1、我国区域政府对高等教育投入力度的实证研究基于 20032009 年政府教育投入的面板数据 严先锋 台州经济研究所 台州职业技术学院 摘 要： 自 20 世纪 80 年代以来, 我国高校管理体制逐步由中央计划管理转向以地方管理为主、中央为辅的管理体制, 区域政府在高校管理中的地位和责任越发重要。在此背景下, 结合数据的可取性与合理性, 选取 20032009 年我国区域政府教育投入的面板数据, 对区域政府高校教育投入力度进行分析, 发现区域政府间在高校教育的投入上具有很大的差异, 某些数据指明东部发达地区努力程度最低, 区域政府间经济发展与财政收入失衡等问题突出, 需要建立完善的机制, 保持适当
2、的转移性支付, 保持区域间教育投入的均衡。关键词： 区域政府; 高等教育资金投入; 程度差异; 实证分析; 作者简介：严先锋 (1978-) , 男, 湖南南县人, 讲师, 硕士, 访问学者, 从事农业经济、农业可持续发展与农村环境治理、农业政策、两岸经贸关系、对台交流研究。收稿日期：2017-04-21Received： 2017-04-21地区经济水平、区域位置、人口结构、资金投入等诸多因素成为我国高校区域发展失衡的重要因素。其中, 地方政府对高校发展的财政投入差异, 是造成区域间高校发展失衡极其重要的因素。整体而言, 经济发展水平高、财政资金充裕的东部地区教育投入大, 高校发展规模大、速
3、度快、水平高, 建立了一大批高水平一流大学;而经济相对落后的中西部地区, 由于经济水平发展限制, 对高校发展的财政收入十分有限, 致使其发展速度较慢、水平较低, 从而形成了东部、中部和西部教育发展三板块, 板块之间高校教育规模、水平、质量差异明显。为实现我国区域高效均衡发展, 促进区域教育公平, 增加中西部经济社会发展的人力支撑, 如何促使区域教育投入均衡化成为关键。针对区域政府投入力度差异, 通过采用省级面板数据模型, 考究区域经济水平、事权与财政分配、政府间竞争、人口因素与地理位置对区域政府高等教育投入努力的激励效果, 对当前的差异状况进行分析。一、研究背景20 世纪 80 年代和 90
4、年代, 在我国进行了大刀阔斧的税收改革的背景下, 高校教育也逐渐走向中央与区域两级政府共同管理并以区域政府为主的管理体制, 区域政府在高校教育发展中的责任与权限增大。据此, 高校资金来源自然也发生了深刻变化, 逐渐从中央计划预算统一拨付向中央与区域政府协调拨付、学杂费、社会捐助、事业收入、民办学校办学经费与其他经费等多元路径来源转变 (见表 1) 。高校管理体制的变动与成本多元渠道分摊不仅充实了教育资金的供给链条, 弥补了教育资金政府单元主体投入的不足, 也使得区域政府成为高校学校管理的主要主体, 调动区域政府的投身教育事业的积极性, 从而促进高校教育的快速发展。据 2009 年教育经费统计年
5、鉴, 各类高校总规模超过2 358 万元左右, 高校毛入学率 24%左右。然而, 地方政府在高等教育财政投入问题日显, 比如地区经济发展失衡导致区域政府间投入的失衡, 中央与区域政府间权力的模糊界定, 事权与财政权的匹配失衡致使地方财政收入不足、教育投入乏力等等, 这些问题逐渐成为阻碍高等教育发展的重要因子。表 1 2 0 0 32009 年高校成本费来源 下载原表 回顾高校发展征程, 我国高校不断放低门槛, 扩大招生, 逐步从选拔式的精英教育向大众化的教育过渡, 让更多的人接受高校教育。在大众化教育发展战略逐步实施的过程中, 高校教育管理体制也有计划的调整, 事权不断从中央下放到区域政府,
6、使区域政府成为我国教育大众化方针落实的重要力量。据相关年鉴统计, 我国地方高校从 1 268 所增值到 1583 所, 完成我国高校教育培养任务的 87%左右。虽然目前我国政府在谋求事权和财权的平衡, 不断增加地方政府财权, 提升事权和财权适切性。但是, 区域高校发展过程中的事权和财权仍然存在不匹配的情况, 存在“事权实放, 财权虚放”的现象。表 2 显示, 2003 年地方高校虽然投入是中央高校投入的 2 倍左右, 但平均到每一个院校, 中央院校的资金投入是地方院校的 4.5 倍。2009 年, 地方院校资金投入相对于 2003年而言, 有了很大的提高, 多达 3 000 亿元, 绝对量高于
7、中央院校, 但与总经费相比仍然很小, 仅占 2/3 左右, 就相对量而言, 平均到每一个高校依然如此, 地方院校经费仍不足中央院校的一半。20032009 年间, 地方高校培养学生任务量从 3/5 增加到 9/10, 经费的增速远远低于任务的增速。可见, 地方院校资金投入还远远不足, 需要加大投入占比。在我国政府主导型的制度下, 政府在经济和社会发展中发挥主导作用, 政府对院校投入的增加是其发展速度、规模、水平高低的关键因素之一, 不容忽视。表 2 地方普通高校数、在校生数、经费投入及中央普通高校经费投入 下载原表 二、区域政府教育资金投入现状为了研究不同区域地方政府对高等教育投入努力程度的差
8、异, 采用常用切比较简单的东中西部划分作为基本分析单元。东部地涵盖京、津、冀、辽、沪、苏、浙、闽、鲁、粤、琼 11 省市;中部地区指晋、吉、黑、皖、赣、豫、鄂、湘;西部地区包揽了内蒙古、桂、重庆、川、黔、云、藏、陕、甘、青、宁、新 12 省市。采用 20032009 年 30 个省、自治区、直辖市的数据对地方政府高等教育投入努力力度进行分析。通过选取 20032009 年我国 30 个省、自治区、直辖市的面板数据进行分析, 得出发展现状归纳如下几点。(一) 区域发展失衡导致区域政府之间的教育投入力度失衡20032009 年各地区国民生产总值都在递增, 但是中西部增长量之合都远远落后于东部地区,
9、 到 2009 年东中西部国民生产总值差距拉大最为明显。表 3 显示, 虽然财政收入地方普通高校财政性教育经费占区域生产总值的比例有明显波动, 东部地区、中部地区的努力程度均经常低于全国的平均水平, 西部地区努力力度最高, 经济越发达的地区稍显乏力, 从投入的相对量上, 西部努力度中部努力度东部努力度。但是由于财政收入的巨大差距, 东部地区区域政府财政绝对投入远远高于西部地区, 从绝对量上, 东部投入西部投入西部投入。从此看出, 区域经济的发展失衡导致区域政府教育投入努力力度失真, 不能简单地以教育投入占国民生产总值来衡量 (见表 4) 。(二) 中央投入与地方投入在事权和财权方面存在冲突平新
10、乔与白洁研究分税制度的改革形成区域政府投入的激励机制, 能够较大改变供给公共物品的结构, 也改变区域政府预算支出模式, 加大对教育的投入。邓可斌、丁菊红从理论上研究中国转型中分权与公共品供给的内在联系, 分权加大教育等公共物品供给。而我国在事权与财权上抑制了区域政府的积极投入。表 2 显示, 地方高校规模、培养人数、承担的财政投入责任都远高于中央政府, 更甚者 2009 年地方高校占全国普通高校的比例 92.62%, 地方高校人数占全国普通高校人数的比例 86.63%, 地方财政投入是中央财政投入两倍多。由此可知, 区域政府已经成为我国高校发展的主要管理者、推动者, 应该在肩负责任时委以适量的
11、事权与财权。然而在我国现行的财事权配置与政体制下, 地方政府不仅仅在教育管理方面的事权受制于重要政府, 出现了实权虚放的情况, 而且绝大部分财政收归中央, 致使区域政府责任、事权与财政收入的失衡, 抑制区域政府教育投入的积极性, 降低了教育投入的力度。表 3 2 0 0 32009 年各区国民生产总值一览表 下载原表 表 4 地方高校财政性教育经费投入占生产总值的比例 下载原表 (三) 政府财政投入在学校预算的比例较低表 5 表示的是东中西地区高等学校预算内区域政府财政支出力度大小, 东部地区比例先增后间;中部地区拨动相对平缓;西部地区比例较小, 一直低于 2.0。同时, 2009 年三地区比
12、例都有较大幅度降低, 分别回落至 2.65%、1.97%与 1.7%,全国平均水平也处于历史最低点。而且可以看到, 无论是东部, 还是西部, 抑或是中部, 政府教育投入的比例都比较低, 反映出我国政府在我国教育发展的努力上还不够。同时, 若以地方预算内教育经费投入占地方财政支出的比例来衡量省级政府对教育投入力度, 则观察到东部经济发达地区区域政府教育投入力度高, 而中西部经济发展水平较低的区域政府教育投入力度低1。表 5 地方高等学校预算内占地方财政支出的比例 下载原表 三、我国区域政府对高校教育投入力度的实证研究(一) 数据与指标选取对区域政府教育投入力度的分析与研究, 选择适当的数据与能量
13、化的科学指是最为关键问题, 合理的数据选择与良好的量化指标能够有效、全面和准确地显示区域政府教育投入力度。通过实践研究和文献查阅, 考虑到面板数据的可获取与客观性, 选择上文提到的 20032009 年教育投入的面板数据为重要数据来源。而对于指标, 发现比较具有代表性的区域政府对区域教育投入力度量化指标是用教育财政投入占经济总量的比例来衡量的。美国 National Center for Education Statistics 用学生人均教育经费与学生人均教育经费与年收入人均量的比例等两项综合指标来衡量政府教育投入的公共努力2。我国实践与学术领域比较常用的量化指标有以下几种:财政投入与生产总
14、值 (GDP 或者 GNP) 比、教育预算与财政总支出比3;采用区域高校教育预算费与区域政府教育预算比、财政教育资金增长速度与财政收入的增长速度等指标加以衡量;王志刚等人在财政分权、政府竞争和地方高等教育投入中指出, 区域高校教育预算是导致地区间教育经费差异的最关键因素之一;乔宝云等人采用了生均省级支出占生均总财政支出的比例作为分权的主要指标4。基于当前研究人员采取的指标及科学性考虑, 本文主要涉及 7 个变量指标。其中, f (E+P+J+R) 为区域政府教育投入努力度的被解释变量, 解释变量 E、P、J、R、 分别代表地区经济发展水平、事权与财政权匹配度、现行绩效考评体系下政府间竞争、人口
15、因素与调节变量 。(二) 实证模型分析与结果在前面分析的基础上, 选取模型, 对面板数据进行分析:f (E+P+J+R) ij=Eij+Pij+Rij+ ij。公式 i、j、 分别代表年、区域、调节变量 (未考虑量带来的误差) 。通过 Stata 进行分析, 对 Hausman 验证发现, 此模型适合固定效应而非随机效应模型。同时, 根据分析结果得出以下结论。表 6 区域政府投入力度回归分析 下载原表 首先, 我国政府绩效体系下区域间政府竞争之于教育投入具有负相关性。如表6 中 J 为负数, 显著水平 1%, 说明区域政府间竞争越激烈, 教育投入越少。出现这种情况的根源在于我国绩效考评体系中,
16、 GDP 所占的地位最为重要, 区域政府作为“行政人”具有逐利性, 会将财政投入经济增长快的产业而忽视具有公益性、短期经济成效缓慢的教育事业。其次, 事权与财政权的匹配度对区域政府教育投入力度呈正相关。事权与财政权的匹配度的回归分析结果为 0.0592478, 说明区域政府财权与事权匹配度越高, 教育投入力度也就越大。具有事权的同时, 拥有足够的财权, 使得区域政府有足够的资金和自愿投入区域教育事务中, 保障高校教育发展具有足够的物质基础。再次, 考究区域人口对教育投入的影响时发现具有负相关。主要是因为学生人均教育经费相对比较低, 学生人均教育经费与年收入人均量的比例低等, 使得政府教育投入力
17、度指标相对较低。当然也具有相对性, 因为不同省份财政收入的差异巨大性。在这不做过多的考究, 但是可以看到人口因素对政府投入具有重大影响。最后, 考虑 E、P、J 等多项因素相互结合分析, 发现越是发达地区, E、P、J影响越为明显, 相反, 落后地区影响反而比较小。具体上我国东部地区经济发达, 教育自愿雄厚, 但是教育投入力度相对而言却是比较小的, 而东西落后地区投入力度反而比较大。这些问题出现的原因主要在于, 经济总量、政府绩效指标、区域政府竞争机制倾心于经济发展与效率追逐等等。四、总结教育投入是教育发展的基石。区域政府作为我国高校教育管理的主体理应该加大教育投入, 推动教育事业的发展。但是
18、由于在我国区域经济发展失衡、政府绩效考评体系在行政价值追去倾向于经济效率、事权与财权的失衡、区域间政府缺乏协调机制与人口分布失衡等原因, 使得出现以下情况:中央财政投入偏向于东部发达地区, 中西部获利偏少, 使得中西部地区地方财政压力巨大;中东西部经济发展严重失衡并有加剧趋势, 使得区域间投入的绝对量相差巨大, 西部地区需要外部转移性支付, 弥补巨额差;西部地区教育投入的相对量经常性的高于东部地区, 西部地区可能为谋求自身发展, 培养高素质地区性建设人才;地方事权下放, 财权不足, 使得地方政府在教育投入上的可投入资源与资金稀少等等。因而, 中央政府要加大地区事权与财权的重溯, 增强事权与财权
19、匹配度;在财政政策上要加大对中西部落后地区的支持, 让中西部落后地区教育发展前有引力, 内有动力, 后有推力, 让东部地区减少对重要财政的依赖程度;完善政府绩效考评体系, 将公平、教育等方面的政府行政价值融入政府考评体系中去, 并建立政府间利益协调机制, 防止盲目化的区域竞争致使的发展失衡;加强教育领域的扩区域互助, 加强发达地区在资金、硬件与软件等方面对落后地区的支援, 并将这种夸区域互助支援纳入考评重大, 促进合作的内在动力与外在压力等等。我们要在促进我国高等教育整体发展的同时, 促进我国中西部欠发达地区教育事业的发展, 保证贫困区教育学生的权益, 促进教育的区域化公平。参考文献1刘泽云.“九五”期间我国政府对教育投入努力程度的实证分析J.高等教育研究, 2003, (2) :61-65. 2U.S.Department of Education.The Condition of Education 2000M.Washington, D.C:U.S.Government Printing Office, 2000:13-24. 3沈百福.地方教育投资研究M.北京:北京师范大学出版社, 2003:239-243. 4乔宝云, 范剑勇, 冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育J.中国社会科学, 2005, (6) :37-46.
