1、加强国库业务电子化模式下的国库事中监督研究 邓婵媛 中国人民银行常德市中心支行 摘 要： 结合国库业务办理电子化的实际情况, 针对目前国库事中监督存在的问题, 提出完善国库事中监督机制的意见、建议, 或探索国库事中监督标准化办法。关键词： 国库业务; 电子化; 事中监督; 研究; 一、发展现状近年来, 随着财政收入、支出业务的不断增长, 对国库会计核算电子化的要求越来越高, 而电子计算机及网络技术的飞速发展, 也为国库会计核算电子化的发展提供了机遇。财政、税务、海关、人民银行纷纷组织开发业务系统, 国库收入、支出、更正 (调库) 、退库等核算业务逐步试行电子化处理, 并在一定范围内乃至全国进行
2、推广, 国库会计核算电子化步伐不断加快。(一) 收入核算电子化电子缴税业务快速发展。近年来, 在国地两税的高度重视与推动之下, 电子缴税业务以 TIPS 系统为平台, 电子缴税业务不断发展, 签订三方协议由开户银行代扣代缴与 POS 机刷卡缴税等方式相互补充, 特别是 2015 年 6 月税务“金税工程”第三期升级成功后, 手工税票业务急剧减少, 占比大幅萎缩。非税收入试行电子方式缴纳。2015 年, 财政部和人总行对部分中央预算单位执收得非税收入试行电子缴纳方式入库。个别省市也在摸索非税收入通过 TIPS 系统进行缴纳。随着试点、试行的成功和不断推广, 非税收入以电子方式缴纳与处理将会得到快
3、速发展。(二) 拨款支出电子化随着财政机关和人民银行对集中支付业务的不断向纵深拓展, 国库集中支付的推广范围不断扩大, 部分县 (市) 实现了“横向到边、纵向到底”, 实现了集中支付业务的全覆盖, 即覆盖所有预算资金、所有预算单位。由于集中支付业务采取电子化业务处理模式, 这些县 (市) 人民银行的国库支出凭证中甚至已经没有预算拨款书, 只有集中支付清算凭证。以湖南省常德市为例, 该市辖内13 个县 (区、市) 支库中, 澧县、桃源、石门等 3 个支库的国库集中覆盖面已达到 100%。(三) 退库与更正业务电子化2010 年, 财政部、国家税务总局和中国人民银行联合下发关于财税库银横向联网电子
4、退库、更正、免抵调业务有关事宜的通知, 随后, 税务、人民银行先后下发相关文件, 从 2014 年起, 一些省市先后分批试点和推广了电子退更免业务, 沿海经济发达地区, 如广东、浙江、江苏等地, 电子退更免业务发展迅速, 甘肃省也于 2014 年在全省试点运行电子退更免业务。二、国库业务中存在事中监督削弱现象的具体体现(一) 预算收入1. 国库对电子缴税业务的合规性监督弱化。相对于纸质缴款书而言, 在 TIPS系统中, 税款、非税收入等预算资金通过电子方式缴入国库, 国库对预算收入的监督明显弱化, 对预算科目与缴税 (费) 单位性质是否匹配失去监督, 对收入的预算级次、分成比例是否合规失去监督
5、, 对同一纳税单位缴纳的附加税收 (城建税、教育附加、地方教育附加) 与主税是否衔接失去监督, 主要表现在:(1) TIPS 系统功能存在缺陷。一是 TIPS 系统没有建立“提示审核”功能。国库核算人员在 TIPS 系统中办理电子税票入库核算业务时, 只需进行勾对、提交即可实施预算资金清算、对账以及资金入库手续。TIPS 系统没有提供“提示核算人员对相关电子税票信息进行审核”的功能。但通过“查询”功能, 操作人员可以分征收机关逐笔浏览到该批税票的明细信息, 包括缴款单位、预算科目、预算级次、金额等。二是 TIPS 系统没有建立“条件比对”功能, 不能实现列出条件下的自动比对。(2) 系统内个别
6、信息缺失。TIPS 系统的“查询”功能显示的税票信息中, 没有企业注册类型。国库业务人员对所收纳税款预算科目与该企业类型是否匹配不能审核、对所收纳的非税收入与只收单位性质是否相符不能进行审核。(3) 人工审核难以开展。一方面, 系统不能按缴款人名称、类别、金额大小等对所缴纳电子税款进行手工和自动排序, 且系统只显示预算科目代码而无科目名称, 导致人工审核难以进行。另一方面, 每日通过 TIPS 缴入国库的电子税票业务量太大, 对所有电子税票信息全部开展人工审核显然力不从心。(二) 预算支出国库集中收付改革后, 国库集中支付流程发生很大变化, 国库对财政拨款的监督变成只对凭证票面内容的审查核对,
7、 对预算资金的拨付对象及拨付内容没有审核的没有任何拒付的权利。在财政集中支付系统中, 国库部门虽有审核勾对功能, 但没有对单笔业务的拒付功能。如对单笔业务不予审核通过, 则会造成对包含该笔业务的财政资金清算业务不能办理。尤其是随着财政部门国库业务的单设, 各项利于财政国库的政策陆续出台, 进一步使央行国库事中监督流于形式。目前, 各地国库集中支付多采取商业银行代理模式, 主要流程为代理银行根据财政部门的支付令先支付、再集中向国库申请进行预算资金的清算, 国库部门不能在支付过程中进行监督, 只能在进行资金清算时进行“事后”的监督, 显然, 相对于纸质拨款方式, 在集中支付模式下, 国库对预算拨款
8、支出的监督弱化。一是对大额预算支出的风险监督无法落实。根据国库局关于加强国库资金风险管理的相关要求, 各级国库都建立了大额预算拨款分级审批制度。在办理纸质拨款书业务中, 通过分级审批方式, 对预算支出的风险管理得到有效落实。但在集中支付业务中, 这项制度已形同虚设。因为集中支付管理系统没有为国库提供必要的监督功能, 财政部门将大额拨款额度通过集中支付管理系统提交国库时, 并没有在系统内提供这些业务的拨款依据等信息, 在地方财政机关和人民银行联合指定的有关集中支付文件中, 没有明确要求财政部门向国库提供大额拨款、临时拨款、追加拨款等事项的纸质拨款依据, 导致国库监督无法落实。二是对拨款进度的监督
9、难以实施。采取集中支付办理预算支出业务时, 财政部门仅仅向国库提供本日的集中支付额度, 没有提供有关项目的预算总额、预算单位分科目的年度预算指标、项目进展等情况, 对于某项工作刚开展时就将全部预算资金一次性拨出、将全年的日常预算支出在一季度就全额拨出等不合规行为的监督难以落实。(三) 预算收入退库和更正调库退更免业务采用电子业务处理时, 国库对预算收入、更正的监督也有所削弱。国库对退库、更正业务的监督内容包括四个方面:退库更正依据是否充分;申请退付、更正的原业务, 国库是否已经办理 (收入已入库、支出已拨付) ;退库的收款人与申请人是否一致;涉及汇总更正业务时, 还需提供文件依据和退库明细清单
10、。在电子业务处理模式下, 由于系统对传递文件容量限制, 退更免业务涉及的政策性文件只能录入文件名称和文号, 不能扫描传输文件, 导致国库人员在办理退更免业务时不能直接对照文件进行审核监督。三、强化国库业务电子化事中监督的对策和建议(一) 修订完善法规制度, 强化国库事中监督人民银行国库事中监督工作充分发挥效能, 必须以完善的法律法规为支撑。国家的立法部门应当积极行动, 在坚持由央行经理国库的同时, 对央行经理国库的具体职责进行细化和明确, 保障央行国库事中监督的可操作性。一是对现行的相关法律法规进行修改和完善, 明确央行在预算资金监督工作当中的地位和权利。如将国家金库条例第五条规定的“各级人民
11、政府应加强对同级国库的领导”修改为“各级人民政府应积极支持和配合同级国库的监督”。二是细化国家金库条例实施细则, 对国库职责与权限的内容进行明确。如细则第十一条中要求“财政部门及时向国库提供年度预算计划”, 由于在年度预算计划的实际执行过程当中, 经常会出现追加计划的项目, 因此年度预算计划中应明确的进行标示, 并向相关部门申请批准之后方能执行。三是借鉴国际经验, 今后在中国人民银行法、预算法的修订时增加“国库对预算收入和支出独立行使监督职能、向同级人民代表大会报告监督情况”等内容, 提高央行对预算收支监督的独立性和权威性。(二) 建立科学的国库事中监督要素体系在对国库业务进行风险评估的基础上
12、, 将国库 TCBS、TIPS、TMIS 系统业务数据特别是办理收入、支出、更正、退库业务时需审核的要素按照标准分类纳入国库监督要素体系, 根据设定的标准由系统自动或手动进行校验和比对, 同时量化评定结果, 进行动态监测, 提请国库业务人员开展人工监督, 快速发现并纠正管理缺陷。(三) 完善国库会计核算系统功能, 融监督于核算过程中1. 完善 TIPS 系统程序, 增加国库审核功能一是增加对单笔大额税款的列示与审核功能, 包括单位名称, 性质, 税款预算科目、级次。大额税款金额起点由国库根据本地实际设定。二是增加非共享大额税收的列示与审核确认功能。对 100%中央税收、100%省级收入等设置一
13、定金额起点, 达到起点的收入予以列示。三是对同一批次同一纳税单位缴纳的不同预算科目的税收全部列示并进行比对, 对征收率不匹配的予以列示。四是对某一期间同一纳税单位的纳税情况进行 (自动或人工) 搜索与列示。以便国库业务人员的监督与审核。2. 优化业务处理流程, 强化集中支付监督一是开发国库集中支付财政互联接口系统 (含财政客户端、人行客户端、商业银行客户端) , 实现了财、库、行三家信息互通互联、实时可靠传输, 并能与各自的核心业务系统对接。为实现国库对集中支付业务的实时监督创造条件。二是构建人行国库直接支付流程。将财库银横向联网系统、TIPS 前置系统、集中支付系统、财政支出无纸化系统、TC
14、BS 系统充分连接起来, 实现财政机关支付令、额度的无纸化传输, 实现国库对财政资金直接支付信息在国库内部的电子传输与直接办理, 并将资金划到最终收款人。将国库对集中支付的事中监督融于国库办理直接支付业务的全过程之中, 实现二者的无缝对接。三是再造委托商业银行支付流程, 即国库在审核通过财政支付令后, 选择商业银行进行委托支付, 将资金划转至商业银行, 由商业银行最终支付给最终收款人。人民银行国库对集中支付业务的事中监督同意现在国库对财政支付令的审核过程中。四是设置两道关口, 强化国库事中监督。首先设置事前监督关口, 即国库在收到财政支付令后、选择人行直接支付或委托商业银行支付方式前, 根据预算计划、支付额度, 进行系统自动比对、人工审核, 对拨往财政专户、预算单位实有资金账户、规定金额以上的单笔大额支出等情况, 做相关的政策性、合规性审核, 对超过预算、超过额度、违规拨往财政专户等不符合要求的作拒付处理;其次设置事中监督关口, 即国库选择委托商业银行支付模式时, 在向商业银行划款前, 将第一次接受到且经过人行审核的财政支付令与第二次财政转发商业银行及人行的支付令进行比对, 防止存在信息篡改等情况, 对不合规的支出不予办理。
