1、目 录 V目 录 引 言 1 第 1 章 我国城市房屋征收补偿法律制度概况 3 1.1 城市房屋征收补偿的概念、范围和方式 3 1.1.1 城市房屋征收补偿的概念 3 1.1.2 城市房屋征收补偿的范围 3 1.1.3 城市房屋征收补偿的方式 4 1.2 城市房屋征收补偿法律制度的历史沿革 5 1.2.1 拆迁制度完全依附于土地征收制度的阶段 5 1.2.2 拆迁制度相对独立于土地征收制度的阶段 6 1.2.3 拆迁制度完全独立于土地征收制度的阶段 7 第 2 章 我国城市房屋征收补偿法律制度的立法现状及缺陷 8 2.1 我国城市房屋征收补偿法律制度的立法现状 8 2.1.1国有土地上房屋征收
2、与补偿条例的立法进程 8 2.1.2征收与补偿条例的亮点 9 2.1.3 相关法律法规关于城市房屋征收补偿的规定 11 2.2 我国城市房屋征收补偿法律制度存在的问题 13 2.2.1征收与补偿条例法律效力位阶过低，地位尴尬 13 2.2.2征收与补偿条例缺乏具体制度规定及可操作性 13 2.2.3 公正原则在制度落实上的偏离 13 2.2.4 割裂了征收与建设环节 14 2.2.5 公平范围及权利保护范围狭窄问题 15 2.2.6 多数被征收人反对征收补偿方案与征收是否启动的关系问题 16 2.2.7 人大审议与法院审查的关系问题 17 2.2.8 程序正当原则在运用中的不足 17 第 3
3、章 我国城市房屋征收补偿法律制度的完善 19 3.1 关于相关实体法律规范的完善 19 目 录 VI3.1.1 制定专门的城市房屋征收与补偿法律 19 3.1.2 在立法和司法解释方面细化和明确司法强制搬迁制度规定 20 3.2 完善后续制度设计，增加相关法律法规政策的可操作性 22 3.2.1 通过公开市场交易及自我估值方式确定征收补偿 22 3.2.2 征求意见、公告、批准的时间把握 22 3.2.3 引入土地房产权益的征收补偿机制 23 3.2.4 以被征收人的多数人同意为征收活动启动的先决条件 23 3.2.5 完善与征收范围相关的配套制度 24 3.2.6 进一步细化先补偿后搬迁制度
4、 25 3.3 建立科学的城市被征收房屋价值评估机制 25 3.4 房屋征收活动须以程序公正为核心 27 3.4.1 强化房屋征收活动中以程序公正为核心 27 3.4.2 提升征收补偿过程中的公正程度 28 3.4.3 相关国外制度发展及对我国的借鉴 32 结 语 34 参考文献 35 致 谢 37 攻读学位期间取得的科研成果 38 引 言 1引 言 进入二十一世纪以来，我国改革开放和社会主义现代化建设事业高速发展，国民经济和居民生活水平整体上有了很大提高，城镇经济和城镇居民生活水平更是日新月异，从而带动了更多城市工业基础设施的建设，因此我国的城市房屋征收工作应运而生。在城市房地产开发中，无论
5、是新城区的建设还是旧城区的改造，作为房地产开发基础性工作的城市房屋征收成为首要工作。 城市房屋征收活动一方面有利于土地资源的重新整合和合理利用，另一方面也有利于提高人民的生活水平以及促进城市经济的繁荣发展。但城市房屋征收事关国家、开发建设单位、被征收单位以及亿万城市居民的利益，已成为社会各界所瞩目的焦点。在城市房屋征收过程中，其核心问题是征收补偿问题，直接关系到被征收人的切身利益，因而也是城市房屋征收中的存在矛盾的焦点问题。而相关的法律规定又极不完善，虽然我国加快了相关立法的进程， 2007 年 3 月 16 日颁布并实施了物权法 ，国务院也于 2011年 1 月 21 日颁发了新的国有土地上
6、房屋征收与补偿条例 （以下简称征收与补偿条例 ）来适应不断出现的新情况、新问题，但 由于我国地区经济发展差异极大，人口众多，具体的征收补偿大多是由地方性法规、地方政府规章及政策加以规定的，必然导致征收补偿呈现出更为复杂和混乱的态势。甚至引发了一系列的社会矛盾和冲突的升级，造成了极大的社会影响，也给和谐社会的构建带来了极大的阻碍。因此，从新对我国现行房屋征收补偿的法律制度进行梳理，对包括国有土地上房屋征收与补偿条例在内的行政法规、地方性法规、行政规章中涉及补偿的部分进行规范分析，从中找出现行法律制度存在的缺陷与不足，并将其完善，将具有极其重要的现实意义和实践价值。 研究现状来看，长期以来，大量有
7、关城市房屋征收补偿问题的实证研究还只是刚刚起步，理论研究还远远不够。仅从笔者目前查阅的资料可以看出，大多数文献偏重的是征收或者拆迁实务方面的介绍，对理论的阐述和研究不够深入，如史笔、顾大松、朱嵘合著的房屋征收与补偿司法实务 （ 2011 年中国法制出版社） 、王才亮的房屋拆迁纠纷焦点释疑( 2004 年法律出版社)和房屋征收与拆迁 （ 2011 年北京大学出版社） 、梅新和、高娃合著的房屋拆迁安置操作实务( 2007 年法律出版社);有些文献则像是一本向读者介绍房屋拆迁基础知识的普法读物，如吕国华的房屋拆迁、征地补偿看图河北大学法学硕士学位论文 2一点通 （ 2009 年中国法制出版社） 、苏
8、湘辉、王晓云合著的房屋拆迁：安居篇 （ 2001年法律出版社） 、符启林教授的房屋拆迁( 1999 年中国政法大学出版社)。其它一些房地产法的教材在“城市房屋征收补偿”一章或一节中，大多也是介绍程序性的内容，或者是对国务院颁发的征收与补偿条例以及相关的法律法规的解读，如薛刚凌教授的国有土地上房屋征收与补偿条例理解与运用 （ 2011 年中国法制出版社） ，很少有专门的著作来系统地探讨我国在这方面的制度特色、不足与完善。 研究内容上，本文将从城市房屋征收补偿的理论基础出发，首先简要地介绍征收补偿的概念、范围、方式以及历史沿革，为文章下文的阐述做好理论准备；然后通过分析我国目前城市房屋征收补偿法
9、律制度的缺点重点研究如何 完善我国城市房屋征收补偿法律制度。 研究方法上，本文以新征收与补偿条例为主要研究对象和主线，采用文献研究法和比较法相结合的研究方法，利用数据库及互联网查阅、搜集、鉴别、整理、分析现存的文献资料，并结合具体事例，同时比较分析国内外关于征收补偿法律制度，从中探索值得我国借鉴的部分，对全文进行理论上的逻辑论证。第 1 章 我国城市房屋征收补偿法律制度概况 3第 1 章 我国城市房屋征收补偿法律制度概况 1.1 城市房屋征收补偿的概念、范围和方式 1.1.1 城市房屋征收补偿的概念 城市房屋征收补偿，是指在城市房屋征收过程中，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照房屋征收补偿
10、方案，给予被征收房屋的所有权人以及与被征收房屋有法律上利害关系人一定补偿的行为。此概念是从征收与补偿条例第四条中提炼和加以概括而出的，关键体现在补偿二字上，反应了新条 例对补偿方面的重视程度，同时也是广大群众最为关心的问题。 补偿到位与否是关系房屋征收成败的关键。纵观土地及房屋征收过程中产生的所有矛盾，绝大多数被征收人所关心的并不是征收本身是否真正符合公共利益的需要，而是关于房屋征收补偿的标准和补偿的公平性、合理性问题。新的征收与补偿条例围绕这一最为核心的问题，对旧的城市房屋拆迁管理条例 （以下简称拆迁条例 ）时代的城市房屋拆迁补偿安置相关法律制度作了重大调整和完善。主要表现在：一是确立了公众
11、参与制度。这一制度极大的体现了公平、公正性，具体规定了征收公众意见前置程序及征求期限，以及必要时举行听证会共同商议解决方案。体现了国家尊重民众的态度和意见，能有效的避免矛盾的产生，更加符合和谐社会的构建思路。二是确立了补偿标准。补偿标准更加明确和公平，赋予了被征收人更多的自主选择权，补偿的方式也更加的灵活和人性化，能够更好地保障被征收人的合法权益不受侵害。三是确立了住房保障制度。 被征收人如果具备相关规定的条件的， 都可以依照程序和规定优先得到住房保障，不用因为房屋被征收而 东奔西走、居无定所。 物权法中关于征收个人住宅应当保障其应有的基本居住条件的精神 也在此得到了充分的贯彻。 四是设立了先
12、补偿后搬迁原则。这一原则明确规定在执行强制 搬迁之前应当实行“专户存储” ，补偿没有到位不得申请强制搬迁。这是一项全新的突破，在此之前的拆迁条例中没有此项规定，也反征收与补偿条例第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 河北大学法学硕士学位论文 4应出我国立法的进步性。 1.1.2 城市房屋征收补偿的范围 征收补偿涉及到房屋被征收人的直接利益，是征收与补偿工作最为核心的环节，也是最难处
13、理的问题，而补偿范围则是补偿安置的关键，与被征收人的妥善安置、搬迁进度及社会稳定紧密相关。过去几年，城市房屋拆迁过程中因拆迁补偿而产生的矛盾不断增多、冲突频发，引起了社会各界的高度关注和深思。对补偿范围和数额等矛盾突出的问题， 征收与补偿条例作出了明确规定， 进一步规范了房屋征收的补偿范围，从而维护了公共利益，保障被征收人及利害关系人神圣的合法权益。 补偿范围的完善与否直接关系着被征收人的切身利益。补偿范围解决的是在征收活动中对哪些损害应给予补偿，在征收补偿原则的指导下，各国的征收补偿范围也各具特色。一般来说，财产被强制征收所带来的损失有直接损失和间接损失之分，对财产的直接损害进行弥补各国并无
14、异议，而对财产的间接损害是否进行弥补、如何弥补等规定则不一。 如法国的公用征收法典规定， 补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失在内。根据这个规定，凡具备这种“直接的、物质的和确定的”性质的损失均予以补偿， 而不具备这些性质的损失则不能得到补偿。 各国征收补偿的范围，大多将营业损失及其他因征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围，从各个角度对被征收人遭受的损失予以全方位的补偿。1因此，极大地保障了被征收人的合法权益，保障了被征收人继续生存、不降低原生活（生产）水平，从而更好的发展。 根据征收与补偿条例第十七条的规定，我国目前补偿范围立法上采用的是对直接损失予以补偿的规定
15、，房屋征收补偿的范围包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿等三个方面。 1.1.3 城市房屋征收补偿的方式 行政补偿方式是指相关行政补偿主体履行行政 补偿责任的方式。补偿是对权利损害的补偿。根据损害的性质、情节及程度的不同，补偿方式也应有所区别。正确适用行政补偿方式，直接关涉能否使受害人被损害权益得到有效恢复，对于弥补受害人的损害具有重要意义。补偿方式是直接影响被征收人权益的重要方面，因而必须加以合理设计。从补偿实践角度来看，对于财产征收的相关补偿不外乎金钱补偿和实物补偿两种方式。目前各国（地区）法律规定主要采取金钱补偿为主，实物补
16、偿等其他补偿为辅的方式，第 1 章 我国城市房屋征收补偿法律制度概况 5通过不同角度使被征收人尽快恢复原来的生活水平。 征收与补偿条例保留了拆迁条例原有 的补偿方式货币补偿和房屋产权调换，并且给予被征收人选择权。其意义在于：首先，不同的补偿方式利于有针对性地恢复被征收人的损害。在国有土地上房屋征收中，被征收人虽然都是为公共利益作出牺牲，但是对于个人而言，权利损害的程度是不同的。被征收人可以根据自身的情况选择货币补偿或者是房屋产权调换。其次，设定两种补偿方式特别强调被征收人的选择权。因为相对人是补偿方式是否具有有效性的真正评价主体，应有权决定哪种方式最有利于其权利的恢复。 所谓货币补偿，是指在房
17、屋征收补偿中，市、 县级人民政府确定的房屋征收部门按照被征收房屋类似房地产的市场价格，对被征收房屋的所有人进行货币形式的补偿。即房屋征收部门将被征收的房屋 的价值，以货币结算的方式 补偿给被征收房屋的所有权人。货币补偿的基本原则是市场经济的等价有偿原则。 所谓产权调换，是指市、县级人民政府用自己建造或购买的产权房屋与被征收房屋所有权人进行调换产权，并计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值差价的行为。2无论是实行货币补偿还是产权调换，从价值量来衡量，两者是一致的，均体现了等价原则。 1.2 城市房屋征收补偿法律制度的历史沿革 1.2.1 拆迁制度完全依附于土地征收制度的阶段 房屋等建筑物
18、作为拆迁的对象，是依附于土地进行建设的，从而形成了拆迁制度与土地征用制度的内在联系、相辅相成。建国初期，在全国农村和城市郊区实行土地改革的基础上，拆迁制度也有新收获，但与土地征用制度没有本质的区别。房屋仅是作为土地上的附着物在征用土地的活动中被同时处理。因此，这个阶段是可以把它作为“拆迁制度完全依附于土地征收制度的阶段” 。 这一阶段中，主要有三部法律法规可以作为包括拆迁制度的土地征用的重要法律依据： 第一部是 1953年 12 月 5 日中央人民政府通过的政务院关于国家建设征用土地办法 。这是新中国成立以来第一部比较完整的土地征用行政法规。3该办法第八条、第十河北大学法学硕士学位论文 6七条
19、同时规定了关于土地征用时对农村与城市房屋基本一致的补偿程序及原则。 第二部也是在我国土地、房产法律制度初创时期，最重要的法律制度是 1954 年我国颁布的第一部宪法。这部宪法规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。 第三部是通过全国人民代表大会常务委员会第十九次会议批准通过的，由国务院修订的并于 1958 年 1 月 6 日颁布实施的国家建设征用土地办法 。该办法较全面地对土地征用提出了具体要求和严格规定，将在土地征用时涉及到的关于房屋拆迁活动制定出了更为切合实际的、科学合理的标 准。该法第七条第三款规定： “遇有因征用土地必须拆
20、除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费。 ”41.2.2 拆迁制度相对独立于土地征收制度的阶段 上世纪五十年代后期，我国的社会主义改造完成后，公有制、计划经济已经成为国民经济的主轴。5这个时候，城市私有房屋中有一大部分已经收归国有或者转为经租房，因此，在房屋拆迁的过程中居民的住房需求成为必须解决的核心问题。故而，城市房屋拆迁的性质发生了变化，形成了自己的特殊性。对被拆迁房屋的所有权人的安置也得到了地方政府的特别重视，一些较大城市紧切当地实际单独制定了一些房屋拆迁的实施办法。其中，最早的是上海市人民委员会于 1962 年颁发的上
21、海市基本建设拆迁房屋暂行办法 。5因此，二十世纪六十年代初期是拆迁制度在城市范围内独立于土地征收制度的萌芽阶段。 二十世纪六十年代中期至七十年代末的“文化大革命”时期，由于受极左思潮的影响，公民的财产权得不到保障 ，公民的私产房可以任意地 被强占或者收归“公有” 。房地产法律制度被废除，政策成为调整各种社会关系的唯一依据，这对城市房屋拆迁产生了重大影响。 1967 年 11 月 4 日国家房管局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录经查考，当时两派处于争斗状态，而当权派的意见是分两步走：先把空闲的出租土地收归国有。这一政策的出台奠定了城市房屋拆迁制度独立于土地征收制度的法律基础。
22、 从 1978 年第十一届三中全会以后到八十年代末，我国开始走上了依法治国的道路。1982 年 5 月 14 日，国务院废除 1958 年的国家建设征用土地办法 ，取而代之的国第 1 章 我国城市房屋征收补偿法律制度概况 7家建设征用土地条例 ，将土地征用范围限制在集体土地领域。5自此以后，部分地区不再以土地征用活动作为房屋拆迁的首要步骤，而是以建设项目的批准、城市整体规划、土地拨用等按程序逐步实施。然而当下国家还没有制定出系统的拆迁方面的法律法规，大部分地区在房屋拆迁过程中仍以国家建设征用土地条例为法律依据进行相关的法规制定及实际操作。故这个阶 段也可以称之为“拆迁制度 相对独立于土地征收制
23、度阶段” 。 1.2.3 拆迁制度完全独立于土地征收制度的阶段 1991 年城市房屋拆迁管理条例的出台，虽然实施范围只限于“城市规划区内的国有土地上” ，也表明我国独特的以规范国有土地上 房屋拆迁行为为中心的拆迁法律制度的完全形成。5国务院于 2001 年修改的 拆迁条例 第三十九条在扩大其调整范围时，对这一制度的确立又进行了明确定性，标志着我国关于城市房屋拆迁的法制建设的逐步成熟。这一阶段，国务院的拆迁条例在统一、规范拆迁行为等相关方面发挥了历史性的积极作用，但是这其中有关私房土地使用权的确权和城市私房拆迁补偿范围问题，在法律上仍处于空白状态，甚至有的相关规定之间存在冲突。这说明拆迁条例中的
24、规定与经济建设及市场经济发展还存在一定的差距。由于拆迁冲突频发，该条例也引起社会公众的质疑。 历史在前进，社会在发展，制度在完善。历史性地比较这一阶段的拆迁制度，可以发现，现行拆迁制度对上一阶段几方面特点的沿袭，也在原有的基础上进行了较大的改进，而由于其基本框架草创与社会主义法制初创时期。因此，计划经济的烙印突显，与日渐成熟的市场经济，与依法治国建设社会主义法制国家的战略还不完全匹配，有些旧有的制度设计缺陷不断凸显， 在拆迁过程中产生大量的矛盾冲突甚至演化成悲剧。 因此，为了保护公民的合法权益，为了城市化进程的稳步推进，急需研究和探讨在城市房屋拆迁中的征收补偿相关法律制度问题。拆迁条例第三十九
25、条规定：在城市规划区外国有土地 上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，参照本条例执行。 河北大学法学硕士学位论文 8第 2 章 我国城市房屋征收补偿法律制度的立法现状及缺陷 2.1 我国城市房屋征收补偿法律制度的立法现状 2.1.1国有土地上房屋征收与补偿条例的立法进程 决定房屋征收立法进程的是物权法立法过程中的一次悄然变革。 2005 年 7 月中旬，全国人大常委会公布物权法 （草案） ，共全国人民参与讨论。其中有关“征收、拆迁”部分成为热点之一，引发了广泛的争论。当时公布的草案仍然将“征收”与“拆迁”并列，主要在该草案第二十八条中，即“国家保护私人的所有权。禁止以拆迁、征收等名义非
26、法改变私人财产的权属关系。拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。 ”按照这一规定，旧的拆迁条例 仍然处于与征收制度（主要指土地征收）同等地位。甚至 有研究公法的学者提出， “征收、征用”系公法行为，因此作为民事法律的物权法不宜对其作出规定。62005 年 10 月 22 日，全国人大法律工作委员会在广泛征求意见的基础上，向全国人大常委会第十八次会议提交了物权法草案四审稿。在该修改意见稿中，法工委调整了对原物权法草案中有关拆迁的相关条款，可谓是变化幅度极大，即将城市房屋拆迁活动包涵在了征收活动之中，其理由是： “
27、城市房屋的拆迁活动实际 上是与征收活动彼此贯通的，不必单独加以规定” 。依据这一项颠覆性的调整思 路，法工委提出了对物权法草案中相关条款作出相应修改的建议，即将物权法草案三审稿第二十八条第二款中的拆迁条款一并纳入统一的征收条款 中，具体规定有： “为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产” ， “征收城市房屋及其他不动产，应当给予合理补偿，维护被征收人的合法权益；征收城市居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件” 。7这一次的重大调整，为 2007年正式出台的物权法确立了拆迁的征收性质，直接决定了拆迁条例的废止问题。因此，在
28、物权法公布但尚未实施的 2007 年 8 月 24 日，原建设部部长汪光焘代表国务院向全国人大常委会做报告，要 求修改城市房地产管理法 ，修改的理由就是物权法将于 2007 年 10 月 1 日实施。旧的拆迁条例与即将实施的物权法关于征第 2 章 我国城市房屋征收补偿法律制度的立法现状及缺陷 9收部分的法条规定相抵触，由此提请全国人大及时授权国务院就国有土地上的房屋征收与补偿相关法律问题制定专门的有针对性的行政法规。82007 年 8 月 30 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过全国人民代表大会常务委员会关 于修改中华人民共和国城 市房地产管理法的决定 ，该决定主要内容为：
29、 “在第一章总则中增加一条 ，作为第六条，具体规定是：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。 ”9全国人大常务委员会通过房地产管理法修改中的授权，为国务院废止拆迁条例提供了直接的法律依据，也直接推动了征收与补偿条例于 2011 年 1 月 21 日的颁布实施。 2.1.2征收与补偿条例的亮点 因为物权法实施的现实紧迫需要，新的征收与补偿条例终于应运而生，实施二十余年的拆迁条例退出了历史的舞台。虽然征收与补偿条例的出台的时间有些迟延，但是其意义非凡即为我国开创了一
30、个全新而独特的房屋征收时代。这一条例的出台，不只源于物权法及房地产管理法的直接影响，同时也有 2004 年宪法修正案 、 2000 年立法法的影响，但更是千千万万个坚持自己合法权利的被拆迁人抗争的结果！ 在我看来， 征收与补偿条例确立的房屋征收制度，相较于旧房屋拆迁制度，具有如下几大方面的亮点： 第一，取消了征收中的“行政拆迁”而已“司法强拆”代之的重大进步。 无论是在过去的拆迁条例还是现在的征收与补偿条例 ，强制执行权的归属一直受到社会各界普遍高度的关注。在征收与补偿条例两次公开征求意见过程中，对是否保留行政机关自行强制拆迁争议较大，一种观点认为，征收作为政府公权行为，行政强制性是应有之义，
31、作为维护公共利益的政府征收行为，行政强制拆迁的权力不能削弱， 唯有高效的行政强制力才能保证公共利益的及早和有效实现。 另一种观点则认为，征收从启动到实施都是由政府来完成的，政府是征收的一方当事人，不应再拥有行政强拆权，如果将对未搬迁的被征收人进行强制的权利交由政府来行使，极容易导致行政强河北大学法学硕士学位论文 10制拆迁权力的滥用，从而不利于对被征收人合法权益的保护；再者，正在起草审议中的行政强制法明确规定关于 行政强制执行的相关行为必 须由我国的基本法律加以设定， 征收与补偿条例仅作为行政法规不宜 规定行政强制执行方面的内容。新的征收与补偿条例经过反复讨论之后最终采纳了后一种观点，取消了拆
32、迁条例中关于行政机关自行裁决并执行强制拆迁的有关规定，将强制执行的裁决权放归于法院，同时也加以限定了政府等行政机关申请法院强制执行的前提条件，这是征收与补偿条例众望所归的一个非常重大的表现。 第二， “拆迁”到“征收”变化所反映的法治理念进步。 在城市房屋拆迁制度下，红红的“拆”字遍布街头，已经成为中国社会的特有现象。由于“拆迁”二字更是一种物理意义的表 述，即“拆除房屋”与“搬迁居民” ，特别是当被拆迁人不履行搬迁义务，强制拆除房屋就成为拆迁活动的最后环节，因此人民更容易将“拆迁”与“强力”甚至“暴力”联系，进而引发人们对于房屋拆迁制度的恶感。而代替“拆迁”的“征收” ，其字面意义直接为被征
33、收房 屋物权向征收人的转移，在其后而则是被征收人财产权因公共利益需要承担社会义务的宪法要求。正是“征收”代表的被征收房屋的物权转移意义，一旦征收补偿确定，被征收房屋就不一定必须拆除，即使被征收人拒不履行事先与征收人达成的补偿协议或者补偿决定，则强制执行的标的也仅仅是被征收人的搬迁义务，并不直接意味着征收标的即被征收建筑物物理意义上的拆除。因此，相较于旧城 市房屋拆迁制度而言， “征收”二字所承载的法律意义，更能揭示一种法治进步的理念。 第三，突出了房屋征收活动的法律原则。 法律原则具有衔接法律价值与制度设计、具体 操作环节的重要中介作用，可以在法律规则冲突或者法律规则无法规范的领域发挥重大作用
34、。但是，历史上的拆迁条例以“管理”思路设定拆迁法体系，未能明确法律原则，导致未能通过稳定的法律原则适应现实的变化，使得一部拆迁法体系混乱，如 1991 年拆迁条例对被拆迁人安置为主，而 2001 年拆迁条例以货币补偿为主，同一名称的法规竟然在补偿方式发生了如此大的变化反映出对于拆迁的相关立法技术上的不清晰。 征收与补偿条例第二、三条的相关规定在总则部分确立了房屋征收的公平补偿原则、决策民主原则、程序正当原则、结果公开原则，不仅为统摄具体的行政法律规则第 2 章 我国城市房屋征收补偿法律制度的立法现状及缺陷 11发挥了“超级规则”的作用，同时也为房屋征收法律制度的进一步发展奠定了基础，如2011
35、 年 1 月 30 日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办举行的“三农工作和水利改革发展” 新闻发布会上指出， 征收与补偿条例中的一些重要原则，对于下一步修改土地管理法中涉及征收农村集体土地的问题有很强的指导意义。102.1.3 相关法律法规关于城市房屋征收补偿的规定 第一，宪法关于城市房屋征收补偿的规定。 2004 年宪法修正案通过以后， 宪法第十条第三款规定:“国家为 了公共利益的需要，可以依 照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿” 。以及第十三条规定:“公民的合 法的私有财产不受侵犯。 ” ， “国家依照法律规定保护公民的私 有财产权和继承权。 ”这是我国现行宪
36、法首次明确了针对因公共利益的需要而对公民私有财产的征收规定应当进行补偿的制度，从而将对公民私有财产的保护从一般的法律法规规定上升到了宪法高度，同时也为城市房屋征收补偿提供了宪法依据。11第二，法律关于城市房屋征收补偿的规定。目前我国还没有创设征收与补偿行为方面的单行法律，所以在这个层面上的房屋征收与补偿法律规范主要散见于其他相关法律规范中，具体有:物权法 、 土地管理法 、 城市规划法 、 城市房地产管理法 、 文物保护法 。12其中， 物权法和土地管理法的规定较为详细，分别从保护私权、征收社会公益目的、依法补偿、补偿费用的保护、纠纷解决等方面做了进一步规定。 我国现行的物权法有最新和最明确的
37、相关规定，其第四十二条详细规定了，关于征收的前提条件以及征收的对象和关于保障 被征收人合法权益的补偿措施和规定。物权法是指导城市房屋征收补偿工作各个法律规范中相对较新的法律文件，该法律除了明确规定征收房屋行为应当依法给予合理充足的征收补偿外，还专门明确了征收个人住宅方面的相关规定即必须保障 被征收人的相当的居住条件。 物权法的颁布于实施，使得我国关于城市房屋征收与补偿的活动有了更高位阶的法律依据。除此之外，还有上面提到的其他部门法律的相关规定在此不再赘述。 从总体上看，对房屋征收补偿问题相关法律的涉及不少，但是，规定依然较为原则性，可操作性很弱，这是十分不够的。从更好的规范征收行为与补偿被征收
38、人所受损失的角度来看，一部专门为城市房屋征收补偿量身定做的具有高度权威的专门性法律仍处在缺位之中。 河北大学法学硕士学位论文 12第三，行政法规关于城市房屋征收补偿的规定。目前指导我国城市房屋征收与补偿工作的最新最主要的法律文件是国务院于 2011 年初颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例 。就其制定的总体思路看， 征收与补偿条例强调以下三个方面：第一是统筹兼顾。即在公共利益和个人利益，工业化、城镇化发展的需要和城市房屋被征收人的利益保护之间达成平衡，统筹兼顾各方需求。第二是公平补偿。对于房屋被征收者来说，最为关键的是能否得到公平补偿。只有充分保障房屋被征收人的利益，使其居住条件有改善、生活水平
39、不降低，才会确保征收的顺利进行。第三是完善征收制度。包括公共利益的确认制度、征收决定程序制度、房屋价值评估制度、监督与救济制度等。此条例的诞生，为我国开创了一个全新而独特的房屋征收时代。当然，其实施的过程注定会充满艰辛、饱受争议，但同时也是一个多元共存，凝聚共识的过程。 第四，地方性法规关于城市房屋征收补偿的规定。除国务院的征收与补偿条例中有关征收补偿的规定外，各地方政府在国家法律法规的授权范围内同时结合本地区的现实情况也纷纷制定、发布了相关的征收补偿办法。如北京市城市房屋建设拆迁安置办法 、 天津市城市房屋拆迁管理规定 、 上海市城市拆迁房屋管理办法 、 广州市国家建设征用土地和拆迁房屋实施办法 、 山东省城市房屋拆迁管理条例 、 江苏省城市建设用地管理和房屋拆迁安置试行办法 、 南京市城市房屋拆迁管理办法等等。但是，仔细研究可以看到，不同地方的相关规定都不尽相同，甚至有的地方性法规与上位法相冲突。 第五，其他法律关于城市房屋征收补偿的规定。除了上面提到的一些法律法规的相关规定之外， 建设主管部门颁布了大量的规章和规定， 如 房屋拆迁证据保全规则 、城市房
