1、1浅谈联社职能异化对基层信用社影响【本文摘要】当前省级联社事实上已经成为农村信用社省级总部。我国金融体系中并不缺少大中型金融机构，缺少的是服务农村、服务社区的中小金融机构。因此，要采取多种措施，防止省级联社职能异化对农村金融服务的负面影响。在 20_年以来的新一轮农村信用社改革过程中，各省市根据改革要求纷纷成立了省级农村信用联社，负责对省内各县联社的管理、监督和指导。然而省级联社在实际运行过程中，对基层联社指导、监督职能出现了异化，变成了省级联社对各县市联社的全面领导。省级联社职能的异化不仅与改革初衷相背离，而且还影响了基层信用社的可持续发展及支农能力和水平的提高。一、省级联社职能异化的表现农
2、村信用社管理权限下放到省级政府后，为规范省级联社职能，国务院和银监会分别下发了关于明确对农2村信用社监督管理职责分工指导意见的通知(国办发20_48 号，以下简称国办发 48 号)和农村信用社省(自治区、直辖市) 联合社管理暂行规定(银监发20_14 号，以下简称银监发 14 号)，对省级联社职能进行了详细规定。然而在实际执行过程中，省级联社的指导、监督变成了省级联社的全面管理，全面考核。(一) 管理方式的行政化。省级联社是省政府赋予行业管理职权、企业属性的农信社法人联合体，具有法人联合体的组织形式，界定为企业属性，同时又是省政府的行业管理机构，这种体制造成了省级联社既是“运动员”又是“裁判员
3、”的局面，从而制约了省级联社职能的有效发挥。(二) 管理级别的多层次化。根据国办发 48 号和银监发 14 号文件，省级联社在省政府的直接领导下，开始行使对县级联社的管理、指导、监督职能。由于在省级联社成立前，部分地区已经成立了市级联社，在省联社成立后，取消了大部分市级联社，在这些地区设立了办事处，同时保留了个别较大的市级联社。省级联社在实际运行过程中，逐步把基层法人社的权力上收，并通过文件形式层层分解，从而形成了行政区划相对应的省、市、县、乡四级的管理体制，这与商业银行扁平化管理趋势相背离。(三) 权力的集中化。省级联社成立后，逐步把市级联社和县级联社权力上收，逐步形成了省级联社权力大集中3
4、的局面。主要表现“人财物”管理的集权化。一是省级联社逐步把市级联社的领导、县级联社主要领导任命权上收，对工资福利待遇、招聘新员工、退休年限等进行统一规定。例如某省内各市级联社的领导、县区联社理事长、主任都需要省级联社进行提名任命，各联社招聘人员、员工福利待遇全部由省级联社统一规定。二是信贷管理权限的上收，县、市联社的信贷管理权限全部上收 :请记住我站域名省级联社。(四) 改革方向的总部化。当前省级农村信用社都制订了具体的发展计划，部分发达地区的省级联社已经改制成为省级农村商业银行或农村银行。在这种情况下，大部分省级农村信用社已经明确了未来的发展方向，将最终取消各基层联社的法人地位，以省为单位统
5、一法人。二、省级联社职能异化对基层农村信用社发展及支农的影响(一) 省级联社职能异化影响了完善农村信用社法人治理结构。完善农村信用社法人治理结构是农村信用社改革的一项重要内容，而完善的法人治理是建立在委托代理机制有效发挥作用基础上的。根据农村信用社改革文件精神，完善的农村信用社法人治理要形成三种委托代理关系，即股东与董事会(理事会)之间的委托代理关系，股东是委托人，董事会(理事会)是代理人；董事会(理事会)与经4营层的委托代理关系，董事会(理事会)是委托人，经营层是代理人；股东及利益相关者与监事会之间的委托代理关系，股东及利益相关者是委托人，监事会是代理人。在委托代理机制有效发挥作用的情况下，
6、股东代表大会有选举董事会、监事会的权力，董事会有选聘经营层的权力，会形成责权分明，有效制约的权力体系。而省级联社职能异化，使得委托代理机制失去了发挥作用的基础。省级联社直接任命基层法人社董事长(理事长)、行长(主任)、监事长，使三个层次的委托代理关系异化为省级联社为委托人，董事会、监事会、经营层全部成为省级联社的代理人。而联社事实上的所有者股东被排除在委托代理关系之外。在此情况下，由于基层法人社“两会一层”成为省级联社的代理机构，股东大会失去意义，作为代理人的“两会一层”只能对委托人即省级联社负责，从而使基层法人社独立性尽失。(二) 省级联社职能异化影响了联社可持续发展及支农水平提高。省级联社
7、权限的上收，特别是对信贷业务新产品创新方面的权限全部上收，极大地影响到信用社信贷业务品种创新，造成许多信用社不愿开展也很难开展信贷中间业务。省级联社在信贷业务创新方面的紧控措施，导致了许多信用社的收入和利润只靠利差，没有其他的收入来源。5省级联社信贷营销指标的分解也未完全考虑农村信用社实际情况，不能根据情况变化进行调整，导致部分农村信用社在储蓄出现负增长的情况下，为完成利润指标和贷款营销计划，贷款依然保持快速增长，且单笔贷款规模有扩大趋势，对农户服务减少。三、政策建议(一) 在农村信用社专项票据兑付考核中，要加强对省级联社职责的考核。在专项票据兑付考核中，要重点关注省级联社是否严格按照国办发
8、48 号和银监发 14 号履行职责，是否存在越权的行为，是否干涉基层法人社的人事、经营。监管部门对于省级联社越权行为要坚决进行制止，对于省级联社未整改的地区坚决不给予兑付专项央行票据。要通过一系列制约手段，保障基层信用社法人独立地位，保障改革目标的实现。(二) 在本轮农村信用社改革完成后，淡化省级联社的作用。农村信用社改革要根据农村经济发展实际、农村金融需求实际进行改革。在当前农村地区的金融需求只能通过小金融机构来满足，大的金融机构并不能满足农村地区的金融需求。国家推出小贷公司试点、村镇银行目的就是通过发挥社区银行的作6用，用小的金融机构来满足农村多样化的金融需求。因此，取消市县联社的法人地位
9、，成立省级农村合作机构，是与农村金融需求相背离的。建议在本轮“花钱买机制”改革结束后，可以根据实际情况取消省级联社，在有条件的地区组建市级联社。减少农村信用社的管理层次，要充分发挥农村信用社“地缘、人缘”优势。这样一方面可以减少审批层次，有利于农村信用社简化手续，创新信贷产品，满足农村金融需求；另一方面可以减少农村信用社的费用支出。由于省级联社本身不创造价值，其费用来源都来自基层农村信用社，取消省级联社可以减轻基层农村信用社的包袱。而交由地市级地方政府管理，有利于地方政府花更大力气解决农村信用社的历史包袱，这在各城市商业银行改制上已经充分体现。(三) 加大对农村信用社改革发展的扶持。由于农业是弱质产业，受到外部自然条件影响大，使得农村信用社信贷风险较高。在推动农村信用社改革过程中，要加大对农村信用社改革的扶持，在税收上、在不良资产的清收及处置等方面进行扶持。
