1、生态建设理念在区域建设用海规划中的实践探讨以横琴南部滨海新城区域建设用海规划为例 林丽华 黄华梅 王平 庄铎 谢健 国家海洋局南海规划与环境研究院 国家海洋局南海分局 摘 要： 在全面推进生态文明建设和实现美丽海洋的愿景下, 融入生态建设理念是区域建设用海制度成功施行的关键。在分析区域建设用海制度沿革和生态建设理念提出背景的基础上, 以国家严控该项审批制度以来首个获批的代表性区域建设用海规划为例, 阐述生态建设理念在区域建设用海规划实践中的思考和应用。生态建设理念在区域建设用海规划中重点体现在四个方面: (1) 岸线规划充分体现“生活”和“生态”的人居环境, 实现岸线的生态化和绿植化; (2)
2、 “低冲击发展理念”需贯穿于整个规划布局, 贯彻海绵城市的发展理念; (3) 建立水循环、垃圾循环、低能耗发展的低碳循环发展模式; (4) 构建“绿脉”和“蓝脉”生态廊道, 提升规划区景观效果的同时营造多样化的水生和陆生生境。关键词： 区域建设用海规划; 生态建设; 海洋生态文明; 生态岸线; 作者简介：林丽华 (1980) , 女, 广东陆丰人, 硕士, 工程师, 主要从事海洋生态环境保护研究工作。E-mail:基金：国家海洋公益性行业科研专项“海洋生态红线区划管理技术集成研究与应用” (201405007) ;国家海洋公益性行业科研专项“基于海洋健康的资源环境承载能力监测预警与应用示范”
3、(201505008) Considerations of Ecological Construction in the Practice of Regional Planning of Sea Area Use for Construction: The Case Study of Seaside New Town in the South to Hengqin IslandLIN Lihua HUANG Huamei WANG Ping ZHUANG Duo XIE Jian South China Sea Institute of Marine Planning and Environm
4、ental Research, State Oceanic Administration; South China Sea Branch of State Oceanic Administration; Abstract： With the nationwide promotion of eco-civilization and the vision of construction of “BEAUTIFUL OCEAN” in the near future, it has been curial to integrate the ecological principles to the i
5、mplementation of the regional planning of sea area use for construction (RPSARC) . Based on the analysis of historical RPSARC policy and the background of ecological construction initiation, taking seaside new town in the south to Hengqin island as a case study, which was also one of the first appro
6、ved plans after the strict restriction on the reclaimation, this study investigates the potential incorporation of the concep tion of ecological construction into the practice of RPSARC. They are mainly embodied in the following four aspects, (1) coastline planning highlights the characteristics for
7、 life and ecology, achieving the goals of ecological and green coast, (2) low impact development theory has been incorporated throughout the all layout, and sponge city concept has been also taken into consideration during this planning, (3) low-carban and recycling model are promoted, demonstrated
8、in water reusing, garbage recycling and low energy consumption system, (4) green and blue ecological corridor need to be established, striving to enhance the landscape view and creat multiple aquatic and terrestrial habitats.Keyword： regional planning of sea area use for construction; ecological con
9、struction; marine eco-civilization; ecological coastline; 区域建设用海是指在同一围填海形成的区域内建设多个项目的用海方式, 其规划的目标是通过对区域用海进行空间和时间上的合理规划, 来满足社会经济不断发展的用海需求, 实现科学用海和海域资源的可持续利用。其与单个用海项目的根本区别是注重整体用海的累积效应, 解决单个项目论证可行而区域整体论证不可行的问题1-3。自 2006年国家海洋局启动区域建设用海规划制度以来, 有效规范和引导了地方政府优选集中连片开发海域进行整体规划和有序开发, 为地方社会经济建设做出了较大贡献4-5。然而, 在过去
10、十多年的区域建设用海规划实践中, 也普遍存在过度追求经济效益而忽视生态效益, 生态建设不受重视或者生态理念缺失的情况, 从而导致局部海洋资源衰退、海洋环境污染加剧及其生态承载力持续下降6-7。党的十八大将生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局以来, 区域建设用海制度进入重新定位思考期, 在此背景下国家也收紧了对区域建设用海规划项目的审批。党的十八届五中全会将“创新、协调、绿色、开放、共享”作为“十三五”时期的重要发展理念, 对生态理念也提出了更高的要求。国家海洋局于 2016年出台区域用海规划管理办法 (试行) , 首次将“生态优先”作为区域建设用海的四大原则之一, 要求将生态建设
11、理念贯穿于规划编制和实施的全过程。本文以国家严控区域规划审批以来首批获得批准的区域建设规划横琴南部滨海新城区域建设用海规划为例, 研究提出生态理念在该项制度中的实践思考, 以期为完善区域建设用海制度及海洋管理工作提供科学借鉴。1 区域建设用海制度沿革及生态建设理念的提出区域建设用海制度施行已超过 10年, 通过系统分析历年来所批复的区域建设用海规划8, 可将该项制度的实施分成以下三个阶段9。第一阶段, 20062008 年, 区域建设用海理念试用期。为了适应社会经济发展对海域使用的需求, 国家海洋局于 2006年下发了关于加强区域建设用海管理工作的若干意见 (国海管字200614 号) , 对
12、区域建设用海管理具体工作提出了相关要求, 建立了我国的区域建设用海制度。第二阶段, 20092012 年, 快速发展时期。在 2008年世界金融危机和我国的经济下滑的背景下, 为配合党中央、国务院关于“进一步扩大内需促进经济平稳较快发展”的重大举措, 国家海洋局 2008年底出台关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务保障工作的通知 (国海发200829 号) (俗称“海十条”) , 提到保障重大项目用海需求, 特别明确“区域建设用海规划经国家批准后, 可以先开展围填海活动, 然后再根据区域用海功能布局和实际用海面积, 为项目单位办理海域使用审批手续”。这一政策的出台从很大程度上刺激了地方政
13、府开展区域建设用海规划的积极性。此后的几年, 沿海各地的区域建设用海规划纷纷涌现, 这期间国家海洋局批复的区域建设用海规划数量激增。第三阶段, 2013 年至今, 区域建设用海制度的重新定位思考期。在我国生态文明建设水平仍滞后于社会经济发展, 资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等大背景下, 海洋的开发与保护工作也进入重新审视和思考期。自 2013年以来, 区域建设用海项目的审批工作明显放缓, 批复的规划中多是国家重大战略部署和地方重点用海项目, 均为用海需求迫切和建设条件相对成熟的项目。其中 2016年获批的横琴南部滨海新城区域建设用海规划是国家严控区域建设用海规划审批以来, 广东省首个
14、获得批准的地方性区域建设用海规划。为适应生态文明建设的总体要求, 落实海洋生态文明建设的实施方案, 国家海洋局于 2016年新出台区域用海规划管理办法 (试行) , 进一步加强区域建设用海规划编制实施管理, 在区域建设用海规划中强化突出“生态理念”, 首次将“生态优先”作为区域建设用海的四大原则之一, 要求将生态建设理念贯穿于规划编制和实施的全过程, 着力打造海洋生态文明建设的典范。具体说来, 主要要求区域建设用海规划注重“三生”即生产、生活和生态空间的营造, 在岸线配置上做到“三化”即岸线自然化、生态化和绿植化。同时要求区域建设用海规划科学设计生态廊道系统, 建设人工生态湿地和水系, 鼓励处
15、理后的污水结合人工生态湿地和水系建设, 实现循环利用。2 横琴新区区域建设用海规划简介2.1 用海需求横琴位于珠江出海口西侧, 东隔十字门水道与澳门相邻, 南濒南海, 西临磨刀门水道, 北与珠海南湾城区隔马骝洲水道相望。横琴岛面积 86平方千米, 海岛岸线长 76千米, 南北长 8.6千米, 东西宽 7.0千米。横琴开发一直备受中央重视, 2009 年 8月 14日国务院正式批复横琴总体发展规划, 将横琴岛纳入珠海经济特区范围。横琴新区是第三个由国务院批准的国家级新区, 是“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区, 深化改革开放和科技创新的先行区及促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。其良好的
16、制度优势及经济区位优势是发展的主要动力, 但由于横琴岛内适宜建设的土地有限, 本岛剩余用地中产业发展的比较优势与可利用空间存在明显的矛盾。面对横琴岛开发建设的新形势和新要求, 珠海市政府提出在横琴岛南部开发利用滩涂资源, 通过填海造地来拓展横琴发展空间 (图 1) 。填海造地可用于缓解金融、旅游、健康产业当前和未来具有比较优势和空间不足的矛盾, 同时本岛的产业未突出海洋经济特色, 填海造地可在以上领域回应需求。2.2 规划简介规划区将依托横琴良好的区位条件和政策优势, 利用香港、澳门的辐射和带动作用, 积极拓展粤港澳合作领域, 发展以商务旅游、休闲度假、生态居住功能为主导, 建成与港澳配套的世
17、界级休闲旅游胜地, 打造建设成生态优先、绿色突出、高效节能的“绿色海岛”和“功能复合海滨活力新城”。规划用海范围 1 883.66公顷, 其中填海面积 1 577.23公顷, 填海形成陆域面积 1 450.30公顷。围填海区域用地功能分为居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、道路与交通设施用地、公用设施用地以及绿地、广场、水域用地。其中, 道路、广场、绿地占地面积共计 413.83公顷, 占填海形成陆域面积的 29.13%。图 1 横琴南部滨海新城区域建设用海规划地理位置图 下载原图规划采用组团式空间布局结构, 组团间以水作为生态隔离, 组团内以紧凑、集约发展为原则, 构建
18、科学合理、与产业体系相配套、与资源环境相协调的布局体系, 形成“一心多核, 三带四轴, 七片区”的空间结构, 如图 2所示。图 2 横琴南部滨海新城区域建设用海规划空间结构分析图 下载原图“一心多核”:通过水体打造核心休闲区, 保护本岸山体和自然环境的同时, 也为人工岛和自然之间提供一个良好的过渡空间。以核心休闲区为中心创造水体系统的同时向外辐射, 形成四条发展轴线并创造多个核心节点, 作为各个人工岛的发展引擎。“三带四轴”:为推动人工岛建设与发展, 形成三条以公共交通和开放空间为依托, 链接岛内各个片区的发展带并依托环境特性, 区位优势, 以休闲区为中心向外辐射, 形成综合服务发展轴、商业发
19、展轴、海洋科技及海洋旅游发展轴和商务服务发展轴四条发展轴线。“七片区”:核心休闲区、综合服务区、核心区 (CBD) 、休闲旅游度假区、海洋生态研发技术区、海洋健康休闲区、会议会展服务区。3 生态建设理念在横琴南部滨海新城区域建设用海规划实践中的应用横琴南部滨海新城区域建设用海规划作为区域建设用海规划管理办法 (试行) 颁布以来首批获得批复的区域用海规划之一, 将生态建设理念贯彻落实至区域建设用海规划中是关系到该理念是否有效施行的关键, 本节结合该案例, 探讨生态建设理念如何具体落实至区域规划实践中。3.1 岸线规划充分体现“生活”和“生态”的人居环境规划采用离岸的人工岛方式进行围填海, 不占用
20、横琴南部本岛自然岸线。新形成岸线总长度 30.38千米, 均为“生活”和“生态”岸线。其中生态岸线长20.67千米, 占总岸线的 68.05%, 生活岸线长 9.71千米, 占总岸线的31.95%。同时依托岸线建设 3050米的宜居性海岸生态缓冲带, 如海滨公园、滨海湿地, 既能有效地滞留污染物, 为海洋环境提供生态屏障, 也能为人类提供亲海的生态空间。生态岸线通过自然绿地和树木、草地等植物群落, 使水体与岸边达到水陆交融的和谐统一, 生态岸线陆域的道路及建筑严格控制退让距离, 无人工构造物侵占生态岸线。在此案例中 (图 3) , 生态岸线分为两种类型, 一种是自然型的生态岸线 (图 3a)
21、, 依托岸线建设 3050米的生态缓冲带, 其中沿海岸线部分采用乡土盐生植被, 达到岸线的“自然化”和“绿植化”效果。滨海部分结合城市公园的建设, 采用乔、灌、草结合的方式, 营造多样化生境, 实现岸线的“生态化”。另一种是结合堤外的生态岛建设 (图 3b) , 采用滨海公园+湿地栈道+人工浮岛湿地鸟类栖息地建设的方式, 营造不同环境梯度和生境的生态岸线。生活岸线以生态优先原则, 营造滨水开放空间, 增加滨水绿带的观赏性、亲水功能, 发挥绿带的生态作用, 提供城市人滨水散步、跑步、骑自行车等多样化的娱乐休闲机会, 创造多样性的正宗水岸体验生活方式。生活岸线分为养殖体验栈道 (图 3c) 和人工
22、湿地栈道 (图 3d) 两种方式。其中, 养殖体验栈道结合横琴传统渔业文化, 将当地的生蚝养殖与滨海栈道观光结合, 为居民提供亲海和懂海的空间。人工湿地栈道结合陆域的滨海公园建设和滨海人工湿地及观海栈道建设, 为城市居民提供滨海漫步和观海空间。图 3 横琴南部滨海新城区域建设用海规划“生态”和“生活”岸线规划示意图 下载原图3.2“低冲击发展”理念贯穿于整个规划布局依据住建部印发的海绵城市建设技术指南低影响开发雨水系统构建 (试行) , 海绵城市是指城市能够像海绵一样, 在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”, 下雨时吸水、蓄水、渗水、净水, 需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。
23、低冲击开发 (low impact development, LID) 是一种旨在尽量减少土地利用类型的改变对雨水径流产生影响的技术思想, 也是实现海绵城市的重要途径10。区域建设用海所形成的空间作为未来的城镇建设或者工业建设用地, 在规划阶段也将“低冲击发展理念”贯穿于整个规划布局。以横琴南部滨海新城区域建设用海规划为例, 结合横琴本岸的生态结构, 充分利用山水资源, 塑造以公共绿地为核心、滨水防护绿地为纽带、城市公园为绿肺、城市建设与自然环境网络渗透的绿地系统, 规划绿地将作为海绵城市建设的重要载体, 通过植草沟、下凹式绿地、雨水湿地等措施来组织排水, 建设自然存积、自然渗透、自然净化的海
24、绵城市体。在建筑与小区、城市道路、城市绿地等区域均设置规模不等的暴雨塘、下凹绿地、植草沟, 作为规划区域内的雨水截污和渗透系统, 旨在利用物理作用、水生植物及微生物等净化和吸纳滞留雨水, 减少对周边海洋环境的污染, 同时利于形成良好的地下水系。暴雨塘由进水口、前置塘、沼泽区、出水池、溢流出水口、护岸及驳岸、维护通道等构成, 通过滞留和降解污染物质, 补充地下水同时也为景观水系提供水源。下凹绿地低于周边路面 100毫米以上, 并有保证雨水进入绿地的措施, 能滞留雨水和有效减缓市政污水的处理压力。植草沟适用于建筑与小区内道路, 广场、停车场等不透水地面的周边, 城市道路及城市绿地等区域, 植草沟通
25、过表面植被覆盖层、有机覆盖层、混凝土介质层、砾石层等多重孔隙率结构层, 有效地吸纳雨水, 增加城市渗透系统功能。3.3 着力打造低碳、循环发展模式规划区根据实际情况建立区域循环系统, 依据创新、绿色、生态、低碳的理念, 建立水循环、垃圾循环、低能耗发展三个低碳循环发展模式。水系统循环利用主要是实现区域内中水的循环利用, 用于园林灌溉、城市喷泉、厕所冲洗、道路保洁、汽车清洗、循环冷却水以及消防等方面。中水系统由原水收集系统、水处理系统和中水供水系统组成。原水收集系统主要是采集原水, 包括室内中水采集管道、室外中水采集管道和相应的集流配套设施。中水处理设备是用来处理原水使其达到中水的水质标准, 中
26、水供水系统通过室内外和小区的中水给水管道系统向用户提供中水。同时, 处理后的污水集合规划区的人工生态湿地和水系建设, 实现水资源循环利用。垃圾循环利用主要指对回收的垃圾进行处理, 将垃圾安全有效地转化为环境友好型的绿色能源。“垃圾分类垃圾回收循环利用能源转化及生物处理”这一流程构成了该区域建设用海规划中循环利用为基础的垃圾处理系统。垃圾能源转化和生物处理:可利用高温焚烧垃圾所产生的热量加热热水管道为居民提供区域供暖, 可利用高温焚烧产生的水蒸气以及填埋垃圾产生的沼气发电, 可利用食物垃圾和污水厂污泥厌氧发酵产生的沼气生产生物燃料用于公共交通, 也可利用食物垃圾生产固体或液态的生物肥料。本规划同
27、时采用低能耗发展系统, 规划区内广泛采用分布式能源方式, 即分布在用户端的能源综合利用系统。分布式能源以气体燃料为主, 可再生能源为辅, 利用一切可以利用的资源。二次能源以分布在用户端的热电冷 (植) 联产为主, 其他中央能源供应系统为辅, 实现以直接满足用户多种需求的能源梯级利用, 并通过中央能源供应系统提供支持和补充。在环境保护上, 将部分污染分散化、资源化, 争取实现适度排放的目标。在能源的输送和利用上分片布置, 减少长距离输送能源的损失, 有效地提高了能源利用的安全性和灵活性。3.4 构建“绿脉”和“蓝脉”生态廊道规划区内重视“蓝脉”和“绿脉”生态系统的建设, 共同构建规划区内的生态廊
28、道系统, 提升规划区景观效果的同时, 营造多样化的水生和陆生生境, 规划区的景观分析如图 4所示。规划区预留约 40%的水域面积, 是区内“蓝脉” (图 4的水系生态通道) 的重要核心组成部分。“蓝脉”水系建设可以减少开发成本, 增加景观效果, 同时增强暴雨期调蓄能力, 降低内涝风险。规划水系主要包含了离岸 1 000米水系、东汊水道和岛屿之间的 T形水系。离岸水系建设, 不仅有利于区域的水循环, 而且使填海区有了更多的岸线资源, 是横琴本岛南部生态岸线的延续。同时可以为填海区创造丰富的水岸生活景观, 宜适当安排一些水上活动。岛屿之间的T形水系可通过潮汐水闸, 实现内外水系的沟通, 保证岛屿之
29、间水系的水质, 也充分营造亲水生活岸线, 创造多样化的亲水空间。规划区内的人工生态湿地和水系, 也结合处理后的中水循环系统建设, 实现规划区内水资源的循环利用。图 4 横琴南部滨海新城区域建设用海规划景观系统分析图 下载原图规划内规划绿地面积 173.80公顷, 是“绿脉” (图 4的生态绿轴环线) 的重要核心组成部分。结合横琴本岸的生态结构, 充分利用山水资源, 塑造以公共绿地为核心、滨水防护绿地为纽带、城市公园为绿肺、城市建设与自然环境网络渗透的绿地系统。沿岛屿外围规划 30米的滨水防护绿地, 可结合岸线设计创造多远差异化的亲水开放空间;沿主要道路两侧布置绿带, 打造舒适宜人的林荫大道;规
30、划匀质分布的公园绿地, 作为城市的“绿肺”, 为人们提供公共活动空间。4 结语区域建设用海规划制度实施的 10年间, 由于生态理念的不重视或者缺失, 导致实施过程中出现了各种生态环境问题。海洋空间资源既是宝贵的后备土地资源, 同时也是各种海洋生物的重要生境, 承载着海洋生物多样性等多重生态功能。因此考虑经济价值的同时, 也必须重视生态效益和生态价值的损失11-12。党的十八届五中全会将“创新、协调、绿色、开放、共享”作为“十三五”时期的重要发展理念, 对生态理念也提出了更高的要求。生态文明改革总体方案中明确提出了“绿水青山就是金山银山”的战略定位, 在此背景下, 区域建设用海工作应该重新定位思
31、考, 充分论证其为地方经济做出贡献可行性的同时, 也要充分考量规划区内的生态效益, 尽最大可能地创造出更多的生态效益。2016年国家海洋局新发布区域建设用海规划管理办法 (试行) , 首次提出将“生态优先”作为区域建设用海的四大原则之一, 要求将生态用海理念贯穿于规划编制和实施的全过程, 这是海洋管理工作中贯彻落实“生态文明”重大战略部署的具体举措。管理办法的生态理念具体体现为注重“两生”即生态和生活空间的营造, 在岸线配置上做到“三化”即岸线自然化、生态化和绿植化。同时要求区域建设用海规划科学设计生态廊道系统, 建设人工生态湿地和水系, 鼓励处理后的污水结合人工生态湿地和水系建设, 实现循环
32、利用。本文以横琴南部滨海新城区域建设用海规划为例, 阐述生态建设理念如何具体落实在区域建设用海规划实践中, 即从生态和生活岸线营造、绿地和水系等生态空间和生态廊道构建、海绵城市规划理念以及低碳循环发展模式等方面具体阐述生态建设理念的具体实施过程。但目前, 无论是管理层面的指导意见, 还是技术层面的标准, 在区域建设用海的具体实践中对生态建设用海均停留在定性要求的阶段, 尚未形成量化的标准体系, 也未对生态建设提出定量指标13-14。下一步将继续研究结合区域建设用海对近岸海域引起的自然资本损失15, 量化区域建设用海规划的生态效益评估, 从而对不同类别的区域建设用海规划提出具体的生态建设标准,
33、为进一步完善区域建设用海工作提供科技支撑。参考文献1王平, 赵明利, 石欣, 等.区域建设用海规划工作的几点体会J.海洋开发与管理, 2009 (5) :11-15. 2孙钦帮, 陈艳珍, 陈兆林, 等.区域建设用海规划工作中的几点思考J.海洋开发与管理, 2015 (1) :15-17. 3徐伟, 刘淑芬, 张静怡.区域建设用海规划编制问题的思考J.海洋开发与管理, 2011 (11) :14-17. 4郭信声.填海造地系列述评之一:为国家战略实施拓展空间N.中国海洋报, 2014-12-1 (A1) . 5郭信声.填海造地系列述评之二:为区域经济发展做出重要贡献N.中国海洋报, 2014-
34、12-2 (A1) . 6国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告 (2015) M.北京:海洋出版社, 2016. 7国家海洋局.2015 年中国海洋环境状况公报Z.北京, 2016. 8国家海洋局.2 0 0 82 0 1 5 年海域使用管理公报Z.北京, 20092016. 9黄华梅, 王平, 谢健, 等.区域建设用海规划中的生态理念思考J.海洋开发与管理, 2017 (8) :49-53. 10张伟, 车伍.海绵城市建设内涵与多视角解析J.水资源保护, 2016 (32) :19-24. 11李京梅, 王颖梅.围填海造地生态补偿指标体系的建立与应用J.生态经济, 2016 (6) :183-188. 12俞炜炜, 陈彬, 张珞平.海湾围填海对滩涂湿地生态服务累积影响研究:以福建兴化湾为例J.海洋通报, 2008 (1) :88-94. 13张明慧, 陈昌平, 索安宁, 等.围填海的海洋环境影响国内外研究进展J.生态环境学报, 2012 (8) :1509-1513. 14温国义, 马文斋, 马芳.区域建设用海规划编制问题初步研究J.海洋开发与管理, 2012 (1) :12-13. 15王萱, 陈伟琪.围填海对海岸带生态系统服务的负面影响及其货币化评估技术的选择J.生态经济, 2009 (5) :48-51.
