要关注中小企业的创业、创新、市场等事务上，对中小企业的“环境保护”，未必作为重要任务去看待。而环境保护部门一直以来把所有企业都作为一个总的对象加以管理，并没有把“中小企业”作为一个专门的管理和服务对象，所以也没有专门的机构来处理中小企业污染防治事务。为了使中小企业促进法得到落实，一定要明确企业管理部门和环境保护部门对中小企业污染防治的职责，把中小企业污染防治融资的指导和支持职能落实到具体的政府机构上，成立类似“中小企业环境管理办公室”等机构， 具体负责落实中小企业促进法规定的有关任务，包括中小企业污染防治的融资事务；同时，成立“中小企业服务的环保事业团体”，或包含了为中小企业服务功能的“环保事业团体”，具体落实政府对中小企业污染防治的支持措施。
