1、目 录 III目 录 第 1 章 导 论 1 1.1 研究意义 1 1.2 研究现状 1 1.3 研究方法 3 1.4 本文创新 3 第 2 章 我国社会保障预算制度发展历程 4 2.1 1949 年 1978 年社会保障预算制度 4 2.2 1978 年 1998 年社会保障预算制度 5 2.3 1998 年以来社会保障预算制度 . 5 第 3 章 我国社会保障预算制度的现状与问题 8 3.1 我国社会保障预算现状分析 8 3.2 当前制度运行评价 9 3.2.1 实现了企业保障向社会保障的转变 9 3.2.2 实现了社会保障资金预算化管理 9 3.2.3 尚未形成成熟的社会保障预算 10
2、3.3 我国社会保障预算制度存在的不足 10 3.3.1 社会保险费征收主体不统一 10 3.3.2 养老保险历史债务问题尚未解决 12 3.3.3 政府社会保障责任划分不清晰 13 3.3.4 缺乏统一的政策指导和法律依据 15 第 4 章 社会保障预算制度比较分析 17 4.1 政府公共预算制度 17 4.2 两板块式社会保障预算制度 17 4.3 一揽子社会保障预算制度 18 4.4 社会保障基金预算制度 19 4.5 预算外制度 20 目 录 IV4.6 本章小结 20 第 5 章 国内外经验对我国社会保障预算的借鉴意义 22 5.1 国内各地试编社会保障预算模式及特点 22 5.1.
3、1 一揽子社会保障预算模式 22 5.1.2 板块式社会保障预算模式 22 5.1.3 国内改革经验借鉴 23 5.2 国外各国社会保障预算模式及经验 24 5.2.1 美国式专项基金预算模式 24 5.2.2 美国社会保障预算对我国的借鉴意义 26 5.2.3 英国式政府公共预算模式 26 5.2.4 英国社会保障预算对我国的借鉴意义 28 第 6 章 完善我国当前社会保障预算制度的政策选择 29 6.1 统一征收主体 29 6.2 明确各级主体责任划分 29 6.2.1 中央与地方政府之间的责任划分 29 6.2.2 政府各部门之间社会保障责任划分 30 6.2.3 政府、企业和个人之间的
4、社会保障责任的划分 30 6.3 完善社会保险基金预算 31 6.4 变社会统筹为社会保障税、保留个人缴费 32 6.5 税费分征分管 33 结 论 35 参考文献 36 致 谢 38 攻读学位期间取得的科研成果 39 第 1 章 导 论 1第 1 章 导 论 1.1 研究意义 随着我国经济的进一步发展，国家越来越富裕，财政收入逐渐向民生倾斜。社会保障是国家的基本义务所在，是我国民生建设的重要内容，是保证社会安定的安全箱。我国的社会保障事业在进入 2000 年以后取得了飞速发展， 从 2006 年至 2010 年这五年看，年均增长率在 20%以上，社会保障在一般预算中支出从 4340 亿元增长
5、到 9130 亿元，社会保险基金支出年均增长接近 30%， 2006年我国社会保险基金支出为 5401亿元， 到 2010年社会保险基金支出增长到 14819 亿元。 但是在我国社会保障和财政收入飞速增长的同时，社会保障预算制度不健全、社会保障资金使用不透明，社会保障资金被挪用等负面新闻层出不穷。当前我国社会保障资金来源于两个部分，一部分由政府一般预算负担，包括社会福利、社会救济和优抚安置；另一部分由社会保险基金负担，包括传统五险，后者占大头但是却没有纳入预算管理。所以社会保障资金从本质上来说，是一种财政资金。由于我国人口众多，如何合理、高效使用这部分有限的资金，使人民的社会保障更上一层楼，充
6、分发挥社会保障的“安全箱“作用，这是社会保障亟待解决的问题，也是民生财政迫切需要解决的问题。 社会保障预算制度国外发达国家都已建立，学术界认可的制度有五种之多，但是如何通过循序渐进地改革， 建立健全适合我国实际国情的社会保障预算制度是我国目前最需要解决的一大难题。本文从理论上来说，是笔者对完善我国当前社会保障预算制度这一问题的探索。本文通过对我 国建国以来社会保障预算制度的发展历程进行回顾和分析，对当前的社会保障预算制度的运行进行了评价，重点借鉴近年国内各省市的探索以及国外发达国家的先进经验，充分分析当前制度的改革难点，最终提出了建设性的改革措施。本文能够对我国在今后完善社会保障预算制度上提供
7、一定的理论参考，能够在一定程度上推动我国社会保障预算制度的改革步伐， 对我国财政预算制度的完善和社会保障事业的发展起到一定的促进作用。 1.2 研究现状 改革开放以来，我国的经济和社会取得了巨大发展，我国的预算制度和社会保障制河北大学经济学硕士学位论文 2度都在平稳发展，对社会保障预算制度的研究也越来越热，近些年关于社会保障预算方面的研究著作也逐渐增多，但是多数都是关于社会保障预算制度中某一方面的研究，真正有借鉴意义的与实际贴切的社会保障预算相关著作还不是太多。 国内社会保障预算制度方面的知名学者林治芬， 林教授认为我国的社会保障预算制度的改革要分两步进行，具体为先通过政策改革实现“两板块”模
8、式的社会保障预算制度，然后再在此基础上通过对社会保障预算制度进行进一步改革，最终实现“一揽子”式社会保障预算制度。林治芬教授 2001 年出版的公共财政下的社会保障管理就是从公共财政角度出发对社会保障和社会保障预算进行研究，该书既有理论基础，又有先进经验借鉴，立足于实际，对我国的社会保障预算制度进行了深入的研究，通过将社会保障理论与我国的具体国情相 结合，提出要建立和完善我国当前社会保障预算体制。2006 年出版的社会保障预算管理是对我 国社会保障预算制度的进一步研究，该书作对我国建国以来的社会保障预算发展的历史进行了回顾和介绍， 并且深入分析我国当前现行的社会保障预算制度的现状，然后通过借鉴
9、美国、英国、日本等发达国家的成熟且先进的经验，提出了中国社会保障预算的总体设计、目标选择、实现路径、编制方法和内容，该部著作是对我国社会保障预算制度改革的探索。 前湖北省财政厅副厅长周顺明也是我国社会保障预算方面的专家， 周厅长认为我国目前的社会保障管理体系存在很多问题，例如多家分管，条块分割，缺乏统一的管理机构；标准不一，缺乏统一的政策；政事不分，缺乏有效的监督制衡机制；现收现付，社会化管理和服务程度低。周顺 明还认为鉴于我国社会保障预算管理体系存在一系列问题，所以社会保障管理体系必须进行改革。改革过程中须遵循如下原则：统一性原则、管理法制化原则、政事分开和执行与监督分设的原则。我国社会保障
10、管理体制改革的目标是要建立统一的社会保障体系、建立财政社会保障预算体系、要开征社会保障税。周顺明的社会保障预算 ，紧密结合我国改革的实际，依据社会保障理论，对社会保障预算问题筛选了较为系统 深入的研究。 上海财经大学丛树海教授，主要研究方向财政理论与政策、公共支出管理、社会保障理论与政策，也是社会保障预算研究方面的专家。丛树海教授早在 1999 年就发表了社会保障预算化管理的探讨一文，对社会保障预算进行了初步探索，后又完成了财政部财政理论和实践重大课题并出版建立和健全社会保障管理体系的研究 。丛教授关于第 1 章 导 论 3社会保障预算制度的观点主要有三点： 一是建立健全社会保障预算制度是完善
11、财政预算制度的必然要求；社会保障预算制度也属于预算范畴，建立并完善当前的社会保障预算制度也是在完善我国当前预算 制度。二是社会保障预算制度是社会保障资金的强大保障；社会保障预算制度一方面加大了对社会保障资金的监督，防止资金挪用，另一方面规范了社会保障资金的使用，提高了效率。三是完善社会保障预算制度有利于社会保障事业的发展，增强国家宏观调控的能力。 1.3 研究方法 本文主要运用了两种方法： 1.文献资料查阅的方法。社会保障预算属于社会保障和财政预算的交叉领域，所以阅读了一些财政方面和社会保障方面的文献资料和相关著作。 另外通过多种渠道查阅了许多数据，包括中国统计年鉴、财政部网站、人力资源和社会
12、保障部网站等。 2.比较分析法。本文在将我国的现行的社会保障预算制度同国外发达国家的成熟制度进行横向对比，将我国社会保障预算制度按年代进行纵向对比，以及将社会保障税与增值税和营业税税基进行对比，在此基础上提出了完善当前制度的措施。 1.4 本文创新 我国已经有诸多学者对社会保障预算制度的改革进行了探析， 本文是在前人的基础上，对该问题进行进一步的探究。本文主要围绕社会保障预算这个话题，提出了许多新的观点和思路。本文的创新点如下，通过对我国建国以来社会保障预算制度的发展历程进行回顾和分析，对当前的社会保障预算制度的运行进行了评价，找出当前社会保障制度存在的不足，重点借鉴近年国内各省市的探索以及国
13、外发达国家的先进经验，充分分析当前制度的改革难点，最终提出了建设性的改革措施。文章既有理论支持，又有数据分析，还与我国的实际国情相结合，具有一定的可操作性。 河北大学经济学硕士学位论文 4第 2 章 我国社会保障预算制度发展历程 社会保障预算是国家以法律和行政手段筹 集并管理的社会保障收入及用此项收入安排支出的特定预算。社会保障决定了社会保障预算必然产生。随着人类文明的发展，生产力越来越先进，物质越来越丰富，人类社会财富越来越多，人们对生活的要求也越来越高，从而保证人们最基本生活的工具社会保障产生了，社会保障职能的实现必须依靠社会保障收入和支出， 社会保障预算是国家通过预算的形式合理安排社会保
14、障支出的媒介。社会保障预算是国家社会保障事业得以实现的重要工具。目前世界发达国家普遍拥有各自成熟的社会保障预算体系， 我国与世界发达国家相比社会保障预算制度建设进度比较落后，所以我们应当完善当前社会保障预算制度，推动社会保障预算制度的发展。 2.1 1949 年 1978 年社会保障预算制度 我国社会保障预算制度第一阶段是从中华人民共和国成立至改革开放， 从时间上看是从 1949 年至 1978 年。我国在这个时期实行的是计划经济体制，实行国家包揽制度，在此阶段的社会保障从本质上来说是属于企业保障范畴。 第一阶段社会保障费用主要有以下几种：劳动保险福利费、抚恤费和救济费。 劳动保险福利费是指企
15、事业单位及行政单位在工资以外实际支付给职工和离休、 退休退职人员个人以及用于集体的劳动保险和福利费用。 该项费用与国家的一般预算没有任何关系，由各用人单位自行承担。该项费用主要由两方面内容构成，一是职工保险福利费用总额，二是离退休人员保险福利费用。 抚恤和社会福利救济费在国家一般预算中体现， 其收入来自于国企利润和一般税收收入。该项费用实际支出时，由国家财政部门统一划转资金，先划转到民政部门，再由民政部门统一组织发放。抚恤和社会福利救济费具体包括：烈士家属、革命伤残人员、牺牲残疾人员家属抚恤金，伤残补助费、复员退伍军人的安置费和生活补助，优抚事业单位经费，烈士纪念建筑物管理、维修费，部分离退休
16、经费，自然灾害救济事业和特大自然灾害灾后重建补助费等。林治芬、高文敏： 社会保障预算管理 ，中国财政经济出版社， 2005， P15. 第 2 章 我国社会保障预算制度发展历程 5在我国社会保障预算的第一阶段，中华人民共和国刚刚成立，国家各个方面可以说是百废待兴，各项制度都在处在建立阶段，社会保障制度同样如此。该阶段我国的社会保障预算仅包括社会救济和社会福利的预算。 2.2 1978 年 1998 年社会保障预算制度 我国社会保障预算制度发展的第二个阶段是从 1978 年至 1998 年，改革开放以后，我国的经济体制发生了根本性的变化，由计划经济体制转变为市场经济体制。随着经济体制的变化，我国
17、社会各方面制度都发生了较大变化，社会保障制度也不例外。我国的社会保障制度由计划经济时代的企业保障开始转变为社会保障，之前的“劳动保险福利费”和“抚恤和社会福利救济费”范围扩大到“社会保险、优抚安置、社会救济、社会福利” 。社会保障是国家支出中的一项重要内 容，随着整个社会保障内容的变化，国家财政预算中的社会保障部分的内容也开始发生改变，大概情况如下：预算中新增“城镇青年就业经费” ，该项费用在 1986 年在预算中新增，直到 1998 年，将其并入社会保障补助支出。财政预算中新增“社会保 险收入类”和“社会保险基金支出费” ，该类包括国营企业职工养老保险基金和国营企业职工待业保险基金两项。在
18、1997 年将两类科目从一般预算中删除。整合行政事业单位离退休经费。在改革开放前离退休经费分为两部分，一部分在劳动保险福利费，另一部 分在抚恤和社会福利救济费。 1975 年将离退休费列入“抚恤和社会福利救济费类” 。这个时期是我国社会保障和社会保障预算由旧制度向新制度转变的过渡时期， 旧制度尚未消亡， 新制度尚未完全建立， 旧的体系还没有完全替代新的体系。 所以在此阶段，总的来说我国依然保持着企业保障的体系，真正意义上的社会保障还没有完全建立。没有渠道可以搞清楚社会保障总的资金收入， 更无法区分社会保障资金在社会保险缴费和一般税收中的数额各是多少。社会保障支出在国家预算支出科目中有很多，但是
19、没有秩序性可言，比较混乱，该阶段体现了明显的过渡特性。 2.3 1998 年以来社会保障预算制度 从 1998 年至今，是我国社会保障预算制度发展的第三阶段。在该阶段随着国家公共财政目标的确定，国家的社会保障意识越来越突出，国家对社会保障工作也是越来越重视。在 1998 年 3 月，我国新成立了劳动和社会保障部，全面负责劳动和社会保险工林治芬、高文敏： 社会保障预算管理 ，中国财政经济出版社， 2005， P16. 河北大学经济学硕士学位论文 6作，从此社会保险工作有了专属的负责部门。这一时期的社会保障在国家预算中的变化主要有以下几方面：在一般预算中新增“社会保障补助支出” ，主要反映财政对社
20、会保险基金的补助情况，具体包括帮困解困资金、财政对社会保障基金的补助支出、社会保险经办机构经费、城镇青年就业补 助费、其他社会保障补助支出。 1999 年将“帮困解困资金”改为“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业补助” 。 另外， 1998 年以后社会保险进入了快速发展期，尤其是从 2006 年到 2010 年社会保险事业的发展尤为快速，社会保险支出增长快速，具体情况见下图： 社会保险基金支出02000400060008000100001200014000160002006 2007 2008 2009 2010社会保险基金支出图 2-1 2006 2010 中国社会保险基金支出图 数据来源
21、：人力资源和社会保障部网站 通过上图可以看出在 2006 年整个国家的社会保险基金支出为 5401 亿元，到 2010年社会保险基金支出为 14819 亿元，短短几年间社会保险基金支出增长了 2 倍之多，可见我国社会保险事业发展之迅速。在这种背景下，国务院 2010 年出台了关于试行社会保险基金预算的意见 ，意见中规定“为加强社会保险基金管理，规范社会保险基金收支行为， 明确政府责任， 促进经济社会协调发展， 国务院决定试行社会保险基金预算。 ”2012 年为社会保险基金预算三年试编的最后一年。从 2013 年开始，全区社会保险基金预算将和公共预算同步向自治区人大报告。截止目前，社会保险基金预
22、算正处于地方各级政府编制试运行阶段，还没有形成全国性的社会保险基金预算。 在该阶段我国的社会保障预算制度发展最为巨大， 社会保障资金来源由之前财政全国务院关于关于试行社会保险基金预算的意见 ，国发 20102 号 . 第 2 章 我国社会保障预算制度发展历程 7部负担变为财政和社会保险缴费共同负担， 财政负担的社会保障资金通过国家预算的形式支出，该部分支出混合在经常项目支出中。社会保险缴费纳入社会保险基金，由社会保障部门通过财政专户的形式负责管理， 2010 年以后我国逐步开始试验编制社会保险基金预算，标志着社会保险基金也将纳入预算化管理，是社会保障预算的一大进步，但是目前来说还处于试验阶段。
23、总的来说，我国 1998 年以来我国的社会保障预算制度由预算内外两方面组成， 即政府政府一般预算中的社会保障项目预算和预算外的社会保险收支。河北大学经济学硕士学位论文 8第 3 章 我国社会保障预算制度的现状与问题 3.1 我国社会保障预算现状分析 要想了解我国当前社会保障预算的现状， 可以从社会保障资金的实际运行方面来切入。社会保障资金的运行不外乎资金收入和资金支出两大活动。我国整体的社会保障资金包括经常预算内社会保障支出部分， 还包括预算外的社会保险基金。 从资金收入来看，我国整体社会保障资金的收入来源有两种方式，一方面来源于政府税收收入，政府通过运用税收这个工具来取得税收收入，获得预算内
24、的社会保障资金来源；另一方面来源于预算外的社会保险缴费，来源于各企事业单位及个人的社会保险缴费。社会保障资金收入包括来自于预算内的财政税收收入，以及预算外的社会保险收入，没有得到合并后统一的反映，社会保险收入游离于预算外。就社会保障资金支出方面来看，优抚安置、社会救济、福利三方面的社会保障资金支出来源于政府一般税收收入，由政府一般预算来解决；社会保险由社会保险基金负责支出，由预算外的社会保险基金专户来支付。社会保障资金支出包括来自于预算内的财政税收支出，以及预算外的社会保险支出，同样也没有得到合并后统一的反映， 社会保险支出同样游离于预算外。 总之从收支两方面来看，社会保险没有纳入政府预算，游
25、离于预算之外。 从管理体制上看，我国的社会保障预算的管理较为分散，缺乏效率，主要体现在如下两方面：一方面预算内的社会保障支出与其他的经常项目支出没有严格区分开来，没有将预算内的社会保障支出项目归集到一起统一反映， 这样导致财政内部社会保障预算的管理难度很大，而且效率不高。另一方面，社会保险基金预算正在建立之中，还没有完全建立。所以从目前来看社会保险基金还没有完全预算化管理，即使预算化管理后由于之前没有经验，各个方面肯定会存在很多不完善的地方需要改正。 我国目前社会保障预算实行预算内部分开独立管理， 即社会保险基金预算和一般预算分开管理。社会保险基金预算主要涵盖了社会保险的内容，国家一般预算涵盖
26、了优抚安置、社会救济和福利内容。虽然社会保险基金预算正处于全国各省试编阶段，但是建立全国社会保险基金预算已提上日程，不久即将实现，所以我国目前可以看做是社会保障的全部内容全部纳入了预算化管理，是历史的一大进步。 第 3 章 我国社会保障预算制度的现状与问题 93.2 当前制度运行评价 3.2.1 实现了企业保障向社会保障的转变 我国目前的社会保障预算制度还不完善， 特别是与拥有成熟制度的发达国家相比还有很大差距。我国当前的社会保障预算制度在预算管理上、在征收主体划分上、在各级主体责任划分等方面存在着许许多多的问题， 但是我国当前制度是通往成功之路上的一个不可逾越的、必经的阶段。我们应当不仅要看
27、到我国当前社会保障预算制度所存在的不足，更要善于发现我国当前社会保障预算制度取得的进步：实现了企业保障向社会保障的根本性转变。 我国当前社会保障预算制度之前的 社会保障预算发展可划分为 2 个阶段，一个是1949 年至 1985 年，在此阶段我国处于计划经济体制时期，社会保障方面的财政支出项目比较固定，实行的是企业保 障和国家保障，是社会保障预算制度的萌芽阶段；二是1986 年至 1998 年，我国由计划经济向市场经济转变，确立了市场经济体制，经济蓬勃发展，我国开始与世界接轨，各方面制度也开始变革。社会保障预算制度同样如此，以往的国家保障开始向社会保障转变， 但是这一时期我国大部分时间还是维系
28、着旧的社会保障预算制度，新的制度并没有完全替代旧的制度。 1998 年以来社会保障预算制度发展快速， 建立了社会保险体制， 确立了社会统筹和个人缴费相结合的社会保险缴费方式，国家社会保障资金的来源也有了很大变化， 由先前的完全国家负担变为社会保险和财政共同负担，虽然全国完善的社会保障预算制度还没有真正形成，但是当前的社会保障预算制度实现了社会保障的基本意义，即社会保障事业由国家财政和社会缴费共同负担，改变了先前几十年企业保障的局面，真正实现了社会保障。 3.2.2 实现了社会保障资金预算化管理 在 1998 年至 2010 年，社会保障资金的管理既有预算内管理，也有预算外的社会保险基金。在此期
29、间社会保障资金只有一般预算中的资金支出纳入了预算管理，社会保险基金以财政专户的形式进行管理，但是并没有纳入预算进行管理。直到 2010 年，国务院明确要求开始逐步编制社会保险基金预算，先在各省推行社会保险基金预算试点，国家进行汇总，待时机成熟时，由国家统一编制全国的社会保险基金预算。我们目前处于各省份自行试编社会保险基金预算阶段，虽然全国的社会保险基金预算还没有形成，但河北大学经济学硕士学位论文 10是我认为在近几年内，这个问题肯定能够解决，该问题将不是问题。从目前情况来看，社会保障全部资金都实现了预算化管理，社会救济、社会福利、优抚安置涵盖在一般预算中，通过经常项目支出予以实现，社会保险资金
30、涵盖在社会保险基金预算中，通过社会保险基金预算实现实际支出。社会保障资金实行预算化管理是历史的进步，一方面保障了资金的安全，提高了资金的使用透明度和使用效率；另一方为下一步改革打下了坚实的基础，因为要想实现一揽子式社会保障预算，必须先实现所有社保资金预算管理，然后再在预算框架内对资金预算的管理进行调整。 3.2.3 尚未形成成熟的社会保障预算 要形成完整的社会保障预算，我个人认为应当满足两个条件：一是要形成一个统一的社会保障预算；二是社会保障要有专门的收入来源。从目前来看，二者都不满足。 我国目前社会保障预算由一般预算中的社 会保障预算项目支出和社会保险基金预算组成，其中前者穿插在一般预算中的
31、各个经常预算科目中，预算的编制随着一般预算一起进行，后者以社会保险基金预算来管理，与国家预算保持独立，由国家独立编制社会保险基金预算。这样以来，一般预算中的社会保障预算项目与社会保险形成了分离态势，这与“一个社会保障预算”的原则相冲突，我个人认为需要将两预算中的社会保障项目整合在一起，形成一个统一的社会保障预算，这是发达国家的经验借鉴，是历史的必然要求，也是我国社会保障预算改革的最终归宿。 我国目前社会保障资金没有专门的、有保障性的资金来源。我国目前社会保障资金来源于两方面，一是国家一般税收收入，一般预算中的社会保障项目支出的资金来源于一般税收收入，但是具体来源于何种税收不清楚，也没有明确的规
32、定；二是社会保险缴费收入，这部分收入主要来源于社会保险缴费，用途主要用于社会保险基金支出，但是该部分收入属于费用而非税收，其法律效力与税收相比相差甚远，资金保障性较弱。发达国家通常是开征社会保障税，社会保障税的税收收入定向用于社会保障的各项支出，既保证了收入的强制性，又实现了收入的专一性。 3.3 我国社会保障预算制度存在的不足 3.3.1 社会保险费征收主体不统一 国务院颁发的社会保险费征缴条例明确规定：全国的社会保险费征缴管理工作第 3 章 我国社会保障预算制度的现状与问题 11和监督检查工作由劳动保障行政主管部门负责。但是具体到地方各省，社会保险费的征缴机构国家文件没有明确规定， 也就是
33、说各省的社会保险费征缴机构国家没有做出明确的规定，既可以由社保机构负责，也可以由税务部门负责。正是由于对征缴机构没有明确的确定， 导致在全国范围内出现了两种社会保险费的征收模式， 即 “社保征收” 和 “地税代征” 。 图 3-1 社保征收模式资金流程图 上图是社保征收模式的资金流向图，截止到目前为止，我国有 12 个省份采取社保征收模式。该种模式实际上是 由社会保险经办机构通常是社保公司负责征收和发放工作，实际过程中为了便于操作，通常由银行代收代发。优点显而易见，方便个人和企业缴费。同样也存在许多不足，资金流转环节与社保模式相比较多，由于社会保险经办机构并非国家行政机关，影响其费用征缴的征收
34、力度。 企业个人社保公司地税部门收费银行 财政专户 发放银行 领取者图 3-2 地税征收模式资金流程图 上图为地税征收模式的资金流程图，截止到目前为止，我国有 19 个省份采取地税河北大学经济学硕士学位论文 12征收模式。 地税征缴模式的具体流程为： 企业和个人先要到社会保险经办机构进行缴费，因为社会保险的管理是在社会保险经办机构，然后企业（个人）再到地税局缴费，然后再凭借缴款凭证到社会保险经办机构进行登记， 地税局最终将收取的缴费通过银行存入财政专户，具体的支付发放由社会保险经办机构通过银行来实现。该种模式的优点就是资金流转环节少，由税务部门征缴保证了征收力度。其缺点也暴露无遗，企业和个人缴
35、费和登记在 2 个部门，中间环节较多，很不方便。 从目前来看，社保模式和地税模式在我国基本上属于难分伯仲的情况，随着我国社会保障事业和国家预算事业的发展，建立社会保障预算体制是国家的必然要求。实行社会保障预算管理体制，必然要求社会保险费要有一个高效、统一、有力的征收模式，这是建立社会保障预算体制的必然要求。所以我国当前的社会保险费征收体制不统一，是我国建立社会保障预算一个必须解决的问题， 国家应对当前的这两种模式进行整合或者舍弃其中之一，在全国范围内统一征缴模式。 3.3.2 养老保险历史债务问题尚未解决 社会保障预算讲究收入和支出两方面，我们一般是以支定收，根据必须的支出来确定需要的收入。但
36、是我国目前存在一笔数量非常巨大的潜在的社会保障支出需要解决，那就是养老保险历史债务问题。 我国的社会保障制度经历了从旧制度到新制度的转变过程，新旧制度下社会保障的内容发生了很大的变化，变化最大的就是养老保险制度。在我国旧的养老保险制度的框架下，国家负担国有企业、政府机关及事业单位人员的养老费用。实行新制度以后，我国实行部分积累制的养老保险制度，那么在旧体制时间内参加工作而在新体制时间内退休的人员， 以及在旧体制时间内退休的符合新制度养老保险条件的人员，这两部分人员的养老保险费用出现了一个缺口，这个缺口就是新旧制度转型的成本，由于这项债务并不是立即显现，而是逐渐暴露，所以又称为养老保险隐性债务问
37、题。有许多机构和学者对我国的养老保险基金的债务进行了测算，由于口径和参数设定等方面的问题，得出的答案各不相同。世界银行 1996 年的测算结果，我国的隐性债务为 19176 亿元；国务院体改办的测算结果为 67145 亿元；劳动部和社保研究所的测算结果分别为 57204 亿元、 28753 亿元；中国人民大学王晓军教授的测算结果为 36118亿元。上述数字虽然各不相同，而且差异也比 较大，但是都共同反映了一个问题，那杨芳芳，中国社会保障中的政府责任研究述评，社会保障制度， 2005（ 1） ， P72. 第 3 章 我国社会保障预算制度的现状与问题 13就是我国的养老保险基金债务数字很大，情况
38、不容乐观。 人口老龄化问题一直是困扰着我国经济和社会发展的一个重要问题， 我国的劳动力人口（ 15 岁至 59 岁）将在 2013 年达到最大，此时老龄人口（ 60 岁及以上）与劳动力人口（ 15 岁至 59 岁）的比例大约为 19 比 100，紧接着我国的老龄人口将进入快速增长时期，老龄人口与劳动力人口的比例将大幅度上升，到 2050 年这个比例将会达到 64 比100。从上述数据可以看出，从 2013 年以后我国的老龄人口将会有大幅度的增长，由于该部分老龄人口都经历了新旧养老保险制度的变革， 所以我国的要老保险历史债务问题将越来越突显。随着我国人口老龄化的加剧，我国养老保险的历史债务将逐渐
39、兑现。人口学家预测，我国人口数量 2040 年达到顶峰 14.91 亿然后开始下降；与此同时， 65 岁以上老年人口 2040 年将达到 3.12 亿后仍将继续上升，这一升一降将使中国面临人口老龄化的严峻挑战。一味的采取使用“新人”和部分“ 中人”上缴的养老保险收入来养活“老人”和部分“中人”的做法只是在饮鸩止渴，是在拆东墙补西墙，此种做法并没有从根本上解决问题，而是推迟问题的发生， “新人”的养老保险谁来解决将会成为下一个问题。建立健全社会保障预算，一方面能够保障收入来源，另一方面能够合理规划支出结构。 所以国家应当尽快采取实质性的措施， 缓解或者解决养老保险历史债务问题，为社会保障预算共做
40、扫平道路。 3.3.3 政府社会保障责任划分不清晰 （ 1）政府各部门间职责划分不清 社会保障预算同经常性预算一样，统一由财政部门编制，但是社会保障预算的执行涉及到诸多政府其他部门。从某种意义上来说，社会保障预算编制只是走完了第一步，要想尽快的达到目标，冲过重点线，必须依靠其他职能部门的相互配合，所以各个职能部门之间职责的合理划分对社会保障预算的执行至关重要。 我国目前社会保障预算的资金支出处于分部门管理的状态， 基本上处于各管一块的状态，涉及的管理部门比较多。下图是社会保障各个管理部门的职责分工表， “未富先老 ”中国面临人口老龄化三大挑战 ，光明日报， 2006-09-23. 河北大学经济
41、学硕士学位论文 14图 3-3 我国社会保障资金管理部门架构图 通过上表可以看出， 我国社会保障资金的管理部门涉及民政部、 社会保险经办机构、财政部、社会保险基金理事会、银行等七个部门。直观上看，各个部门的分工都很明确，但是实际中却并非如此，存在着许许多多不完善不合理不恰当的地方。比如财政部负责社会保障补助支出，至于补助支出的数字的科学性，没有制度也没有机构去考核，假如社会保障补助支出不到位，到底是由于劳动和社会保障部日常资金管理问题，还是地税部门征收缴费不到位，或者是财政部预算不到位，没有评判的标准和依据，但实际上经常是由财政部来买单，这是不科学的。再比如劳动和社会保障部从名字上来说应该是负
42、责管理整个社会保障工作，但是目前劳动和社会保障部只是负责社会保险方面的工作，至于社会救济、社会福利、优抚安置都没有纳入社会保障部的管理范畴，而是由民政部和卫生部来担当这三方面的工作。 从上可以看出我国的社会保障预算执行部门之间的职第 3 章 我国社会保障预算制度的现状与问题 15责划分不是十分清晰， 存在着一些模糊部分。 为了更好的促进社会保障预算事业的发展，保证社会保障预算事业的正常进行，必须捋顺各部门之间的职责划分。 （ 2）中央和地方政府职责划分不清 社会保障预算也属于预算范畴，是我国国家预算的一部分。我国预算体制要求事权与财力相匹配，所以社会保障预算理应顺从事权与财力相匹配的要求。事权
43、是财力的基础所在，事权的大小决定了财力的多少。我认为社会保障预算属于财力范畴，要想合理做好社会保障预算工作，必须先确定中央和地方政府在社会保障事业方面的责任分工，但是我国目前的现状是我国对社会保障职责在两级政府之间没有非常明确的划分。 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中明确指出 :“根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理 清中央和地方在社会保障领域的分工和职责。 ”所以明确划分中央政府和地方政府 在社会保障方面的事权，成为我国社会保障预算改革道路上最为突出的问题，也是最为亟待解决的问题。 社会保障是一个国家的职责所在，是一个国家义不容辞的义务，是一个国
44、家宏观调控的重要组成部分。再加上中央财政占据着整个财政收入的绝大部分，所以社会保障理由中央政府来统筹安排是理所应当的。但是我国目前 的状态是绝大部分地区实行市级统筹，这与中央统筹的要求相差甚远。而且目前的管理状况较为混乱，各级政府相互之间推卸责任的博弈很多。省级财政向中央财政申请财政补贴，中央政府向省政府推卸责任， 富裕地区不敢有过多结余， 害怕被中央财政拿走， 有些地区干脆干等上级补助等等，这些问题的根源就是各级政府没有划分清楚社会保障的事权。 国家早就提出了由省级统筹过渡到全国统筹的思路，但是截止到目前为止，省级统筹都较难实现，只有河北、山西实现了省级统筹，更别说全国统筹了。综上可以看出，
45、财力由事权决定，社会保障预算由各级政府社会保障责任划分决定， 所以尽快明确各级政府的社会保障责任划分是当前刻不容缓的首要任务，是我国由省级统筹实现全国统筹的必然之路。 3.3.4 缺乏统一的政策指导和法律依据 通过历史可以看出，任何长时间存在的制度都是以法律为基础的。因为制度都是人制定的，人员的更迭是非常快速的，每个人的思想意识各不相同，所以没有法律保障的制度往往存在不了太长时间。 要想真正实现某项制度长久稳定运行， 必须建立法律依托。林志远，中央统筹：我国社保改革的总体目标，证券日报， 2006. 河北大学经济学硕士学位论文 16美国的社会保障信托基金的发展历程可以很好地证明这一点， 美国的
46、社会保障预算制度的发展经历了以下阶段：独立预算阶段（ 1937 1968） 、统一预算阶段（ 1969 1982） 、脱离预算阶段（ 1983今） 。美国众议院最后通过“防火墙”规则， 才保证了社会保障预算不被破坏。 所以我认为我国社会保障预算法律体系方面的建设要与预算体系建设同步进行，或者更早。我国目前社会保障预算的编制时间、编制范围、编制方法、各部门责任划分等都没有法律依据和政策指导，所以尽快出台对社会保障预算的政策指引，最好是用法律的形式加以强化，保证社会保障预算改革的正常进行。第 4 章 社会保障预算制度比较分析 17第 4 章 社会保障预算制度比较分析 社会保障预算的模式有多种多样，
47、 我国国内有许多学术学者和政治官员对我国社会保障预算模式进行了很多理论探索， 国内也有部分地区对社会保障预算进行了许多实践改革探索。我通过阅读文献资料，查阅相关著作，进行理论研究，总结出以下五种社会保障预算模式。最后通过与我国的具体国情相结合，通过与国内对社会保障预算的实际探索和国外发达国家的先进经验，提出了最适合我国国情的社会保障预算制度。 4.1 政府公共预算制度 政府公共预算模式就是将当前的社会保险包括养老、医疗、工伤、失业、生育等一并纳入国家预算，直接列示在政府公共预算中，而且不会严格区分社会保障支出和政府一般预算支出，两项支出是混合在一起的。该类模式下，政府往往通过征收社会保障税来获
48、取社会保障方面的财政收入， 支出通常通过政府一般预算中的各个社会保障职能科目来实现，该类预算的代表国家是英国。 在政府公共预算模式下，政府一手包办整个国家的社会保障支出，可以从宏观上对社会保障事业做出及时必要的调整和规划，但是政府全包也导致政府财政负担过重，而且社会保障和一般预算支出夹杂在一起，容易产生资金的互相挤兑，或者影响政府经济支出，或者影响政府社会保障支出。我国人口众多，而且经济基础较为薄弱，社会保障水平不高，制度也不尽完善，民生工作和经济建设同等重要，所以我国不适合政府公共预算模式。 4.2 两板块式社会保障预算制度 两板块式的社会保障预算制度就是将社会保障预算分为两个板块进行管理，
49、 而且两个板块相互独立。 具体来说就是要将社会保险基金预算化管理， 建立社会保险基金预算，并且社会保险基金预算与国家一般预算保持相互独立、互不侵犯。国家预算将包括两方面内容，一是国家一般预算，收入来源于国家各项税费收入，支出包括经常项目支出和社会保障支出；二是社会保险基金预算，收入主要来源于社会保险缴费收入，支出包括养老、医疗、卫生等保险支出。社会保障的全部内容全部纳入预算分两个独立板块进行管理，社会保险收支在社会保险基金预算中反映，通过社会保险基金预算进行管理，优河北大学经济学硕士学位论文 18抚安置、社会福利、社会救济在一般预算中反映，通过一般预算实现收支。其具体组织框架结构图如下： 财政专户社会保险基金收支 政府财政预算中的社会保障收支社会保险基金预算收入：缴费收入（养老医疗失业等）财政补贴收入投资收益利息收入其他收入支出：养老保险支出医疗保险支出失业保险支出工伤保险支出生育保险支出政府一般预算中的社会保障项目预算收入：残疾人就业保障金收入福利彩票收入住房公积金收入支出：1、抚恤和社会福利救济2、行政事业单位离退休支出3、社会保障补助支出 :社会保险基金补助就业补助国有企业下岗职工补助4、其他支出图 4-1 两板块式社会保障预算
