1、1编者语 ： 2009 年 12 月发表在 中国社会保障 与博士生胡乃军合作的文章 ， 意在通过网上案例揭示中国养老金制度结构的缺陷 ， 探讨养老金结构调整问题 。地方社保两难参保人，源于制度安排自身缺陷文 /杨燕绥 、 胡乃军面对一位打工 22 年 ， 参加养老保险 并 缴费 11 年 ， 退休后不能领取国家基本养老金 的农民工 易成芳 ， 地方 社会保险经办机构 （ 以下简称 “ 社保机构 ” ） 即不 接受 其补缴申请 （ 只有本省人员才有这个权利 ） ， 也不能正面回答为何 当初 接受一位 44 岁 （ 距离退休只有 11 年 ，显然无法达到缴费 15 年的基本要 求 ） 农民工 参保
2、 和缴费 ， 当事人 有被愚弄的感觉 。 然而 ，不仅 有 一个易成芳 ， 仅广州市每年 就 有 6000 7000 农民工 遇到这种情形 ， 在其他地方这种情况也屡见不鲜 ， 这严重损害了国家养老保险政策的公平性 和政府及社保 机构的 公共 形象 。其实 ， 当地 社保机构极力排斥外地 参保 农民工 在本地 领取基本养老金 ， 是为了 保证 地方 养老保险计划 自身 收支平衡 ， 问题出在社保机构 ， 根子还在我国现行养老金制度安排的自身 缺陷 。1 养老金制度碎片化 ， 农民工无所适从易成芳 夫妇 对这种情况很不理解 ， 此情形也引起众多农民工的忧虑和不满 ， 这与党和国家完善社会保障体系
3、 ， 人 人老有所养的目标格格不入 。 透 过现象看问题的本质 ， 根子在于政策制定 中 的短期行为与党的执政纲领 长远目标之间 存在的 距离 。 目前 ， 我国政府在为养老金覆盖 政策 的缺失 “ 打补丁 ” ， 这 必然导致养老金政策的碎片化状态 。 社会保障政策好似百姓的棉袄 ， 应当暖在身上 、 热在心里 ； 一个碎片化的政策难免漏洞百出 ， 令人心寒 。易成芳来自湖南 农村 ， 在广州市 打工 22 年 ， 她 作为 养老金受益人 的 身份如何确定 呢 ，属于 广东城镇企业职工 、 湖南城镇企业职工 ， 还是湖南农民 ？ 广州市社保机构依据现行政策排斥了她的受益权 ； 可以设想 ，
4、湖南社保 机构会因为社会统筹资金 不能转 移而不欢迎她 ； 作为拥有农村户口的居民 ， 在她达到退休年龄时应当可以从地方政府领 取基础养老金 ， 届时地方政府是否会因为她具有打工经历再次排斥她呢 ； 而 55元养老金 是对农居老人 （ 居住农村 ）的补贴 ， 对于已 在广州市 安家 的易成芳来说 是杯水车薪 。 易成芳案例揭示了 农民工维权 的 误区 ， 任 养老金 制度 碎片化状态持续 下去 ， 易成芳问题则难以解决 ， 中国社会和谐 目标 则 难以实现 。2 养老金制度结构混乱 ， 保障目标 不清晰社会保障有两级目标 ， 由此形成养老金制度结构 ： 一是 针对低收入群体 （ 含不劳动能力群
5、体 ） 的 ， 以 克服贫困 和 实现社会公平 为目标的制度安排 ， 二 是 针对工薪群体的 ， 以实现面生活和促进社会发展为目标的制度安排 。 目前 ， 中国养老金制度是按照城乡分割 、 身份群体制定的 ， 尚未形成整体规划与合理结构 ， 由此加重了其碎片化的特征 ， 导致养老保险政策执行中的两难问题 ； 甚至处于四面楚歌 ， 即城乡对接难 、 异地携带难 、 企业事业机关整合难 、贫富协调难 。养老金制度结构混乱与保障目标不清晰是互动的 ， 易成芳案例揭示了这个现象 。首先 ， 如果社会养老保险是基础养老金 ， 应当坚持不排他 与公平性 的公共品原则 ， 任何中国公民领取养老金的资格 与个
6、人缴费年限 无关 ， 但待遇支付水平可以与缴费年限关联 以英国 国民年金为例 ， 缴费 44 年者获得全额年金 ， 缴费不足者最低获得 25 国民年金 ， 按2照易成芳的情况 ， 缴费 11 年应当获得非全额养老金 ； 而获得全额养老金的缴费年限应当在25 年以上 。 在养老金公共政策范畴 ， “ 有 ” 与 “ 无 ” 是 维护权利和剥夺权利的问题 ， “ 多 ”与 “ 少 ” 是责权利匹配问题 ； 这是检验公共政策制定者和执行者的 ABC试卷 ， 不能忽略 ， 也不能混淆 。其次 ， 如何社会养老保险是职业养老金 ， 应当坚持排他与激励性的准公共品原则 ， 必然排除不缴费者 ， 缴费多者应
7、当多得 ； 易成芳 11 年个人账户缴费应当保值增值 ， 如果 记帐利息 （ 1 2%） 不能覆盖通货膨胀率 （ 3 6） ， 公民养老储蓄 要遭遇 低利息和高通胀率的损益 ， 本是政策缺陷和政府失灵的表现 。 那么 ， 如何解决养老储蓄保值增值呢 ， 是向财政要担保 ， 还是向市场要价值 ， 这是公共选择问题 。 如果 搞名义 个人账户 ， 将明面的问题隐藏到背后 去了 ， 可以 回避当前矛盾 ， 但 无法回避代际之间养老金成本的保值增值 长期 问题 ， 在公共治理相对弱和人口老龄化的社会里 ， 养老金债务需要显性化 。 如果通过外汇储备和公共项目实现保值增值目标 ， 完全依赖政府操作 ，
8、难免绩效差和不透明 。 养老金政策是具有战略意义的国家理财行为 ， 要 防止短期行为 。社保机 构是服务型政府的执行机构 ， 是落实国家社会保险政策的责任人 ， 面对 目标不清晰和结构不合理的养老保险政策 ， 社保机构 的行为必然被扭曲 ， 甚至站在参保人和受益人的对立面 ， 乃至 无法 圆满 回答易成芳的问题 。3 养老基金 统筹 层次低 ， 地方政府担待国家责任向国民提供克服老年贫困的基础养老金 （ 国民年金 ） 本 是国家责任 ， 应 由 国家 养老金立法 、 国家 养老金税 、 国家 财政预算 、 国家基础养老金政策 和 国家养老金 经办机构组成 ， 由此形成国家基础养老金 公共品生产
9、机制 。 在此基础上打造 自上而下的国家基础养老金支付体系（ 公共品的派送体系 ）， 省市政府是中转批发 站 ， 社保银行服务系统 （ 在定点商业银行内建立专业系统 ） 是公共服务外包的合作伙伴 ， 基层政府 （ 市民服务中心 ） 是 需求反馈的服务站 。所谓统筹基金 ， 即指进行养老保险资金筹集和确保收支平衡的制度安排 ， 市级和省级统筹养老保险资金 ， 意味着市政府和省政府要承担确保养老保险计划收支平衡的责任 ， 难免形成地方保护主义 ， 诱发地方社保机构的逆向选择 ， 由此 导致参保人 维权难 、 养老保险 关系异地转移难 ， 并阻碍 了 劳动力合理流动 。4 养老金制度结构性改革 ，
10、是解决易成芳问题的必由之路中国养老金制度正在朝着 “ 中央统筹 支付基础养老金 （ 社会统筹国民化 ） ” 和 “ 做实个人养老金账户 （ 个人账户全民化 ） ” 的 统账结合 模式发展 ， 易成芳可以在中国任何地方领取基础养老金 （ 按照当地生活支出水平支付待遇 ）， 其个人账户 缴费 可以按照 11年平均投资回报率 计算利率 （ 如果有好的治理 ， 应当高于记账利息和覆盖通货膨胀 ） ； 令人可喜的是 ， 中国农村养老保险先行进入了这个轨道 ， 亟待完善运营机制 。此外 ， 中央统筹基础养老金强化了政府责任 ， 却减轻了政府负担 ， 为整合城乡养老金制度打开 了 通道 ， 并可以化解企业 、 事业单位和政府机关养老金待遇差矛盾 （ 公务员退休金制度向基础养老金和职业养老金转移 ） 。 如果有效管理 养老金 个人账户 ， 并建立养老基金安全运营机制 ， 在 2035 年中国进入老龄人口峰值期后 ， 可以有效提高老龄人口的消费能力 、 纳税能力和投资能力 ， 从而 拉动经济和化解人口老龄化的危机 ， 实现 老龄人口红利 。最后 ， “ 社会统筹国民化 ” 和 “ 个人账户全民化 ” 的养老金制度安排具有 福利和储蓄特征 ， 不具有保险特征 ， 脱离了社会保险范畴 ， 应当从 社会保险法 中删除 ， 制定 国家养老金法 。3作者 ： 清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心
