1、 农村基本公共服务设施配置优化研究第 1 章 绪 论1.1 研究背景和意义长期以来由于城乡二元制度安排，我国城乡之间发展存在着巨大的差异，农村在经济发展，人均收入以及医疗教育等基本公共服务上均远远落后于城市，其中很重要的一个原因就是城乡公共服务水平差距大。统计资料显示，2007 年我国名义上的城乡收入差距约为三倍，但是如果把义务教育、基本医疗等社会保障因素都考虑在内，城乡实际收入差距已达到 5-6 倍，打破城乡二元结构、推进城乡统筹和城乡协调发展已成为上至中央下至地方的发展共识。消除城乡经济发展差距是一个长期的过程，从发达国家城乡协调发展的经验得出，推进基本公共服务 1 均等化，逐步缩小城乡居
2、民生活水平和公共服务配置差距，可以有效减少社会矛盾，提高农村社区居民生活质量。因此，合理高效的公共服务系统建设是城乡统筹、各类区域规划、总体规划的核心内容，也应当成为政府工作的重点之一。目前关于城乡公共服务设施配置和布局的相关标准规范数量繁多，虽然门类较为齐全，但是各项标准之间普遍存在不统一甚至冲突的现象。而且从现有标准内容的覆盖面上看，关于城市地区的公共服务设施的相关标准规范较为齐全，规范中制定的配置水平较高；而针对农村地区的标准规范较少甚至为空白。由于缺乏相关标准规范的引导和约束，农村地区的公共服务设施的布局和建设较城市地区而言具有较大的随意性和盲目性。此外，目前我国现行的农村公共服务设施
3、规划配置实践中还存在着其他几个突出问题，首先，政府自上而下的配置方式与自下而上的农民实际需求存在偏差；其次，现行配置视角一般局限于单个村庄内部，造成公共服务设施配置在空间上存在盲点，从而影响了村庄从区域层面获得更高层级公共服务的可能，以上问题阻碍了农村地区公共服务设施的建设发展，使有限的建设资金没有发挥出最大的效用。因此，本文以我国农村地区公共服务设施配置现状研究为基础，重点关注公共服务设施配置优化方法，为农村地区相关规划建设提供理论参考和技术支持，推进农村地区基本公共服务建设，逐步缩小城乡差距，提升农民的生活质量。1.2 相关概念界定村庄和集镇规划建设管理条例中将村庄定义为农村居民居住和从事
4、各种生产的聚居点。镇规划标准中将村庄定义为农村居民生活和生产的聚居点。 两者对村庄的界定基本一致。现代汉语词典里定义村庄为农民聚居的地方。 城乡规划法村庄规划部分里的村庄为行政村的概念。村庄的相关概念有很多种，如行政村、中心村、自然村、基层村等；行政村主要强调村庄的行政建制，一般由多个村民小组组成；自然村是在空间内自然聚居形成的村庄居民点。行政村强调其管辖范围，是一个区域概念，自然村偏重于具体的村庄居民点，因此多数情况下两者之间并不能划等号。从村庄体系范畴和空间概念上可以将村庄划分为中心村和基层村两类，中心村是指在一定区域一定空间上，农业、家庭副业等生产活动活跃且规模较大，能代替城镇为周边地区
5、提供一部分基本功能服务的人口及占地规模较大的农村聚居点；基层村是普通的居民点，是农村自然形成的聚居及从事各类生产的最基本的居民点，村内建筑基本全与生产和生活相关，有些村庄有一些小规模的公共服务性设施，如小卖部等一些简单的生活便利设施如小卖部），基层村和中心村都是行政范畴的行政村。综上所述，本文将城乡规划法作为研究依据，本文内的村庄 均指行政村，特殊概念将做单独说明。行政村是指经国家批准设立的村级管理机构所辖的行政地域，它既是农村居民聚集生产生活的基本单元，也是政治经济和社会综合管理的基本单元。第 2 章 兴安盟突泉县农村基本公共服务设施现状评价2.1 突泉县现状发展分析突泉县位于内蒙古自治区东
6、北部，兴安盟中部，大兴安岭南麓，科尔沁草原北部。县域北接科右前旗；南接科右中旗；东接吉林省洮南市，总面积 4889.5 平方公里，其中耕地面积为 1446.7 平方公里；草原面积为 2213 平方公里；林地面积为 1240 平方公里。- 县域地处大兴安岭深林和松嫩平原交接处，地形西北高、东南低，受地壳升降影响，地表复杂多样，西北部为山区，中部为浅山丘陵区，东南部为波状起伏平原区。县域内最高点海拔 1392.1 米，最低点 185.5 米。突泉县境内的河流均属嫩江水系。全县较大的河流有 5 条，年径流约 1.12 亿立方米。中小型水库 8 座，总蓄水量 1.6 亿立方米。湖泊 41 处，可利用水
7、面 8 万亩。全县可利用水资源总量为 3.92 亿立方米，全县人均占有水资源量 1123 立方米，仅为全国平均水平的 1/2。地下水可开采量为 1.54 亿立方米。蛟流河及主要支流普遍有丰富的地下水，而丘陵高地和西北部山区，地下水埋藏复杂，水量极不均匀，地下水普遍缺乏。突泉县地处大兴安岭成矿带中南端，成矿地质条件优越，煤炭、铜、铅、锌、银等矿产资源丰富，县内矿点、矿化异常区分布广泛。已探明储量的矿产有煤 3942 万吨，铜 32 万吨，银 1354 吨，金 2.1 吨，铅 6.36 万吨，锌 11.2 万吨，蛇纹岩 14 亿吨，高岭土 560 万吨，电气石 29.6 万吨，滑石 20 万吨。此
8、外，砂、石、粘土资源遍布全县。县城西北部宝石镇境内分布有内蒙古老头山自然保护区，地处大兴安岭中段东麓向科尔沁草原过渡地带。北与科尔沁右翼前期境内的老婆山毗邻，是大兴安岭中段东麓的最高峰，海拔为 1392.1 米。保护区内生态系统丰富多样，生物多种多样，区内有国家级保护动物 14 种。另外，明星水库风景区、农业观光旅游景区初具规模，有一定旅游价值。2.2 突泉县农村基本公共服务设施配置现状近年来，随着政府财政向农村地区的倾斜和社会主义新农村建设的推进，突泉县农村公共服务设施建设有了长足的发展，在医疗卫生、教育科技、文化体育、社会保障、商业服务及现代村镇服务业方面都有所发展，本文关注的重点主要为医
9、疗卫生、教育科技、文化体育等基本保障型公共服务设施的配置问题。近年来由于国家财政的大力投入，突泉县农村教育布局结构趋于合理，办学条件逐步改善，基本实现寄宿制 为特点的农村学校办学模式。全县现有初中 7 所，九年一贯制学校 3 所；教师进修学校、普通高中、职业高中、职业高中各一所，主要位于县城。此外，全县共建有村级以上小学 54 所，主要位于乡镇政府所在地的村庄和人口规模较大、区位条件较好的中心村。幼儿教育设施发展相对滞后，村庄普遍缺少幼儿园。全县大部分村庄都设有成人学校，现有乡级农民文化技术学校 13 所，村级农民文化技术学校 126 所，由于师资等原因，成人学校并未发挥应有的作用。突泉县中小
10、学教育设施配备比较完善，全县中小学都配有远程教育卫星地面接收系统以及实验教室、微机教室等专用教室。全县 9 个乡镇都设有独立的文化室站）和体育健身场所，绝大部分村庄没有独立的文化设施，一般结合村委会设置一些简单的读书阅览室或综合活动室，设施配备比较简陋，仅配有 VCD、彩电、图书、书架等一些简单的文化设备；部分文化室有音响、乐器、电脑等。全县绝大部分村庄没有安排体育设施，村民文化、体育活动较为单一，除看电视、棋牌活动等，村民缺乏经常性的文体活动，不利于培养新型村民。根据抽样调查，90%的村民有开展文体活动的需求。.第 3 章 农村公共服务设施配置分析 303.1 现阶段我国农村公共服务配置标准
11、及存在问题 303.2 我国各地区农村公共服务设施配置与借鉴 363.2.1 京津冀地区农村 . 363.2.2 长三角地区农村 . 413.2.3 珠三角地区农村 . 443.2.4 东北地区农村 . 493.3 农村公共服务设施配置标准及优化. 503.3.1 农村公共服务设施配置内容分析 503.3.2 农村公共服务设施配置标准 523.3.3 农村公共服务设施配置优化策略 54第 4 章 突泉县农村基本公共服务设施配置优化策略.564.1 突泉县农村基本公共服务设施优化原理 564.2 突泉县农村基本公共服务设施配置优化策略 564.3 兴安盟突泉县农村基本公共服务设施规划布局 58第
12、 4 章 突泉县农村基本公共服务设施配置优化策略4.1 突泉县农村基本公共服务设施优化原理基于以上研究可以得出，评价农村地区公共服务设施配置的首要因素即该地区居民是否能够在预期时间内便捷的到达基本公共服务节点。这与三方面因素有关，首先是基本公共服务节点的空间布局，这主要受制于居民点的空间分布，基本公共服务节点布局是否合理，是否具有较高的服务水平，是否能够满足村民日常生活需要；其次是时间因素，即村民为享受某项公共服务付出的时间，这不仅与公共服务设施布局节点分布有关还受地区的交通状况及地区居民的交通方式影响；最后是基本公共服务节点的服务能力和覆盖规模，即能够为多少服务对象提供服务。本次研究主要通过
13、现状调研、入户深度访谈和问卷调查等方式获取以上数据，来进行综合判断。综上所述，研究提取了村庄居民点分布、交通成本、公共服务节点分布三项指标进行分析，村庄居民点如果分布均匀集中，则有利于公共服务设施的集中配置和共建共享，若分布比较分散且不均匀，则较难配备大型、独立的公共服务设施，不利于大型基本公共服务设施的共建共享。如果区域内公路交通比较发达，且机动车交通出行方式比较便捷，则有利于配置大型的共享型基本公共服务设施，可达性较好，反之，则不利于设施的可达性。最后如果基本公共服务络覆盖越密，络上的基本公共服务节点越多，分布越均匀，则该地区的公共服务设施可达性越好，反之，也会提高地区居民享受公共服务的时
14、间成本，无法达到村民需求。对于不同地区而言以上三点要素的重要性和权重值各不相同，研究并不能给出一个固定的调整模式来达到最佳的公共服务均等化配置状态，对其中任何一个要素进行调整，都需要付出相应的经济成本，调整变化越大，边际成本越高，所以在实际的规划操作中，应该结合地方发展情况和综合经济实力，因地制宜的选择要素调整方案，以寻求经济价值的最大化，提高公共建设资金的使用效率。结论近十年来，每年的中央一号文件 均与新农村建设有关，文件多次提到城乡统筹发展，这标志着我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展新阶段。当前中央政府对农村建设发展的政策倾斜和资金投入都呈现出空前的力度，地方政府也积极响应，各地新
15、农村建设开展的如火如荼，但是由于缺乏相关标准规范的引导和约束，农村地区公共服务设施的布局和建设较城市地区而言具有较大的随意性和盲目性。相对我国广袤的农村地域以及落后的公共服务设施配置现状而言，建设资金仍然十分紧张，如何在有限的资金支持下，尽快的改善农村地区公共服务设施配置面貌，解决农民最急需公共服务需求，提高设施配置效率、切实提高农民生活水平，是当前村庄规划实践中急需解决的技术难点。本文以当前国家及地方政府推行的公共服务配置标准研究为基础，找出现行标准存在的问题，基于现有的公共服务配置体系来进行修补和优化，研究将农村居民的需求分析作为重要的参考要素，并试图脱离单个村庄居民点，站在一个更宽广的区
16、域角度，审视目前规划实践中级配式配置方法存在的问题，并寻求提高公共服务设施配置效率，提高公共服务均等化程度的优化方法，为农村地区相关规划建设提供理论参考和技术支持，推进农村地区基本公共服务建设，逐步缩小城乡差距，提升农民的生活质量。研究的核心方法为，以村庄体系规划提供的村庄等级为依据进行公共服务设施初步配置，初步构建基本公共服务络，通过空间可达性分析判断区域基本公共服务络的均衡性，寻找基本公共服务络的盲点。通过问卷调查、深度访谈、现状调研等方法，找出农村居民当前最急需解决的公共服务需求，作为进一步的优化重点，并通过调整居民点分布、改善地区公路交通状况、调整增设基层公共服务节点等要素对基本公共服务络进行不断优化，找出适合当地发展现状的，资源配置效率高的，可操作性强的配置调整方案。由于缺乏突泉县域的地形测绘数据，本次研究中关于可达性的判断大部分依靠村民问卷调查、交通导航软件等进行定性分析，因此研究成果不免受到调查样本的影响，未来在研究基础数据充足的基础上，可基于上述研究思路，运用 GIS 技术进行更精准更深入的定量分析，更真实的反应该地区各类公共服务设施布局的空间可达性，研究不同类型公共服务设施空间布局关系及优化策略。
