1、 1文山州加快边境乡镇发展的对策建议文山州政府研究室（2008 年 9 月）边境乡镇处在维护国家安全的第一道防线，同内地乡镇相比，不仅承担着发展经济、改善民生的一般责任，而且还肩负着守土固边的特殊责任。文山州地处祖国西南边陲，有着 438 公里漫长的边境线，建国以来先后经历了援越抗法、援越抗美和对越自卫还击防御作战，整个文山州尤其是边境乡镇作出了巨大的牺牲，经济社会发展长期处于落后状态。加快边境乡镇各项事业的发展，最终与内地乡镇一道共同实现建设小康社会的奋斗目标，是当前边境地区乃至文山州面临的紧迫任务。一、文山州边境乡镇的发展现状及评价(一) 发展现状文山州内有麻栗坡、马关、富宁 3 个边境县
2、，16 个边境乡（镇），共辖 160 个村委会 3021 个村民小组。其中：麻栗坡县有麻栗、天保、猛硐、下金厂、八布、杨万、铁厂、董干 8 个边境乡（镇）72 个村委会 1394 个村民小组；马关县有仁和、木厂、夹寒箐、小坝子、都龙、金厂 6 个边境乡（镇）50 个村委会 855 个村民小组；富宁县有田蓬、木央 2 个边境乡(镇)38 个村委会 772 个村民小组。 2 2007 年，16 个边境乡（镇）共有人口 45.98 万人，占全州总人口的 13.6%；实现农业总产值 104580 万元，占全州的 12.7%；实现工业总产值 169847 万元，占全州的 11%；粮食总产量 155783
3、吨，占全州的 13.7%；人均有粮最高的为天保镇（453 公斤），最低的为下金厂乡（254 公斤）；财政收入 9731.7 万元，占全州的7.7%；财政支出 13593.2 万元，占全州的 2.6%；农民人均纯收入高于全州水平 1704 元的只有都龙镇（1946 元）、仁和镇（1785 元），麻栗镇（1856 元），最低的为夹寒箐镇（1170 元）；大牲畜存栏20.88 万头，占全州的 16.2%；生猪存栏 41.78 万头，占全州的16.7%；生猪出 栏 44.13 万头，占全州的 16.6%。16 个边境乡镇共有边民互市点 38 个，边民互市贸易在全州对越经贸中占有主导地位，极大促进了对越
4、经贸的发展和边境群众的增收致富。2007年全州完成边民互市贸易 20.1 亿元，占边贸总额的 69.1%，同比增长 17.4%。文山州边境乡镇 2007 年经济指标完成情况统计表经济指标边境乡镇村民委（个）村民小组（个）人口（人）经济作物种植面积（亩）农业总产值（万元）工业总产值（万元）人均有粮（公斤）财政收入（万元）财政支出（万元）农民人均纯收入（元）木央镇 18 396 49817 15650 10985 3984 314 1096 1523 1275富宁县 田蓬镇 20 376 55443 23053 13556 1200 338 43 2077 1281仁和镇 13 184 33492
5、 19306 7686 1265 318 240.7 518 1785木厂镇 11 204 26929 9517 7163 334 339 38.5 378 1676马关县 夹寒箐镇 11 205 39359 14540 7723 30300 338 34.6 487 1170 3小坝子镇 4 73 14350 5022 2845 77 313 3.3 245 1486都龙镇 8 151 32479 8030 6747 44293 380 3354.8 512 1946金厂镇 3 38 8416 5530 1122 48 338 2.8 244 1384麻栗镇 15 236 47515 143
6、71 10906 57983 395 4135 1535 1856天保镇 6 106 16666 4855 4893 21915 453 431 762.3 1687猛硐乡 5 83 14518 2138 3569 4062 354 135 696.9 1541下金厂乡 6 100 11599 2560 2300 11 254 0 412 1476八布乡 8 131 21065 9013 6070 476 352 26 895 1595杨万乡 6 85 13017 2001 3319 2478 346 10 650 1535铁厂乡 10 301 28261 2549 6889 315 273
7、12 899 1674麻栗坡县董干镇 16 352 46863 9921 8804 1106 261 169 1759 1490(二) 基本评价1发展速度逐年加快，但自我发展能力弱小。近年来，由于国家各项扶持政策的相继实施，边境乡镇同内地乡镇一起，迎来了发展的机遇期。在当地党委、政府的坚强领导下，边境干部群众充分发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，边境乡镇面貌焕然一新，特别是从纵向上比较，各乡镇经济指标都保持了快速发展的势头，边民收入稳步提高。社会主义新农村建设、 “兴边富民工程” 等项目的实施，进一步助推了边境乡镇经济的发展。但是由于边境乡镇底子薄、基础差，而且多数乡镇处于生态环境恶劣脆弱的高山、
8、石山区和边远地区，缺乏发展现代农业的基本条件和工业项目的支撑，财困民穷的状况得不到根本好转。除了都龙镇依托矿产资源、麻栗镇依托县城中心的优势外，其它乡镇自我发展能力 4 仍然十分弱小。2基础设施建设逐步加强，但生产生活条件还很落后。多年来通过大力实施乡村公路、农田水利、电网改造、人畜饮水等工程建设与改造，边境乡镇的基础设施有了较大改善。但是根据我们的调查统计，目前在 16 个边境乡（镇）中，尚未解决人畜饮水问题的村民小组有 1065 个，占总数的 35.3；尚未通公路的村民小组 512 个，占总数的 17；尚未通电的村民小组 53 个，占总数的 1.8；移动信号和固定电话均未覆盖到的村民小组
9、473 个，占总数的 15.7。富宁县的木央镇有 166 个村民小组尚未实施电网改造，占该镇所辖村民小组总数的 42，有的村民小组电费高达 3 元/度，群众用 电负担十分沉重。3产业结构调整力度不断加大，但产业支撑乏力。边境乡镇按照“ 每年 户均出栏 一头牛、人均出栏 一头猪、人均一亩经济林、人均一亩经济作物” 的“ 四个一工程” 要求，积极推进农业产业结构调整。通过采取加强牛冻精改良持续术推广，大力发展肉牛和生猪养殖；结合退耕还林工程的实施，壮大经济林产业；加大农业科技推广力度，培植优势特产农业；实施矿产资源整合，促进矿山有序开采和规模开采等一系列措施，产业结构调整成效明显。但是从边境乡镇产
10、业整体上而言， “优势不优、特色不特” 的问题仍然突出，边民群众的经营意识、发展意识还比较薄弱，多为被动地实施产业结构调整，多数乡镇至今没有培育起有效的经 5济发展支撑产业。4扶贫攻坚不断推进，但脱贫任务还十分艰巨。边境乡镇以整村推进扶贫开发为主要载体，积极推进社会主义新农村建设，加强住房、道路硬化、小水窖、沼气池以及产业扶贫的建设力度，村容村貌和群众生产生活得到极大改善。但是受地理环境等条件的限制，边境沿线群众收入来源仍然以传统的粮食生产和养殖业为主。受自然灾害、农产品市场波动以及贫困人口自身健康状况变化、子女升学等问题致贫、返贫现象一直很突出。许多群众虽经国家多年扶持，但年人均纯收入处在温
11、饱线边缘，扶贫攻坚的任务还很艰巨。5社会事业加速发展，但发展任重道远。近年来，边境乡镇在上级部门的支持下，加大农村寄宿制学校建设力度，实施中小学危房改造，学生就学环境得到进一步改善。新建农村科技文化活动室，实施“村村通 ”广播电视工程，初步缓解了听广播、看电视“ 难 ”和学科技“难” 的问题。健全农村 卫生服务网络体系，完善乡镇卫生院医疗设施，实施农村卫生室建设，初步缓解了看病“难 ”的 问题 。但是由于点多面广，农村社会事业历史欠帐较多，发展中碰到的新问题新矛盾仍然较多。在 16 个边境乡镇中，国家广播电视工程尚未覆盖到的村民小组 1362 个，占总数的45.1；尚未建立村卫生室的村民委 1
12、9 个，占总数的 11.9。有的新建了科技活动室、安装了广播电视，但由于没有专人管理， 6 有的科技活动室只摆了几张桌子、几把椅子。有的村里的广播电视由于用电不正常（据说是电压太低，启动不起来），个别村子群众甚至无法收看到中国的电视节目，却能够直接收看越南的节目。二、制约边境乡镇发展的主要困难和问题我州边境乡镇受战争创伤十分严重，加上地理的、自然的原因，边境地区仍然存在许多困难，突出表现在经济发展滞后，基础设施比较薄弱，社会事业发展落后，许多自然村不通路、不通电，没有广播电视，人畜饮水困难，缺医少药，学校和卫生院危旧房很多等等，严重制约了经济社会的发展。(一) 自身条件方面边境乡镇多处于山区、
13、半山区，山高坡陡，地理条件相对封闭，边民土地多属陡坡地，土地类型多为石山和土石山，多数处于“ 靠天吃饭、靠雨灌 溉” 的状况，抵御自然灾害的能力极差，人均耕地面积不足 1 亩且土质贫瘠，农业生产条件极其恶劣。乡与乡之间、村与村之间布局分散，从县到乡、从乡到乡、从乡到村、从村到村要花费很多时间。加之，农村交通设施脆弱，路况差, 行路难， “睛通雨阻”现象十分突出，给当地群众生产生活带来极大的不便，与外界接触和农产品交易非常困难。有的村群众去赶集来回要走 10 多个小时，基本上只能拿一两只鸡到集市上去卖，买一些简单的生活用品。 7(二)资金投入方面长期以来，边境乡镇财困民穷的状况没有得到根本好转，
14、对于各项事业的投入多为依靠上级财政转移支付。从 2007 年各边境乡镇的财政收入状况看，年收入低于 10 万元（含 10 万）的乡镇还有 4 个，分别为小坝子、金厂、下金厂、杨万，其中下金厂财政收入为 0。而且从地理位置和资源条件来看，多数乡镇缺乏招商引资的吸引力，吸纳社会闲散资金投入建设的能力较弱。(三) 扶持政策方面近年来，从国家到地方针对边境地区实行的特殊政策较少，目前边境乡镇所能享受到的扶持政策，如退耕还林、新农合、教育、良种补贴、新农村建设等与内地乡镇无异，对边民特殊的扶持政策较少。由于从国家的层面就没有得到应有的支持，而仅靠地方政府显得力不从心，边境地区税收、土地、出入境等政策不宽
15、松。与相邻的越南边境政策相比，体现不出大国、强国的优越性。据有关资料表明，我方边境政策与越方相比存在较大差异，越方对边境地区的扶持政策配套性强、覆盖面大，对于发展边境经济、提高边民收入、稳定民心产生了积极的作用。(四)干部群众素质方面绝大多数农民群众的素质偏低，平均受教育年限低。且思想比较保守，眼界不够开阔，传统的小农经济影响较深，依赖思想严重，精神面貌比较差。农民群众受自身条件限制，生产方式比 8 较落后，劳动生产率较低，对外界新鲜事物接受慢。农业科学技术的推广应用收效甚微，对于当前农业产业结构调整过程中急需的新技术、新方法掌握不多，缺乏有效指导。乡村干部接受教育培训的机会少，知识更新、方法
16、更新难于跟上农村的发展节奏，带领群众脱贫致富的能力有限。三、加快边境乡镇发展的对策建议边境乡镇群众生活在国家边境一线，维护着边境的和谐安宁，解决边境乡镇的发展和广大边境群众的特殊困难，既是一项十分艰巨的历史任务，又是一项非常迫切的政治任务。各级各部门要高度重视边境乡镇民族群众的生产生活，坚决按照党的十七大的要求，深入贯彻科学发展观，促进边境乡镇与内地协调发展，让边境民族群众共享改革发展的成果。（一）加强领导，强力推进边境乡镇加快发展边境乡镇要进一步全面贯彻落实党在农村的各项扶助政策，尊重农民经营自主权，保障农民的经济利益和各项民主权利，真正把农民的积极性调动好，保护好，发挥好。州、县有关部门的
17、领导都要关心、支持边境乡镇的发展，经常深入下去开展调查研究，及时研究和解决边境乡镇发展中的问题。建议每位州级领导挂钩一个边境乡镇，帮助协调解决发展中遇到的困难和问题。有关部门要从各自的职能角度尽快提出整体解决边境乡镇建设问题的总体方案，针对涉及到本部门的亟待解决的边境乡镇的困 9难和问题，加以重点研究，制定出解决办法、具体政策、措施及意见。各新闻媒体要积极总结宣传边境乡镇加快发展的经验，发挥先进典型的示范带动作用，促进边境乡镇经济社会全面发展。（二）统筹兼顾，制定切实可行的边境乡镇发展规划一是紧紧围绕省委、省政府新三年“兴边富工程” 提出的加强基础设施建设工程、温饱安居工程、产业培育工程、素质
18、提高工程、社会保障和社会稳定工程、生态保护与建设工程等 6 大工程，结合自身实际编制好边境乡镇发展规划，落实好边境乡镇发展项目，做好衔接工作，积极争取省的支持和帮助。二是实行领导挂钩项目责任制，做好项目前期工作，从规划、上报争取支持、开工建设，一项一项、一件一件的抓好落实，对每个具体项目的建设，必须明确建设期限、组织方式和保障措施，确保边境乡镇建设项目有条不紊地进行。三是州县级规划建设和项目管理部门要加强对边境乡镇各项规划的指导力度，积极利用上海挂钩扶贫的机遇，争取上海以及省内相关规划资源对我州边境乡镇发展的同情和支持，无偿为边境乡镇开展规划服务。（三）加大投入，强化边境乡镇基础设施建设各级政
19、府要按照实施新三年“兴边富民工程” 的要求和当地资源情况，积极争取国家和省有计划地在边境乡镇安排一批能够较好改善当地生产生活条件的基础设施建设项目，加大对边境地边境乡镇基础设施建设的投入，改变边境乡镇交通通讯、农 10 田水利、生态环境保护等方面的落后状况。州、县项目管理部门要积极指导边境乡镇建立和完善项目库，并为边境乡镇项目的申报、审批、管理、实施等创造条件。多渠道整合项目资金投入基础设施建设，对项目所涉及的农、林、水、畜、路、扶贫、以工代赈等资金由归口部门向上争取，通过整合项目及部门资金，实行政府统筹，捆绑使用。在整村推进扶贫开发过程中，一般纳入规划建设都是 30 户左右的自然村。目前在边
20、境沿线分布着众多小村落，一般以 15户左右居多，如铁厂乡 15 户左右的自然村占到全乡总数的15%20%，这一部分村寨基本上挤不进新农村建设的盘子，而这些村寨恰恰是基础条件较差，亟待国家扶持的重点。因此建议在边境乡镇实施整村推进的大框架下，以户为单位对 15 户左右的村寨进行补助，重点改善人居条件和外部通达条件，使他们也能够享受到扶贫开发的建设成果。同时要新农村建设中，仅仅依靠每村 15 万元的专项资金，许多实际问题都难于得到解决问题。因此要采取“ 整合资 金，分步推进” 的办法，把特色旅游乡村、农村民居安全防震、农林水畜等资金综合运用到新农村建设中，按照资金用途分步实施。(四)因地制宜，加快
21、边境地区产业的培育我州边境乡镇特别是边境一线都属于冷凉山区，自然环境恶力，土地贫瘠，耕地稀少，人均耕地不足 1 亩。建议对国家实施 11的各种示范项目，同等条件下优先安排边境乡镇实施。各乡镇要结合自身实际，重点抓好以下产业：一是粮食产业。要加大对边境乡镇农业生产的扶持力度，认真落实各项惠农支农政策，加大农业投入，提高农业综合生产能力，确保粮食安全。在执行国家各种农业补贴的基础上，争取国家支持每亩无偿供给良种 3 公斤、尿素 1 包、复合肥 1 包、农药 50 元/亩。对耕种“爱国地”的边境群众，建议国家免费提供良种、化肥、农药，并给予 100 元/亩的耕种补贴。二是畜牧业。边境乡镇多数居住着苗
22、、瑶等少数民族，自古有养牛、羊的习惯，要充分发挥边境乡镇少数民族的习惯，发展牛、山羊、鸡等项目。对发展畜牧业的实行动物防疫免费制。建议国家免费提供疫苗和免疫标识，加大边境乡镇动物免疫注射力度，并按牛 3 元/头、猪 2 元/ 头、羊 2 元/ 只、犬 3 元/只、禽 0.5 元/只的标准核拨动物防疫工作经费，保证边境乡镇动物防疫工作的开展，常年建立免疫保护隔离带。对发展畜牧业生产的，群众可根据需要向银行贷款 500030000 元的政府贴息贷款，若 5 年内还清本金的不收利息，5 年后未还清本金的，按扶贫贷款收取利息。三是林果业。要充分利用边境地区资源条件，使自然优势转化为经济优势，重点规划发
23、展核桃、油茶等特色经济林。每种活一株经济林果，除政府按规定给予的种苗补助外，国家每株再给予奖励 5 元，并实行谁种谁有制度。四是劳务经济。结合边境乡镇农村劳动力素质低，缺乏技能的实际，积极探索 12 “培 训 就 业服务 ”一体化模式，拓宽 就业渠道，努力提高农民素质和劳动技能，使农民能“走出去” 还 能“稳下来”。引导边境小康示范村建立特色产业协会或产业合作社，每个示范村安排 2 万元专项资金，实行以物滚物的方式发展，使其形成 12 项与小额信贷相结合、与龙头企业和市场相连接的稳定增收的特色产业。(五) 加快边境地区社会事业的发展，提高边境地区劳动者素质。实施边境乡镇义务教育阶段学校办学条件
24、改善工程，对义务教育阶段在校学生全面实行免费教育，认真实施“两免一补” 和“三包” （包吃、包住、包学习费用）政策，兴办寄宿制学校，使确需要寄宿的学生能够进入条件较好的寄宿学校学习，使边境乡镇广大学生学有所教，提高边境乡镇人口素质。同时，积极引导和鼓励内地乡镇教师和师范院校毕业生到人口边境乡镇中小学任教和支教。加强广播电视节目译制、制作能力，使边境乡镇少数民族边民能听(看) 得到、听(看)得懂中央台和省、州、县台的广播电视节目，便于宣传党和国家的方针政策。制定相关政策吸引各类人才在边境乡镇建功立业，让边境乡镇干部切身感受到“ 生活有保障、工作有希望、基 层能干事” 。建议州、县两级政府在国家既
25、有政策的基础上，从财政安排一定经费建立地方自己的艰苦边远地区津贴制度。对长期在边境乡镇工作的干部职工，业绩突出者，组织人事部门要积极选拔使用。 13对于长期在边境基层普及实用技术作出突出贡献的科技人员，州县政府政府给予相应奖励，在评定专业技术职称时放宽相关条件。结合各乡镇现有的主导产业，定期有针对性地对乡镇干部进行实用技术培训。组织前往州内外农技推广搞得好的乡镇考察学习，开阔思维、拓宽眼界。通过多渠道地开展学习培训，提高基层干部领导农村经济工作的能力。州内各大中专院校都要承担为边境乡镇培养培训人才的任务，同时积极争取省级教育培训部门给予支持。(六) 加大对边境地区政策扶持力度一是加大财政转移支
26、付的力度。目前，对边境地区的一般性财政转移支付主要是用于保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转，用于改善基本公共服务能力的投入十分有限，与人民群众的生产生活实际需要差距较大。2007 年，省财政下达我州边三县一般性转移支付 15846 万元、 边三县财政困难转移支付1591 万元、边境地区转移支付 3280 元。要通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式，逐步加大对边境乡镇财政转移支付力度。同时，在一般性转移支付中要充分考虑边境乡镇的实际困难和问题，增加对边境乡镇一般性转移支付的补助，切实加大对边境乡镇的支持力度。二是加大对边境地区社会保障工作力度，边
27、境乡镇距边境 14 10 公里的村民小组全部纳入农村最低生活保障，固边守边。三是加大对边境地区医疗保险力度，边境乡镇距边境 10 公里的村民小组新农合群众缴纳部分全部免交。四是对边境一线的因战伤残人员及家属补助（抚恤）经费纳入国家长期保障政策范围并提高标准。五是加大对边境乡镇新农村建设的扶持力度。要结合当前的新农村建设，将距边境线 10 公里范围内的自然村全部纳入整村推进项目计划，争取上级将边境乡镇整村推进的项目建设补助资金由现在的每村 15 万元提高到 50 万，加大产业的扶持力度。同时，抓住新三年“ 兴边富民工程” 的机遇，将边境乡镇的村寨纳入新三年“兴边 富民工程” 立项重点扶持，实施好兴边富民示范村道路硬化、人畜饮水、厩舍改造、沼气池、卫生室、科技活动室、种养殖业等建设项目，解决好边境地区少数民族群众生产生活中存在的困难和问题。六是设立边境乡镇发展建设基金，将现行每年对边境的投入规模扩大，其中一部分专门解决边境地区教育文化、医疗卫生等社会事业方面的特殊困难，使边境地区社会发育程度低的状况得到明显改善。
