1、“十三五”:智囊与课题 近一个世纪前，在建国方略中以“至进步、至庄严、至富强、至安乐”来勾勒未来中国。中国共产党人大大提升并充实了这一理想。说：中国梦归根到底是人民的梦。 至2021年，中国共产党将迎来百岁生日。第一个“百年目标”即将完成时，中国处于怎样的发展阶段，会实现哪些发展目标，以怎样的坐标和姿态立于世界？这些问题延承百年，破题时日可待。这也是“十三五”规划的要义。 在经济新常态下，“十三五”规划既需要提纲挈领，调整发展路径，理顺发展目标，又需要凝聚社会共识、催生改革动力。如何以战略思维和全局眼光统筹发展与改革？“十三五”规划的调研已渐纵深。 解密“十三五”规划核心智囊 专家委员会阵容堪
2、称强大，55位成员来自政府部门、权威智库和著名企业。 文/财经国家周刊记者 宋怡青 聂欧 刘琳 一 场大型政策 “头脑风暴”正在进行中。这一切都服务于紧锣密鼓酝酿中的“十三五”规划。 “十三五”规划是以为总书记的党中央将做出的首个五年规划，不仅体现未来经济社会发展的新思路。“十三五”规划更是实现全面建成小康社会目标的细化方案，将吹响跨越中等收入陷阱、迈向高收入国家的号角。 “十三五”规划编制过程中，需要大量听取专家智囊意见。今年由中央财经工作领导小组办公室原主任王春正、经济学家林毅夫领衔，55位来自各个领域的翘楚组成“十三五”规划专家委员会。这是“十三五”规划编制的核心智囊团。 “十三五”规划
3、的编制还要广泛征求民意。国务院总理多次提到“高手在民间”。此次“十三五”规划纲要编制工作领导小组和起草小组通过媒体、网络、 等平台广撒“英雄帖”，征集大众意见。 此外，阿里巴巴、复星集团等企业也首次承担了“十三五”规划前期课题研究工作。经合组织（OECD）、亚洲开发银行等一些“洋外脑”也接受委托，积极参与，就中国经济转型等问题参与研究。 财经国家周刊记者近期访谈多位“十三五”规划专家、参与讨论的企业代表以及参与规划起草的官员，管窥“十三五”规划智囊团队的群貌。 专家如何甄选 今年3月，国家发展改革委网站公布了“十三五”国家发展规划专家委员会名单，中央财办原主任、国家发改委原副主任王春正为委员会
4、主席，著名经济学家林毅夫为副主席，委员会秘书长由国家信息中心党委书记、常务副主任杜平担任。 专家委员会阵容堪称强大，55位成员来自政府部门、权威智库和知名企业。 这些专家里面既有参与过“十五”计划、“十一五”规划、“十二五”规划编制工作的“老兵”林毅夫；也有初次参与五年规划编制的新手，如中国社会科学院信息化研究中心主任汪向东。 山东大学党委书记李守信，曾任国家发改委发展规划司司长，参与起草过“十二五”规划，此次也在“十三五”规划专家委员会名单上。 国家发改委发展规划司人士告诉财经国家周刊记者，此次超过半数的专家都是“十二五”规划专家委员会成员，这是为了保持政策的延续性。此外，根据“十三五”时期
5、的发展形势和重点任务，发改委也对专家的规模和结构进行了调整。 在选聘专家的标准上，前述发改委人士说，一是注重专家的权威性。着重考虑选聘在相关领域具有权威地位、有较高知名度和较高专业研究水平的专家，为“十三五”规划的制定提供咨询和论证。 二是注重专家背景的多样化。这样可以广泛凝聚专家资源，使得最终的规划更周全，也更科学。三是注重结合“十三五”发展阶段特征，围绕着重点任务，选聘为实现转型升级、创新驱动出谋划策的人士。 专家来自何处 财经国家周刊记者发现，55位专家均为经济、科技、法学、环保、公共政策等各研究领域的翘楚。其中46位专家拥有博士学位或者担任博士生导师，占比高达80.7%。 近半数的专家
6、拥有海外留学或担任海外访问学者的背景。前述国家发改委人士称，目前世界经济增长格局、国际产业分工、地缘政治环境等都在发生深刻变化，“十三五”规划的编制也必须大胆创新，强化全球视野和战略思维，所以吸纳有海外工作、学习经历的专家非常有必要。 在工作单位分布中，来自中国社科院的最多，共有6位；其次是北京大学，有5位专家入选；清华大学有4位专家入选。 55位专家中，从事经济领域研究的最多，有18位。中央财经领导小组办公室副主任韩俊、中国社科院副院长李培林、国务院发展研究中心原副主任刘世锦、北京大学国家发展研究院教授周其仁、清华大学经济管理学院院长钱颖一等知名经济学家均在列。 工程科技研究领域的专家数量仅
7、次于经济领域，有10位。囊括了中国科学院院长白春礼、中国医学科学院原院长刘德培、中国嫦娥工程总指挥栾恩杰、中国环境科学研究院院长孟伟等著名科学家。值得一提的是，有5位专家是两院院士。 专家委员会在年龄结构上“老、中”兼备，主要集中在60岁左右。其中，国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松年龄最小，46岁。清华大学教授、中国工程院院士钱易年龄最大，79岁。 专家的“身份” “十三五”国家发展规划专家委员会里包括了4名企业家，分别是中粮集团董事长宁高宁、中国银行董事长田国立、格力集团董事长董明珠、比亚迪公司董事长王传福。 对于这些企业家的入选，国家发改委人士表示，十八届三中全会提出，要更好地发挥
8、市场对资源配置的决定性作用，实际上就是要更好地让企业作为微观主体，在决策中起更加直接、更加自主的作用。所以在“十三五”规划中会特别重视更好地发挥企业的作用。 王传福是唯一入选的民营企业家。他1995年辞职，创办比亚迪公司，短短几年时间，发展成为中国第一、全球第二的充电电池制造商，2003年比亚迪进入整车制造行业。有评论称，在目前大众创业、万众创新成为经济增长新引擎的背景下，王传福的入选正契合这一态势，可以为“十三五”期间如何营造创业氛围，建言献策。 “十三五”规划专家委员会中，贾康、刘世锦、马怀德、孟伟、薛澜等16位专家，曾为中央政治局集体学习授课。 清华大学公共管理学院院长薛澜就“培育发展战
9、略性新兴产业研究”、“当代科技发展趋势及我国的科技发展”等问题，两次为政治局集体学习授课。 中国社会科学院副院长蔡P就“实施更加积极的就业政策”、“在新的历史起点上推动我国经济社会又好又快发展”、“世界就业发展趋势和我国就业政策研究”等问题，三次坐上政治局集体学习的讲台。 中国政法大学副校长、中国首位行政诉讼法学博士马怀德是名单中唯一的法学专家，军事科学院作战理论和条令研究部部长、少将张世平是唯一的军事领域专家。 “头脑风暴”说了什么 财经国家周刊记者了解到，按惯例，55位专家将参加“十三五”规划基本思路的讨论、评估、论证；对规划重大专题提出咨询意见。 今年4月，“十三五”规划专家委员会召开了
10、全体会议，专家被分成了两组，在位于北京市顺义区的国家发改委培训基地，用一天时间讨论了“十三五”规划的基本思路。 一位与会专家透露，本次会议上，国家发改委提供了“十二五”规划完成情况的总结材料，介绍了“十三五”规划的基本思路。与会专家都收到一个册子，写上建议和意见后，提交会务组。 会上，有关政策的建言和辩论已经开始。有专家提到，互联网经济归于虚拟经济，强调其危险性。中国社会科学院信息化研究中心主任汪向东则提出电子商务的逆势高速发展是稳增长、促转型的重要动力，政策的着力点要顺势而为，否则转型无法完成。他建议在“十三五”规划中加强对互联网经济和电子商务的相关政策表述。 中国社会科学院数量经济与技术经
11、济研究所研究员汪同三在会上建议，“十三五”规划要回答好三个问题：一是如何说清“走出去”的钱从哪儿来，国内需求和“走出去”资金如何平衡利用？二是能否一改之前对投资讳莫如深的态度，科学理顺投资与消费拉动经济增长的关系？三是如何确定“十三五”期间的GDP增速目标，做到稳增长与调结构并重？ 前述与会专家透露，按照以往经验，全体会议还将召开两次，分别讨论、审议“十三五”规划的基本框架。 除了全体会议之外，专家们要参加分组讨论会，参与调研会，并参加个别任务的分配会。 会议讨论仅是专家参与“十三五”规划的一种形式，不少专家承接了课题研究，阐明建议。 例如，国家发改委布置的“十三五”规划前期研究中，将文化列成
12、一个单独的课题。领衔这一课题的上海交通大学城市科学研究院院长刘士林表示，“十三五”规划基本思路应在“加快经济发展方式转型”，“加快社会治理体系建设”的基础上，再加上“加快文化创新体系建设”，“十三五”末，我国有望初步建成社会主义文化强国。 这些专家都在各自领域有着重要的影响力，他们可以通过公开发表文章、参加部委或地方政策制定、参与规划评审等多种方式，参与到“十三五”规划制定中。 还有哪些“外脑” 专家委员会仅是“十三五”规划智囊的一部分。本着广开言路、广纳善策的原则，在“十三五”规划前期调研中，国家发改委就开始不断借助“外脑”。 财经国家周刊了解到，就“十三五”规划基本思路，国家发改委从201
13、3年下半年曾经针对不同领域，提出了80多个课题研究。 这些课题研究有的面向全社会进行公开招标，所有研究机构都可以按照选题指南报名竞标。国家发改委共收到265份课题申请书，经专家评审后有 27个机构25个课题入选。 另有的课题是直接委托研究。一些在国内外有影响力的企业接受了委托，如阿里巴巴集团承接了信息经济研究课题；上海复星集团承接了大健康产业课题；而民生银行则承接了金融体系改革的研究课题。 前述国家发改委人士透露，之所以聘请这些企业，看中的是他们对新经济模式、新技术的深刻理解。 除企业之外，“十三五”规划的前期研究借助了“洋外脑”。经合组织（OECD）、亚洲开发银行等国际机构，就世界经济发展趋
14、势及中国经济转型问题提供了意见和建议。而美国的一家公司则就世界技术未来的走势及对中国的影响，给出了自己的评估报告。 “洋外脑”与国内智囊的双重驱动，有助于“十三五”规划的制定者能站在全球的视野，及时掌握世界经济、产业发展的最新趋势和理念。 一位参与过国家“十二五”规划制定的人士透露，此前诺贝尔经济学奖得主斯彭斯（Spence）、戴蒙德（Diamond）、罗默（Romer）等知名专家学者都曾接受委托，就中国向知识型经济转型提出研究建议，也收到了不错的效果。他预计，“十三五”规划或将继续聘请这些世界级经济学家进行研究，确保决策的专业化、科学化。 前述国家发改委人士称，之所以聘请如此多的机构进行研究
15、是因为：同一个问题，不同主体可以从多角度提出构想，有利于规划制定者拓展视野，广泛吸取不同观点。 财经国家周刊记者了解到，此次“十三五”规划，还对重大项目、重大政策、重大工程进行了研究。这也是国家制定五年规划首次就这些内容开展专门研究。 大众建言献策 国家发改委主任徐绍史提出，要坚持开放民主编制规划，使“十三五”规划更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。 “十三五”规划的制定不仅大量听取专家智囊的意见，还力求接地气，即采取更多形式征求和搜集公众的意见。 征求公众意见除了传真、邮寄、媒体、电子邮件等传统渠道外，国家发改委还首次开通了“建言十三五” 公众平台，邀请公众参与国家“十三五
16、”规划编制，共同谋划国家未来发展。国家发改委也通过该平台发布“十三五”规划编制工作最新动态。 财经国家周刊记者了解到，目前该平台收到了上万条建议，从建言内容看，涉及的内容非常广，几乎包括了社会经济发展的各个方面。公众关注最多的还是民生领域，如医疗卫生体制改革、养老等问题。 国家发改委人士称，打开决策窗口，将征询意见的主体定位为社会公众，收到的建言最为广泛，主题也更贴近民生。正如国务院总理所言“高手在民间”。 “十三五”大课题 规划要取得好的成效，科学的前期研究就变得尤为重要。 文/财经国家周刊记者 刘琳 “我 们很期待再过一段时间，就可以通过草案初稿看到课题的研究成果，是如何被采纳到十三五规划
17、中了。” “十三五”国家发展规划专家委员会委员、上海交通大学城市科学研究院院长刘士林对财经国家周刊记者表示。 国家发改委在5月5日召开了“十三五”规划纲要编制工作领导小组和起草小组的第一次全体会议，意味着纲要编制工作正式启动，预计今年年底前纲要草案将形成初稿。 早在2014年4月23日，国家发改委发布“十三五”规划前期研究重大课题遴选公告。刘士林在2014年5月承接了其中的文化类课题：“十三五”建设社会主义文化强国研究，并在11月份将研究成果提交了国家发改委。 财经国家周刊记者了解到，上述国家发改委发布的重大课题基本都已在去年底或今年初结题。而各部委与地方政府在编制自身的“十三五”规划前也都启
18、动了重点课题研究工作。大部分课题在今年年中陆续收官，进入成果提交或汇报总结的环节。 “十三五规划与以往五年规划的背景，还是有较大不同的。”一位接近国家发改委的人士表示。过去多年，我国都在延续经济高速增长的道路上前行，但“十三五”时期，中国势必进入一个经济社会发展的重要转折期。 “未来将面临一系列的新问题、新任务，规划要想取得好的成效，科学的前期研究就变得尤为重要。”上述人士称。 少而精 “少而精，是十三五课题与以往有所不同的地方。”上述接近国家发改委的人士表示。 “十三五”规划的25个前期研究重大课题均由国家发改委设定，并根据课题清单公开遴选承接单位。相比之下，“十二五”规划前期重大问题研究选
19、题指南则公布了39个选题方向，由课题申报单位按照这些方向上报课题，最终国家发改委确定了60项入选课题。 “虽然课题数目减少了，但很有针对性，覆盖了正在面临且未来五年将对国家发展有重大影响的问题。”上述人士说。 从课题内容上来看，经济类课题占据了大半部分，“十三五”经济转型升级动力机制和制度环境研究、经济结构调整的主攻方向和战略举措研究等大约一半课题，都与经济发展或改革有直接关系。 与“十二五”时的课题对比可以发现，扩大消费需求长效机制研究、信息经济发展研究、战略性新兴产业发展研究、企业“走出去”发展战略研究等几项课题，都是“十三五”的新课题，指向新情况、新战略。 经济类课题占比大，并不意味着其
20、他领域不受重视。相反，25项重大课题涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明多个方面，凸显“五位一体”的特点。 其中，社会和生态文明方面引入了多项“十二五”时未作为明确重点的领域或政策概念，比如人口发展战略和政策研究、健康保障发展问题研究、完善扶贫脱贫机制研究、公共服务重点和财政保障机制研究、环境治理重点及模式创新研究、应对全球气候变化及绿色低碳发展研究等。 文化类课题则从“十二五”时的提高国家文化软实力战略研究、农村公共文化服务体系研究，升级为“十三五”建设社会主义文化强国研究。刘士林表示，这是国家发改委第一次在五年计划中将文化上升为“社会主义文化强国”这个高度来研究，也是第一次为文化类课题专门
21、成立了研究课题组。 “由于课题是由国家发改委设置，少而精，所以这些新课题的提出，对未来五年政策研究和布局的重点在哪里，有很大导向作用。”上述接近国家发改委的人士说。 课题网 不仅是国家发改委，其他各部委以及地方政府都在编制各自的“十三五”前期研究，课题先行。 以环保部为例，环保部相关人士告诉财经国家周刊记者，2013年1月起他们就启动了“十三五”规划前期研究和编制工作，明确了2013年至2015年的工作重点：2013年主要开展规划战略研究，2014年主要开展规划重点任务研究，2015年则以前两年研究为基础，开展规划编制工作。 “我们当时设置了6大类、21个研究课题组，约150项研究任务。”上述
22、环保部相关人士说。 2013年8月和2014年7月，通过公开招标遴选的方式，环保部选聘了41家研究单位来承担36项课题。这些课题既包括环境规划评估、环保目标指标研究等自身领域内的课题，还包括环境对食品安全的影响、城镇化与环境规划衔接等跨学科课题，课题经费在8万元到20万元不等。 值得注意的是，在承接了国家发改委“十三五”规划前期研究重大课题的负责人中，只有4位是其牵头的“十三五”规划专家委员会成员，不过，专家们大都参与了其他部委的有关课题。 以文化领域为例，中国传媒大学文化发展研究院院长范周身兼国家发改委“十三五”国家发展规划专家委员会成员和文化部等部委专家组成员等多重角色，承接了新型城镇化进
23、程中的文化发展、小微文化企业发展问题研究等来自文化部的“十三五”规划课题。 这些课题作为文化部的重大课题，其成果对编制部委规划具有直接影响。 而国家发改委组织编制的规划纲要草案中，关于文化部分内容很有可能从文化部规划中选取。这意味着部委发起的课题，往往与国家“十三五”规划纲要草案的编制有着千丝万缕的联系。 刘士林认为，国家发改委的课题往往时间性规划较强，需要针对未来五年有一个全局性的安排。而部委课题则多是空间性规划，比如住建部做城镇化方面的课题、国土资源部做国土开发方面的课题，是根据自身的工作领域在空间上展开。 地方政府的课题则往往与国家发改委和其他部委联动，课题与规划在各自垂直领域具有上下传
24、递的特点。各地的“十三五”规划前期课题均由地方发改委设定，记者查阅发现，各地课题清单多是国家发改委25项重大课题的地方落地版本。 “通常来说地方一个部门的五年规划和课题，都要跟它的上级部门保持一致。”刘士林说，“有些部门的课题和规划还要报到上级部门审批，例如国土规划领域。” 如此，从中央到地方、从各部委到国家发改委的规划草案编制起草小组，就形成了一张条块相连、时间和空间双向交错的课题网，将对规划草案的编制发挥重要影响。 超前研究 对“十三五”规划具有如此重要意义的课题研究，又将如何展开和成文？ “各家政府机构在形成课题前，都要进行充分的调研，调研是形成课题和编制规划的基础。”范周表示。 一般来
25、说，调研的课题又分为两种类型。 一是既有问题的研究。在以往尤其是过去五年的发展中，究竟存在什么问题？这首先要通过调研做到心中有数。拿文化来说，范周认为，“文化园区发展不平衡、地级市及以下公共文化建设欠账、新型城镇化发展中文化的缺位等等，都是我们在各地调研中发现的问题，于是把这些问题通过课题的形式一个一个地进行专题研究。” 二是超前性研究。如果只着眼当下，长达五年的规划恐怕难以赶上时代的变化。2014年4月，国家发改委就启动“十三五”规划编制工作举行的新闻发布会上，发展规划司司长徐林表示，“十三五”规划所面临的大的环境和体制背景正在变化。 “比如说大众创业、万众创新，那应该怎样创业和创新？如果说
26、全面创新的重点之一放在信息消费上，那什么叫信息消费？”范周认为，对这些现在发生和将要发生的问题，在做十三五规划的课题安排时则应要适度超前，这也是超前性研究的价值所在。 此外，规划草案的编制过程，多次上下征求意见的过程，也都有新课题产生的空间，如果在这些过程中感到有些问题还很突出，就会临时增加一些新的课题。 “反复研究和完善形成的课题研究成果，才会成为规划编制的重要依据。”范周说。 “十三五”规划将如何出台 五年规划须历时两年半时间，历经反复调研、研讨、审议及修改。 文/财经国家周刊记者 聂欧 宋怡青 一 份五年规划的编制，大约历时两年半时间，历经意见征求、头脑风暴和前期调研，以及对前一个五年规
27、划的评估和数十个重大课题部署等流程，加之反复讨论、修改、过审，方能最终提交至全国人大审议。而其具备法律效力之后，才会交由各部委、各地方政府依此来形成各自配套的五年规划明细。 期间的两个重要节点，一为制定党中央关于规划的建议，二为制定规划的基本思路。两者分别由中央财经领导小组办公室和国家发改委牵头，“两条腿走路”，最终会同合力，以纲要形式来囊括中央指导意见和各界建言，以提升规划的可预见性、可执行力。 这前后仅在中央层面便须成立三个专门工作小组：国家发改委前期牵头成立规划纲要编制工作领导小组和起草小组，中财办牵头成立规划建议起草小组。五年规划便是由小组意见上升至全党意见并最终形成规划纲要，走完从思
28、路、建议到纲要的全过程. “理论上很严密，但真正落地总会遇到些尴尬。”一位从“十五”期间就开始参与起草工作的人士坦言，过去的规划有不接地气的地方，落到各部委、各地方，有的“不懂也要装懂”，有的“懂也要装不懂”，有的“似懂非懂”。 但很显然，“十三五”规划跟以往不同。中央主要领导同志提高了规划的期望和要求，前期工作“海纳百川”的力度也更大，不仅采用了国家发改委宏观研究院、中国社科院等传统“内脑”，还首次邀请来自业界和民间的智囊加入，甚至听取了亚开行等“外脑”的意见。 这一次，中央要求“十三五”规划须耳目一新，从步骤、形式到内容，完全杜绝口号性语言，要实实在在出“干货”。 两条腿走路 两份重要文件
29、的出台关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的基本思路（下称基本思路）和关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（下称建议），前者从民主到集中，后者从集中到民主，形成十三五规划纲要编制的基础。 基本思路一旦落定，就为后续的调查研究、广泛纳言奠定了基础，促进了建议的形成与完善，尽管两者的前期工作几乎同时开展，但内容上遵循从基本思路到建议，再到最终纲要的原则。 而国家发改委和中财办“两条腿走路”，是整个过程的关键。 为此，国家发改委率先成立了规划编制工作领导小组和起草小组，前者由发改委领导和各司局长担任，后者主要由发改委发展规划司人员组成，同时还吸收了其他司局人员，以及发改委下属的国家信息
30、中心、宏观经济研究院等事业单位人员。 国家发改委主任徐绍史召集了以上两个小组的首次全体会议，启动和部署规划纲要编制工作。 徐绍史提出，“十三五”规划的编制，要注重全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”，深入研究新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化“五化同步”的路径设计，并研究如何统筹推进京津冀、“一带一路”和长江经济带三大国家战略。 “领导很看重新，在规划理念、框架、内容、方法、文本和实施机制上都要求创新。”一位国家发改委人士称，“十三五”的新任务、新导向明显多于以往，规划编制工作很不轻松。 同样，为完成建议的编制，中财办亦牵头成立了建议起草小组，成员
31、来自于部委和地方官员，以及部分专家学者。 那么，建议与最终纲要有何区别？ 国家发改委西部开发司司长、规划司原副司长田锦尘解释称，建议是纲要的基础，是对后者提出的指导性意见，更具战略性、宏观性和导向性。而后者要对前者进行具体落实和细化，根据前者提出的指导思想、基本要求、奋斗目标和主要任务来细化要求。简单说来，建议可谓是纲要的“纲要”。 “纲要的篇幅通常是建议的两倍以上。”田锦尘称，这是从“七五”时期就开始的传统，以建议来体现党对经济工作的领导。 而基本思路将和建议一同成为纲要不同阶段、不同层次的基础工作，前两者将从以下几个阶段对纲要带来深刻影响： 其一，前期研究阶段，要求对未来五年发展可能面临的
32、重大目标、重大项目等重大问题深入研究，奠定基础； 其二，基本思路的起草阶段，提出未来发展的方向性思路，明确发展方向和规划要解决的重大问题； 其三，纲要的正式起草阶段，根据党中央建议的精神，具体完成纲要的起草工作； 其四，衔接论证阶段，在规划草案的基础上，组织规划专家委员会对规划进行咨询、论证并提出咨询报告。该报告将随着纲要一同提交全国人大进行审议； 其五，审批公布阶段，纲要进一步修改完善后，经国务院批准报全国人大审议通过，然后公布实施。 基本思路：四大阶段打磨 前述国家发改委人士介绍，基本思路类似于正式起草规划之前，决策者开展的前期工作，也相当于打开了决策窗口，鼓励各方公共政策专家积极参与研讨
33、。这一时期，政策讨论空前活跃，决策者通常会敞开心扉，不设前提，迎接“头脑风暴”。 对于“十三五”规划来说，这一阶段从2013年就开始了，首先是对“十二五”的中期评估。2013年下半年，国家发改委开展了“十二五”规划中期评估，组织各部门、各地方开展内部评估，并委托世界银行驻华代表处、国务院发展研究中心等智库机构进行第三方评估。在此基础上，国家发改委起草了“十二五”规划实施情况中期评估报告，并于2013年12月25日由徐绍史向十二届全国人大常委会第六次会议第二次全体会议做了报告。 随后，国家发改委牵头了“十三五”前期重大课题调研，分别以内部研究和分赴全国各地调研等形式展开。 例如，去年9月，国家发
34、改委国土开发和地区经济研究所副所长高国力就奔赴黔东南州，就“十三五”期间山地特色的新型城镇化发展做了调研；今年1月，国家发改委国际合作中心主任助理、城市发展咨询院院长陈匆猜识又凉笾菔郎较兀就“十三五”期间小城镇建设和生态旅游等课题进行调研。 第三阶段，国家发改委开始了大规模的公共政策研究。 2013年底至2014年初，国家发改委通过内部各司局征集意见，提出了八大领域的数十个重大课题，一部分直接委托中国社科院等进行研究，更多的则是面向全社会公开招标，所有研究机构都可按照选题指南报名竞标。最终，国家发改委共收到265份课题申请书，经评审后留下了27个研究机构的25个课题。 “我们于去年8月提交了课
35、题最终报告。”国家发改委对外经济研究所国际合作室主任张建平告诉财经国家周刊记者，他带领的团队承担了“十三五”期间企业、资本“走出去”课题的研究工作。 一位任职于高校、承担了相关课题的人士称，根据具体情况，国家发改委给予每个机构一定的经费补助，“报酬不多，但荣誉感很强”。 “为增强科学性，一些重要课题还同时委托了多家机构，开展竞争性研究。”前述国家发改委人士称，譬如“十三五”创新驱动的战略重点与创新型国家建设研究，就同时委托了清华大学经济管理学院和中国生产力学会创新推进委员会两家机构承担。 半年后，基本思路的编制进入最后时期，即广泛纳言的阶段。 这其中，除去须由国务院总理主持召开国务院参事会议，
36、听取国务院参事、中央文史研究馆馆员、国务院参事室特约研究员的意见外，国家发改委也陆续召开各种形式的研讨会，包括“十三五”规划专家委员会议和多种论坛，以及与亚开行等“外脑”召开专门座谈会等。 头脑风暴之后，前述规划起草小组将汇总信息，起草基本思路送审稿，形成“头脑风暴完善初稿头脑风暴形成终稿”的路径。 根据惯例，送审稿的完善将一方面通过座谈会来实现，即分别召开东、中、西、东北四个地区的“片会”和全国改革发展会议，及时向地方通报中央精神，并征求各地方的意见。另一方面，国家发改委还将召开专家委员会来获取权威专家的意见。 反复修改之后，国家发改委会向国务院提交基本思路，再由中央政治局常委会详细讨论后达
37、成政治共识，向各方通报，统一认识，进行政治动员。 “各种实地调研、研讨会、座谈会正在密集召开。”前述国家发改委人士称。如果按照“十二五”的传统，还可能举办专题研究班，意在给中青年官员、学者提供建言献策的机会。 建议：数百场会议研讨 另一份关键性文本建议的编制历程也极为严谨。 2014年年初，中财办成立建议文件起草组，在中央领导下牵头起草工作。全国人大、国务院、全国政协的相关部门也参与其中。 2014年上半年，国务院各部门均开展专题研究。下半年，国务院布置了十几个重大专题，每个专题均有十几个部门参与，研究历时了半年多。 2014年3月全国两会期间，政协委员们对“十三五”规划也有过深入探讨，并提交
38、了不少提案。之后，全国人大和全国政协均密集开展专题调研，其中全国人大还组织了有关课题的专门委员会和工作委员会，与人大代表一起组成调研小组分赴22个省区市，并在全国人大常委会上做了专题汇报。 “十二五”规划建议编制期间，当时的起草小组就组成了8个调研组，历时3个多月分赴13个省区市调研，东部包括天津、江苏、浙江等5个，中部包括河南、湖南和安徽3个，西部包括四川、山西、甘肃等4个，东北包括辽宁1个，同423位官员、学者和基层群众共召开了31个座谈会，访问了上百个农村、社区、企业等基层单位，最终形成了8份有分量、有见解的调研报告。 “难点不在调研，而在对建议的边起草、边讨论、边修改。”一位中财办官员
39、告诉财经国家周刊记者。 按照惯例，起草小组需要在北京玉泉山集中封闭，学习中央经济工作会议以及当年中央领导同志的讲话精神，并参考国家发改委的前期研究成果基本思路和重大课题研究报告。 在“十二五”规划建议初步成稿的6个多月里，起草组曾召开数次全体会议和数十次工作班子会议，并将建议的各阶段稿件提交国家领导人讨论，以及发到各省市、各党派、各社会团体征求意见。 根据“十二五”的情况来看，建议还会经历两轮意见征求首轮面向100多个单位的离退休干部和党外人士；次轮则将在今年下半年的十八届上，由中央领导人召集会议，征求与会代表的建议。 “十二五这项工作中，初稿就修改了30多次。”前述中财办人士回忆，仅首轮意见
40、征求，就对文件进行了360多处修改，吸收了780多条建议。 他预计，如无意外，下半年将对“十三五”规划建议进行两次集体审议，一次是7月中旬的中央政治局常委会会议和中央政治局会议审议，另一次是上经由全会分组讨论，最终在全体会议上获得通过。“这是一个党中央集体决策的关键过程，容不得丝毫差池”。 “十二五”收官进行时 立足“十二五”发展的经验和教训，“十三五”规划将更务实，更高远。 文/财经国家周刊记者 聂欧 宋怡青 “制 定五年规划的意义，在于阐明国家战略意图并明确政府工作要点，进而引导市场主体行为。”一位从“十五”时期便开始参与国家五年规划编制的人士表示。 从1953年我国按照苏联模式编制出第一
41、个五年计划起，五年计划（从“十一五”起改为规划）便成为总结经济社会发展成果、引导国家中长期发展方向的抓手。 但2008年全球金融危机的到来，对诸多国家现有发展模式造成冲击，经济转型成为全球性话题，供给结构、需求结构深刻变化。眼下，我国经济进入“新常态”，国际国内政治、经济形势的不确定性空前加大，五年规划重要性显而易见。 中央对此坚定指出，每一个五年规划都是国家经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，也是政府履行经济调节、公共服务职能的重要依据。同时，“十三五”规划将在形式、内容、深度、细节上做足文章。 “要让十三五规划比以往更接地气、更与时俱进，很大程度上来自于对现状的深刻认识。
42、”前述人士称，“十二五”收官总结是否客观、全面，因而变得至关重要。 “相对保守”的增长目标 在不少专家看来，从“九五”至今的20年，是中国特色的五年计划/规划日益变得指向明确、主题突出且可执行度不断加强的20年。 例如，“九五”计划首次明确提出了两个具有全局意义的根本性转变：一是经济体制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。“十五”计划则提出要全方位对经济结构进行战略调整，提出要大力推进产业结构优化升级；“十一五”期间，正值全球金融危机来袭，我国经济增长方式的弊端显露，因而“十一五”规划全面开启了一场加快转变经济增长方式的改革。 而“十二五”规划，
43、则在总结前几个五年规划的基础上，提出了以科学发展观为主题，以加快转变经济发展方式为主线，实现综合性、系统性、战略性的转变。 今年全国两会期间，国家发改委主任徐绍史表示，今年是完成“十二五”规划任务和目标的关键。在国家发改委向全国人大提供的规划执行情况报告中，“十二五”规划的24个主要指标绝大多数达到了预期要求。一些指标，比如城镇新增就业、城镇参加基本养老保险人数等，还提前完成了规划目标。 “关键还是GDP增速指标。”前述人士说，编制“十二五”规划时，最大的顾虑是担心经济增速太快，考虑到地方GDP增速目标通常会比中央高出约2个百分点，中央就“相对保守地”定下了7%的增长目标。他回忆道，2010年
44、10月在西安参加“十二五”规划调研会，与会的12位地方副省级以上领导均斗志昂扬地表示GDP增速要实现13%的目标。在场的中央部委官员则担心这与总体规划指标难以衔接。商讨之下，最终对地方给出了居民收入水平和经济增长同步的要求，指出劳动报酬与生产率进步须同时进行，“才将地方官员的GDP热情降下来”。 调研结束后，国家发改委牵头编制“十二五”规划时，在“十一五”指标基础上又加入了生态、能源、资源领域等指标，并对一些约束性指标加大了定责力度。 也正是由于相对谨慎，“十二五”规划任务眼下才得以较为顺利地完成。 一位国家发改委人士告诉财经国家周刊记者，“十二五”期间发展的亮点大概有六大方面：一是前四年GD
45、P增速保持了8%的较高水平；二是战略性新兴产业对GDP占比高速攀升；三是全社会研发经费从“十二五”初期的1.8%增至2014年底的2.9%；四是我国粮食总产量首次实现“十连增”；五是财政性教育投入占比超过了4%；六是我国城乡居民收入增长加快，全国基尼系数显著缩小。 此外，作为深化改革的重要五年，“十二五”在改革领域取得了新突破。 例如，去年对机关事业单位人员的养老保险制度进行了改革，提出了养老金并轨制；今年以来实施了国有企业负责人薪酬改革，年薪实行封顶制等等。同时，各大部委简政放权、资本市场酝酿注册制改革，以及上海自贸区改革和“一带一路”战略等，均为“十二五”期间可圈可点的亮点。 未竟之功 参与“十二五”规划制定工作的相关人士对当前经济、社会的症结性问题，给出了详尽的总结。 首先，“十二五”期间全国需求结构矛盾突出，表现为需求结构不合理，投资消费结构失衡，尤其居民消费下降。究其原因，就在于我国目前产业结构不甚合理，服务业比例仍然过低，且城镇化水平和质量均偏低。 城乡二元结构和城市内的二元分化，使大部分人无法享受平等的公共服务待遇，加之区域经济发展结构不合理，中东西部发展差距大，导致问题进一步加重。
