1、社区治理体系和治理能力现代化的思考基于国家基层政权建设的微观视角 胡晓燕 曹海军 山西大学政治与公共管理学院 东北大学文法学院 东北大学城乡社区建设研究院 摘 要： 随着社会利益结构和组织形式的持续巨变, 经济社会结构的加速转型, 街道和社区 (居委会) 管理体制无论在机构设置、人员构成还是职能权限上都发生了变化。各地基层政权从国家建设和社会治理的角度, 围绕“撤街强社”还是“强街扩社”推动了区街道社区综合管理体制改革, 街道体制改革模式呈现出多元化特点。但在改革实践过程中, 由于国家基层政权及其派出机构依法要求社区 (居委会) 协助行政, 导致了社区的行政化到再行政化的内卷化过程, 严重影响
2、了城乡社区建设、管理和服务的全面发展。因此研究国家基层政权在社区治理和服务创新方面的典型改革实践, 对我们深刻认知当代中国基层社会巨大变迁和国家政权建设的互动关系, 创新街道管理体制改革模式, 提升社区治理水平和治理能力现代化具有重要的实践意义和典型价值。关键词： 社区治理体系; 治理能力; 现代化; 国家基层政权建设; 内卷化; 作者简介：胡晓燕, 博士, 山西大学政治与公共管理学院副教授, 硕士研究生导师, 研究方向:政党政治与基层治理;作者简介：曹海军, 博士, 东北大学文法学院教授, 城乡社区建设研究院副院长, 博士研究生导师, 研究方向:当代中国政府与政治、社区治理。收稿日期：201
3、7-11-05Reflections on the Modernization of Community Governance System and Governance Capacity:A Micro-perspective Based on Grassroots State BuildingHU Xiao-yan CAO Hai-jun School of Political Science and Public Administration, Shanxi University; School of Humanities and Law, Northeastern Univeristy
4、; Abstract： Over the years, the administration of community residents autonomous organizations and the involution of the grass-roots governing-organizational have seriously affected the comprehensive development of community construction, management and services. In recent years, local grassroots po
5、litical power from the perspective of national construction and social governance, around the “revoke the street andstrengthen the community ” or“strengthen the street and expand community”to promote the district-street-community integrated management system reform. To this end, the Ministry of Civi
6、l Affairs has promoted three batches of 83 community governance and service innovation pilot to reform. Among them, Tongling model, Nanjing street center system and Inner Mongolia Baotou Qingshan District “refine the street and strengthen the community”reform has important experimental significance
7、and typical value for the promotion of community governance system and the modernization of governance.Keyword： community governance system; governance capacity; modernization; grassroots state building; involution; Received： 2017-11-05一、问题的提出城乡社区是社会治理的基本单元。多年来, 我国在社区治理过程中取得成就的同时也走了一些弯路。党的十八届三中、四中、五
8、中、六中全会都提出“统筹城乡基础设施建设和社区建设”“增强社区服务功能, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”等重大任务。2017 年 6 月 12 日, 中共中央、国务院也正式出台了关于加强和完善城乡社区治理的意见, 这为我国全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化和组织化提供了基本遵循。党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”, 同时强调“加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移”, 进一步指明社区治理是实现治理现代化的基本着力点。研究国家基层政权在社区治理和服务创新方面的典型改革实践, 对于我们深化对社区治理及国家治理的科学认知, 推进治理体系和治理能
9、力现代化具有极其重要的理论和现实意义。近年来, 各地基层政权从国家建设和社会治理的角度, 围绕“撤街强社”还是“强街扩社”推动了区街道社区综合管理体制改革。为此, 民政部推动了三批 83 个社区治理和服务创新试验区的改革试点。街道体制改革模式的研究与实践都呈现出多元化的特点, 从国家与社会关系上, 强社会弱国家的西方模式并未得到学术界的广泛认同。2000 年开始, 根据民政部关于在全国推进城市社区建设的意见, 中国的县级以上城市开启了街道居委会体制向社区制的转型, 各地根据自身的地域性、历史性以及心理认同等因素重组成为新的社区, 称之为社区居委会。在此基础上, 为了重建社会安全和福利供给机制,
10、 为加大社区服务力度, 街道向居委会摊派了大量行政任务, 出现了社区行政化的现象, 从国家政权建设的意义上来看就是“国家复位”。在康晓光、许文文基于国家与社会关系的全能主义特征以及路径依赖的观点基础上1, 在公共服务供给以及社会管理等领域的“强国家、强社会”模式得到广泛的认同。作为政府管理的末端, 街道管理体制不仅是国家基层政权治理的末端, 同时也是社会自我管理的日常运作起点, 这一层面的体制改革对培育社会自我管理能力和公共服务供给能力至关重要。在街道管理体制改革中, 主要问题在于街道的组织功能定位, 存在社区化、区化以及中心化等主张, 并因此出现了不同的街道管理体制的模式。具体的改革策略上,
11、 目前存在着“提升”“扩权”“取消”“改区”“多元”等五种主张。从国家建设和社会治理的关系角度来看, 党的十八届三中全会明确提出, “完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”, “促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”, “网格化管理、社会化服务为方向, 健全基层综合服务管理平台”2, 为推进基层社会治理体制改革指明了方向。进一步说, 街道社区治理是国家治理的根系所在, 推进社区治理体系和治理能力现代化建设, 对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大推动意义。2014 年两会期间, 习近平总书记在听取上海人大
12、代表团的基层社区干部发言后指出:“基础不牢, 地动山摇。社会治理的重心必须落到城乡社区, 社区服务和管理能力强了, 社会治理的基础就实了。”2009 年, 全国人大常委会宣布废止 1954 年颁布实施的街道办事处组织条例, 时过境迁, 城市街道办事处的职责权能、人员结构以及基本架构都无法适应新的社会经济发展形势。此外, 城市的社区建设和居委会组织法的不断修订, 充分显示了当代中国基层社会的巨大变迁和国家政权建设的互动关系。国家政权建设 (state building) 即国家能力建设, 按照梯利的观点, 从国家与社会关系角度来看, 国家能力分为渗透能力、汲取能力和协调能力3, 迈克尔曼将国家权
13、力分为专断性权力和基层渗透权力4。根据上述概念, 结合我国国家权力向基层社会持续渗透的国家基层政权建设现状, 本文发现:一方面, 国家基层政权及其派出机构依法要求社区 (居委会) 协助行政, 导致社区的行政化到再行政化的内卷化过程。另一方面, 从 21 世纪以来国家政权对社区的建设、管理到服务的职能演化来看, 基层人员编制的正式化, 待遇的持续提高、社会管理权力的不断下放, 财政资源的持续下沉, 显示了基层渗透权力和协调能力持续增强。二、基层政权建设的内卷化困境分析建国初期, 我国在城市范围内推行基于居民自治的街居制。随后, 单位制包揽了大部分城市居民的管理和服务工作, 街居制成为了单位制的“
14、候补队员”。伴随着市场经济和快速城市化的进程, 单位制逐渐解体, 中央政府开始推动基层的简政放权, 大力倡导基层社会居民自治。与此同时, “后单位”时代的街居制面临双重失控的管理困境, 一方面, 作为横向的基层社会控制组织和基层自治组织, 居委会面临逐渐边缘化的局面, 行政动员和吸纳能力不足, 治理失灵。特别是住房制度改革以后, 以商品化住宅为主的住宅社区对居委会的依赖大大减小, 物业公司和业委会取而代之, 居委会陷入居民“爱理不理”甚至“无人理睬”的尴尬境地, 而底层弃管的老旧社区和售后公房社区在社区基本服务等方面仍然在财政和服务上依赖于居委会。另一方面, 作为传统单位制的功能替代组织, 作
15、为纵向的基层行政管理单元和政治控制网络, 街道的地位相对超然, 不必直接面对社区具体的公共事务管理, 国家政权在基层处于“退位”的状态。面对基层社会失序以及社会治理和公共服务供给不足的难题, 在“强国家、弱社会”, “强中央、弱地方”的总体格局不变的情况下, 单纯依靠基层的社区自治是难以应付上述社会管理困境的, 把“国家找回来”5, 在基层重塑国家与社会关系, 成为了一项重要的国家战略。这一调整进程大体上经历了三个阶段:第一阶段, 国家办社区, 社区治理行政化的内卷化困境。20 世纪 90 年代初, 民政部正式提出“社区建设”这一概念;1996 年, 江泽民发表讲话指出, “大力加强社区建设,
16、 充分发挥街道办事处、居委会作用”, 标志着“社区建设”战略启动;1998 年民政部“基层政权建设司”更名为“基层政权与社区建设司”, 承担起“指导社区服务管理工作, 推动社区建设”的职能;2000 年开始, 根据民政部关于在全国推进城市社区建设的意见, 中国的县级以上城市开启了街道居委会体制向社区制的转型, 各地根据自身的地域性、历史性以及心理认同等因素重组成为新的社区, 称之为社区居委会。在此基础上, 为了重建社会安全和福利供给机制, 为加大社区服务力度, 街道向居委会摊派了大量行政任务, 出现了社区行政化的现象, 从国家政权建设的意义上来看就是“国家复位”。关于街道和社区即基层政权与基层
17、社会的关系问题, 主要聚焦于社区的工作界面定位问题上, 由此也出现了上海模式、沈阳模式和江汉模式。上海从超大城市管理的实际出发, 主张“大城大区论”, 推出了街道即社区的制度安排, 为了行政管理和公共服务的便利性, 突出了基层社会的国家性。此后, 上海经历了由两级政府、一级管理, 到两级政府、两级管理, 再到两级政府、三级管理、四级网络的街道社区管理体制的演变。沈阳和武汉总体上是将调整后的社区定位在居委会层面, 主要是为了凸显基层社会的自治性。按照中华人民共和国城市居民委员会组织法的规定, 社区居委会是群众性的自治组织, 但随着政府工作重心下移, 很多部门争先进入社区, 在社区挂牌子、派任务、
18、建组织, 出现了部门对社区分派任务多、下放权力少、指导投入少的现象, 社区工作行政化倾向仍然严重。据不完全统计, 目前, 社区居委会承担着 130 多项具体工作, 属于社区自治范畴的只有 10 余项, 社区工作人员80%以上的精力放在完成各项行政性事务工作上, 在一定程度上削弱了社区居委会自治组织的管理职能, 影响了自治功能的有效发挥。第二阶段, 为了解决自治机构的行政化, 为居委会减负, 增设街道在社区的服务代理机构, 设立工作站, 社区再行政化背景下的治理网络化。为了给社区居委会“减负”, 避免街居制下公共事务管理的行政化, 以上海、深圳为代表的大城市率先在社区层面成立社区工作站, 作为街
19、道派驻社区的服务代理机构和服务窗口, 推行“两级政府、三级管理、四级网络”的基层社会管理和公共服务模式。而这一去行政化的过程是以增加一级服务代理机构即四级网络为代价的, 其后果是造成了事实上社区公共事务管理的“再行政化”。虽然社区工作站的派驻造成了社区公共事务管理的再行政化趋势, 但作为国家代表的街道与作为社会代表的社区居委会之间再次呈现出了一种嵌入与被嵌入的关系, 街道与居委会相互抢功诿过的现象时有发生, 简单地通过垂直命令摊派任务给居委会的行政化方式无法实现社区服务职能的有效衔接, 在国家与社会关系的意义上并没有真正实现的“地方国家” (local state) 与基层社会的一体化和网络化
20、。工作站的设立一定意义上实现了国家基层政权与基层社会的治理网络化。第三阶段, 新常态下减负增效, 再“去行政化”, 促进社区治理与服务现代化。按照政社分离原则, 社区内“居站分设”体制运行了 10 年, 出现了社区工作站不堪重负、社区居委会日渐边缘化、社区各类组织职责关系不清、各类临时聘用的非正式人员不断增加、社区社会组织成长空间狭窄等弊端。无论是行政化, 去行政化, 还是再去行政化, 始终无法摆脱以行政为中心的怪圈, 其结果是基层行政负担转嫁到工作站, 出现了人财物持续投入, 治理和服务产出效率低下的“内卷化”后果。为此, 从基层社区公共服务供给侧结构性改革的角度出发, 如何破解基层治理“内
21、卷化”问题, 首要问题是转变政府职能, 推动政社互动, 实现国家与社会的相互赋权, 通过政府购买社会服务等形式, 吸纳社会组织和市场力量等多元主体参与到社区治理和服务中来, 以合作共治应对内卷化的结构性矛盾。三、“撤街强社”还是“强街扩社”:化解行政内卷化的路径选择随着越来越多的“单位人”变成“社会人”, 街道和社区成为社会矛盾多发的沉积之地, 多元主体利益诉求的集聚之地, 群众期盼更加便捷的社会服务, 参与社区事务的意识更加强烈。但是, 在基层管理服务中, 政府条块分割、部门职能交叉、管理服务层级繁多、社区行政负担重等体制机制不顺问题日益凸显, 亟需通过基层社会治理创新实践来进一步转变政府职
22、能, 为群众提供便捷优质的服务。政社互动, 合作共治, 是化解基层行政内卷化的有效路径。为此, 全国各地围绕“撤街强社”还是“强街扩社”, 纷纷试水区街道社区 (居委会) 综合管理体制改革。从民政部 83 个社区治理和服务创新实验区的样本来看, 安徽铜陵大社区模式、江苏南京街道中心制模式、内蒙古包头青山区“精街强社”模式具有一定代表性, 可较为有效地化解行政内卷化, 实现社会由“管理”向“治理”的转变。铜陵大社区制改革是“撤街强社”模式的典型。铜陵改革的直接动机源自于原有的街居体制下, 行政管理和公共服务职能错位、越位、不到位, 垂直系统上功能重合、财权事权不匹配、权利责任不一致。在新一轮的权
23、力资源地方化的过程中, 将人权、财权和物权等核心要素集中下沉到街道层面;而街道会以各种借口延迟甚至阻挠资源的下放, 社区居委会层面无法获得街道这一“二传手”传递的资源和权利, 严重阻碍了居民获得就近及时的便利服务。当下, 社区在满足居民需求、调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中越来越处于社会管理的前沿阵地, 直接面向居民、面向家庭、面向驻区单位, 强化了基层政权建设、社区自治和服务功能的全面统一。为此, “铜陵模式”实行大社区制, 即在将经济和城管等非社会管理和公共服务职能之外的职能上移滞后, 建立了以“社区的党工委为核心, 以社区居委会、公共服务中心以及社会组织三个体系为支撑, 确保责
24、权利有机统一。新社区实行全员网格化管理, 按照属地管理、条块结合原则, 每 300 户左右为一个网格, 配备一名社区工作人员作为管理员, 负责网格之内家庭的日常巡访、综合信息采集等工作。同时, 通过楼栋网格指示牌、发放联系卡、开设服务热线, 实现信息快速收集, 变坐等办事为电话预约服务、主动上门服务”6。铜陵的做法呈现的是“两级政府、三级管理、三级网络”, 这种管理与网络合一的扁平化方式, 实现了地方国家与基层社会的平行共治, 避免了街道作为地方国家与基层社区之间的粘连关系, 街道再无法以任何借口抢功诿过, 也不需要设立派出机构 (社区工作站) 增加中间服务层次, 而是毫无保留地嵌入到社区当中
25、, 与社区合二为一, 看似矛盾的扁平化与再行政化在这里得到了辩证统一。国内其他地区如贵阳、佳木斯、大庆等地也陆续推行了“撤街强社”的铜陵模式。大区制改革的铜陵模式以中型城市作为试验点, 撤销街道, 固然有其合理性。但对于特大乃至超大城市, 撤销街道的做法或对其社区治理能力和服务效果的提升并无明显帮助。因此, 南京市的“街道中心制模式”和包头青山区“精街强社模式”在强街扩社方面做了积极的探索。南京的街道社区综合管理体制改革的总体思路是“横向推进大部制、纵向推进扁平化, 全面整合资源”的街道“中心化”改革。通过深化街道“中心化”改革和社区“去行政化”改革, 南京市各区普遍将社区行政事务收归街道中心
26、, 实施“一门式”办理, 减少了居民办事环节, 提升了为群众服务的效能。推动行政事务由社区“主办”向“协办”转变, 让社区摆脱了“行政捆绑”, 强化了自治功能。完善了分块管理、以块为主、条块结合的基层行政管理与居民自治各归其位、各尽其责、协调发展的工作模式。在强化街道职能和能力建设的同时, 也强化了社区自治和社会自主。主要做法是:一是归并科室职能, 建立“模块化”工作格局。全面梳理街道承担的各类服务类、管理类事务, 对工作契合度高、包容性强的同类职能进行“模块化”归并整合, 将街道科室合并为区域党建、经济发展、民生服务、城市管理、综合治理等“五个中心”。街道采取“先软件、后硬件”的建设模式,
27、各“中心”实行相对独立办公, 暂不具备条件的可先归并职能科室、建立“中心化”的组织架构, 并将社区承担的行政事务回收至街道“中心”办理, 各项工作按“中心化”方式组织实施。二是精简办事流程, 形成“扁平化”服务机制。加强区街联动, 按照“费随事转、权随责走”的原则, 对部门工作进街道、街道工作进中心实施统筹规划、流程再造, 细化工作流程、完善政策制度。纵向上, 探索整合区级部门、街道、社区的工作流程, 努力减少群众办事的层级;横向上, 对需要多科室共同审批处置的, 建立一个或多个“中心”协同办理的机制, 变“串联”办事为“并联”办结。并以“中心”作为街道承接事务、开展服务、受理诉求的统一窗口,
28、 努力实现“一门受理、一站办结”, 使群众办事更加简便、快捷。三是扩大政社互动, 培育“枢纽型”社会组织。赋予街道“中心”拓展社会化服务的功能, 成立与街道“五个中心”相伴生的“枢纽型”社会组织。在此基础上, 引进和培育符合群众需求的专业社会组织, 通过让渡空间、政府购买服务的方式, 把部分公共管理与服务职能交由社会组织承接, 支持社会组织扩大志愿服务、慈善公益、为老助残等服务的供给面, 把街道中心的服务领域向社会拓展, 有效地转变了政府职能, 促进公共服务向社会化、专业化转型, 促进了基层多元化主体参与治理。四是深化减负增效, 加强“自治型”社区建设。全面梳理社区公共服务事务, 将各类公共服
29、务事务收归街道中心、分中心, 依法推进社区事务由“主办”向“协办”转变, 以信息化手段建立一体化台账, 减少社区基础台账;建立“模式化准入制”等机制, 对上级下沉到社区的各类事项进行分流、规范和整合。同时强化社区居委会自我管理和服务的功能, 赋予社区居委会专职社工聘用提名权、专职社工绩效监督权、社区事务调配权、社区工作经费把关权、社区居民评议政府工作的组织权, 防止社区被“边缘化”。南京市创新街道办事处中心制模式, “一委一居一站一办”的社区治理结构值得借鉴。从国家政权建设的角度来看, 中心是从转变政府职能入手提升国家治理能力:一是解决街道办事处的职能错位和“机关化”问题。一方面推动办事处从行
30、政主体向社会管理、公共服务主体转变, 改变重经济发展、轻社会建设, 重行政管理、轻公共服务的状况, 强化街道办事处的综合服务管理和社会治理职能。推进街道办事处机构改革, 消除内设机构臃肿、科级干部超配问题, 完善运行机制, 改变“二传手”运行惯性, 推动重心下移和资源下沉, 强化街道办的社会治理基础作用。二是解决公共服务能力不足、水平不高问题。完善公共服务运行体系建设, 创新社会化服务组织方式, 推动公共服务流程再造。三是解决社区居委会“行政化”问题。理清社区居委会职责, 优化组织结构, 化解社区居委会行政色彩过浓、工作负担过重、自治功能不强的矛盾, 深化网格化服务管理, 强化社区自我组织、自
31、我管理、自我服务功能。四是解决街道社区的社会动员功能问题。以激发社会力量参与治理的活力为目的, 通过制度创新, 改进社会动员的手段和方法, 调动各方面的参与热情, 不断提高社会治理和社区协商的能力水平。内蒙古包头市青山区则通过推动“精街强社”的各项举措实现了“强街扩社”, 其总体思路是:正确定位区、街道、社区的功能, 合理划分事权, 形成基层政府行政管理与社区居民自治有效衔接、良性互动的渠道和途径。基本治理体制是:(1) 区级层面, 通过整体规划和顶层设计, 突破体制障碍, 协调理顺各职能部门与街镇、社区关系, 积极推进行政管理重心整体向社区下移, 同时对相关职能部门进入社区的工作进行事前审核
32、准入、事中监督管理、事后考核评价, 督促确保“权随责走”“费随事转”;打破条块分割, 有效整合各种社会资源, 解决社区服务管理的场所建设、制度设计、体系支撑、政策制定、经费投入等难点问题。(2) 街道层面, 街道党工委作为区委派出机构, 领导街道办事处、社区党委、社区居委会开展工作, 在本辖区工作中起领导核心作用;街道办事处作为区政府派出机构, 受区政府领导, 依据法律、法规规定, 在本辖区内行使相应的政府管理职能, 有效发挥好统筹规划、协调资源、监督管理、指导服务、综合治理的职能。做精街道, 体量上实行“三减”, 业务上实行“三精”。“三减”:即精简街道职数。领导职数平均由 8 人减少到 4
33、 人, 实行党政“一肩挑”, 干部职数平均由 50 人减少到 19 人。精简内设机构。将 9 个科室撤并为区域工作联络科和社区事务监管科等 4 个科室。精简街道职能。突出统筹规划、指导服务、协调资源、监督管理等职能。“三精”:一是做精统筹协调工作, 使各类资源向社区聚集, 提高社区建设和公共服务水平。二是做精指导服务工作, 提升社区业务水平和服务质量。三是做精监督管理工作, 推进社区工作规范高效运行。(3) 社区层面, 在社区党委领导下, 重点做好社区管理服务站和居民自治委员会之间协调配合、相互监督的联动工作 (居站分离) , 为基层政府行政管理与社区居民自治有效衔接 (站是基层政府与自治的衔
34、接机构) 、良性互动渠道和途径的形成创造条件, 将社区作为政府转变职能、改进工作作风、践行群众路线的前沿阵地和窗口, 树立改革就是顺应群众意愿、践行群众路线的观念, 一切社区准入事项皆以为民、务实、清廉的方向为指导, 通过对委站居“三力驱动”、人财物事“四权下沉”、服务模式“五化推进”的工作机制, 为社区减负增效, 提升社区区域统筹能力、公共服务能力和居民自治能力, 切实让全体社区居民成为社区治理和服务创新实验工作的直接受益者。做强社区, 体量上实现“四增”, 业务上实现“四强”。四增:即增加人力、财力、物力以及事务范围。四强:一是强化党组织统筹领导能力。社区成立联合党委, 党建资源区域化管理
35、, 党组织延伸到居民单元、楼栋和商务楼宇。二是强化社区公共服务能力。依托网格化管理、一站式服务、信息化手段, 满足居民多样服务需求。三是强化社区居民自治能力。建立以居委会为核心, 五大委为基础, 协商议事委员会、居务监督委员会、业委会为骨干, 居民为主体的社区自治体系, 实现社区管理服务听民声、集民智、解民需。四是强化社会组织协同能力。打造以“三工互动”队伍建设促“三社联动”多元治理工作模式, 引入市场机制, 共同开展服务活动。做实服务, 实行“五化”机制, 提升社区服务水平。一是服务载体区域化。社区党建工作向区域延伸, 有效整合辖区资源, 积极推动党组织、党员发挥服务群众、服务社会的核心作用
36、。二是服务流程标准化。社区服务站网格管理员实行“AB”岗、“一格三员”工作模式, 服务中实行一次性告知、首问负责制等便民服务制度, 并推行“三入”“四清”“五本”“六步”标准群众工作法, 确保服务全方位、无缝隙。三是服务途径法制化。完善社区居民自治, 加强社区居委会建设, 实行“5+3”自治组织模式, 推进社区民主协商, 完善自治机制, 定期召开居民代表大会和业主大会等, 监督评议社区各项工作, 讨论决定社区重大事项, 充分体现居民的知情权、议事权、自我事务决策权。四是服务手段数字化。开发建设以“一库六系统”为重点的社会管理创新信息化平台, 实现全面整合信息资源、及时掌握社情民意、有效推动部门
37、联动、快捷满足群众需求的作用。五是服务主体多元化。发挥居委会五大委员会和业委会作用, 培育群众性文体组织、志愿服务组织、社会团体等, 为居民提供各类服务。青山区建立街道党工委统一领导、街道办事处协调指导下的社区党委、社区管理服务站、社区居委会“三位一体”各负其责、统一协调的街道社区管理体制, 实现资源合理配置、功能有效发挥。基本运行机制是:在社区建立社区党委领导、社区管理服务站服务、社区居委会自治、社会力量广泛参与的新型城市社区工作运行机制, 推进社区治理, 增强社区自治和服务功能。四、结论与展望通过上面三个典型案例的分析发现, 无论是铜陵的“撤街强社”模式, 还是南京和包头的“强街扩社”模式
38、, 其目的都是为了化解基层政权建设过程当中的行政内卷化问题, 实现从社会管理向社会治理的转变。从国家政权建设的角度来看, 是一次国家与社会相互赋权的过程, 是政社互动, 而不是此消彼长, 其目标是将“强国家、弱社会”转变为“强国家、强社会”的治理格局。为了实现这一国家政权建设的任务, 从基层政权角度来看, 三个实验区都同时将基层政权建设的重心定位在基层政府的职能转变这一核心问题上。作为城市基层政府的派出机关, 街道办事处的职能定位到底是什么, 自从街道办事处组织条例废止, 这一问题引起了广泛的学术争论, 三个实验区也围绕“撤街强社”还是“强街扩社”展开了因地制宜的试验。虽然由于城市规模以及历史
39、传统等原因, 区街道社区综合管理体制改革存在着很大伸缩空间, 但都在如下几个问题上达成了共识:第一, 政府职能的“去经济化”, 即将基层政权建设的重心放在基层社会治理和综合服务上。以往街道层面存在大量街道经济, 成为街道办公和服务经费的主要来源, 为街道管理和服务带来了一定便利, 而与此同时, 招商引资也成为了区级政府考核街道的硬性指标, 公共服务却成为了软性指标。在硬性指标的压力传导下, 街道办事处不得不把工作重心放在招商引资、拉动 GDP 这一经济领域, 从而弱化了公共服务的人财物投入。为此, 从社区治理体系和治理能力现代化的角度, 下一步基层政权建设的工作重心如果是放在社会治理和公共服务
40、上, “去经济化”无疑是关键。第二, 基层政权建设的核心是国家能力建设, 能力建设的关键又在于执行能力的建设。从社区治理和服务职能的归口管理来看, 社区无疑要归口到民政部门, 而从实际操作来看, 原有民政部门在社区治理和服务方面自主性差, 国家能力弱, 在渗透、汲取、协调和资源整合能力方面严重依赖部际协调和政党支持。维稳、网格化社会治理依托于政法委的综治部门, 服务的财政拨款依赖于财政部门等等。近年来, 原有的社区服务中心也都开始改名, 如深圳的党群服务中心、上海的党建服务中心, 各地党委组织部门充分发挥资源整合等优势, 通过区域党建、社区党建、社会组织党建等形式, 深入介入基层政权建设, 形成了“一核多元”的社区治理格局。社区治理涉及到从建设、管理到服务的全面发展, 谁来社会动员、组织协调、统筹各方?我国社区与国外社区不一样, 国外只强调自治性, 我们的社区工作还有一个党的领导问题和党组织引导、组织、动员问题, 需要有一个新的党组织形式和新的领导方式、工作方式来与之相适应。第三, 从“撤街强社”和“强街扩社”的探索来看, “强国家、强社会”才是社区治理体系和治理能力现代化的目标。因此, 推动政社之间的有效互动, 而不是简单地纠缠于国家自主或社会自治, 基层政权建设本身是国家能力建设特别是国家执行能力的增强, 而国家执行能力取决于基层渗透性权力的增长, 取
