1、1台灣首次身心障礙者權利公約民間報告座談會台北場會議記錄紀錄整理:李盈萱、賴冠廷、張彥逸一、時間：105 年 10 月 24 日 (一) 13:30-16:30二、地點：台大校友會館四樓大會議室(台北市中正區 2-1 號)三、主持人：黃琢嵩常務理事 (伊甸社會福利基金會執行長，中華民國身心障礙聯盟常務理事)四、專家講師:黃怡碧執行長(人權公約施行監督聯盟)，滕西華秘書長(中華民國身心障礙聯盟)五、參與人數:報名 55 位，現場參與 44 位。六、現場服務:座談會現場提供手語翻譯、同步聽打服務，並安排於身心障礙聯盟的 youtube 頻道與臉書進行網路直播，網址: https:/youtu.be
2、/X4L36DVicbk；https:/youtu.be/A37xCule2tg七、議程(一)專題講座:如何閱讀 CRPD 以及提出有效的民間影子報告(二)綜合討論:民眾提出希望放進障盟版 CRPD 影子報告的意見八、會議資料: 1.身心障礙者權利公約中文版（身心障礙聯盟彙編)2.身心障礙者權利公約易讀版(聯合國製作，衛生福利部社會家庭署翻譯)3.國家報告撰寫准則4.影子報告撰寫格式5.意見表6.身心障礙聯盟對 CRPD 的平行報告初稿摘要7.講師簡報2九、會議記錄:(一) 專題講座: 黃怡碧執行長(人權公約施行監督聯盟)講座大綱1. CRPD 怎麼讀2. 如何寫出有效的影子報告1. CRPD
3、 怎麼讀跟大家分享人權公約施行監督聯盟過去參與兩公約、CEDAW 的國家公約影子報告的編輯撰寫的經驗，希望能夠對大家撰寫 CRPD 影子報告有幫助。寫影子報告沒有正確格式，可是我們過去三個公約影子報告籌備過程當中，覺得是比較有效的籌備跟呈現的方式。(1) 批准 CRPD 後政府要做些什麼事台灣政府在 2014 年通過 CRPD 施行法。一個國家通過國際人權公約對這個國家意味著什麼?批准 CRPD 表示政府要做些什麼事，不是立法院三讀通過完就算了。聯合國的會員國一旦對大家說你準備要受到哪一個人權公約拘束的時候，在你的國內就必須啟動一系列的工作。我把一些可能的工作列出來。A.法規解釋第一步，CRP
4、D 施行法第 10 條，法規解釋。一個國家的法規法律，小到承攬契約，都必須符合 CRPD 的原則。台灣雖不是聯合國的會員，但是自願簽署公約而且通過施行法，第一步就是要來仔細盤點、爬梳所有法律管轄圈之內所有法規，內容是不是符合 CRPD。大家知道法令多如牛毛，後來 CRPD 規定說不需要兩年內一次全部檢視完，這跟過去的公約非常不一樣，2009 年通過兩公約施行法那時野心很大，兩年內想通過所有違反兩公約的法令的修正，可是做不到。所以到了 CRPD 施行法的時候，兩年內只要提出優先檢視清單就好，我覺得這個設計是不錯的，但是要完成修法立法那是另外一回事。通過公約，要檢視確保國法律跟 CRPD 公約之間
5、的一致，第一步要做的就是檢視法律，然後需要修法立法的再來做。B.提出計畫措施、執行並監測3第二步，政府為了要落實 CRPD 規範的那些一般義務，他必須要提出計畫、措施，編列適當的預算然後執行。但你還需要一套監測，無論是自我監測或是外部監測，來確保你的這些計畫到底有沒有效果，朝著 CRPD 的方向在走。因此政府應該有一套的監測機制，知道今年比去年更好，明年也可比今年更好。C.提出 CRPD 國家報告另外，政府還需要定期將這些檢視的效果彙整成國家報告。如果你是聯合國會員國、並且通過了 CRPD 批准程序的話，就可以把國家報告寄到日內瓦去給 CRPD 委員會的國際專家幫你審查，看你的問題出在哪裡。可
6、是台灣不是聯合國的成員，也不是 CRPD 的締約國，我們是透過通過 CRPD施行法的方式來拘束我們自己，所以我們的報告不能寄到日內瓦。在許多民間團體的努力之下，2013 年兩公約審查之後立下的慣例，就是所有的國家公約的人權報告，我們會組成一個為台灣所有 NGO 特別籌設的國際審查委員會，由他們來審查台灣提出的國家報告以及民間團體提出的影子報告。這個國際報告委員會的組成，我們希望是有 CRPD 審查經驗的委員、CRPD 的專家來看台灣的報告，才能指出真正的問題，台灣狀況是否符合 CRPD。CRPD 的國家報告是一個循環，不是一個一次性的工作。CRPD 本文第 35條開始，以及我們的 CPPD 施
7、行法第 7 條，他都有清楚的說明國家報告必須定期提出，在 CPRD 生效的兩年內提出。我們是在 2014 年 8 月批准，12 月 3 號正式生效。所以 2016 年 12 月一定要提出國家報告，社家署已經在網站上放國家報告初稿得以下載，接下來在過四年之後就要再提出第二次的國家報告，那時候的國家報告內容就必須要涵蓋第一次國家報告審查完畢之後專家提出的建議。除了再提出一次報告外，還要說國家根據專家的建議做了些什麼事情。我上周去看國家報告初稿，發現下載數只有 38 位。CRPD 國家報告的組成，有兩個部分。一個是核心文件，另一個是專要文件。 核心文件：聯合國總共有 9 個人權公約，除了 CRPD
8、以外，還有兩公約（公民政治權利國際公約，經濟社會與文化權利國際公約）、女性公約（消除一切對婦女形式歧視公約）、兒童公約、種族歧視公約等等。共同核心文件就是締約國來向國際專家說明普遍國家的狀況，比如說國家的法律制度、是否三權分立、經濟條件、社會環境，這種共通的普遍性。九大核心人權公約在國家報告審查時交的共同核心文件，只要定期更新就好，不用每一個公約都寫一份核心文件。4 專要文件：專要文件是針對 CRPD 的條文逐條撰寫。專要文件中要寫什麼?三件事情。一、盤點內國法律跟 CRPD 是符合還是衝突，檢視的過程跟結果需要非常誠實的寫進報告。二、如果確定法律跟 CRPD 有落差，或是身心障礙者表達出一種
9、他們的權利沒有落實，國家必須跟專家說明為什麼，是因為法律規定不好，或是法律沒問題但是執行上出了問題，執行上是什麼樣的問題，是資源配置不足，或是公務人員對 CRPD 的瞭解不足所造成的。國家報告是有格式的，今天大家手上有一份簡體字版 CRPD 委員會的締約國根據殘疾人權利公約第35 條第一款提交的條約專要文件准則。這份文件說明國家報告應該寫什麼，這文件雖是為了國家報告存在，可是對民間團體撰寫影子報告也很有幫助。例如第 12 條關於法律之前的平等，對於國家應該在報告中說明什麼他都有非常清楚的指示，所以國家報告的撰寫是必須按照一定的體例的。*國家報告審查的時程剛剛說國家報告的審查是一個循環，循環的起
10、點假設是從繳交國家報告跟影子報告開始。國家應該要在今年年底之前提出國家報告給大家參考，民間團體的影子報告現在表定的期間，是明年 3 月 1 號之前必須完成翻譯之後，交給社家署統一交給國際專家，所以那個期限已經出來了。現在的祕書處就是社家署，社家署會把國家報告跟民間報告同時交給國際審查委員，所以我們會先寄一個書面的紙本給他們。這些審查委員，6-10 位，會根據國家報告跟影子報告的內容，他們覺得不夠清楚，或是需要提供再進一步提供資訊的文件，叫做問題清單，寄回來給中華民國的社家署，要求他們針對這份問題清單於一個月內用書面再次回覆。在政府回應這個問題清單的同時，NGO、民間團體也可以針對專家提出來的問
11、題以及政府對這些問題提出來的回應，做民間的影子回應或是平行回應。再由社家署收回來之後就寄去給國際審查專家。這樣弄一弄差不多就是半年去了。接下來就等到明年的 10 月 30 號到 11 月 3 號的那段期間，這 6-10 位的國際審查專家就會從各地來到台北，跟政府的代表團跟民間的代表面對面，針對他們看到報告裡面的一些重點去問政府。提問 1: 民間團體是指哪些團體 ? (趙素華女士 )民間團體指的就是非政府部門，指的可能是非政府組織、非營利組織，有可能是像伊甸、像身心障礙聯盟，或是像一些 DPO(Disabled Peoples Organizations 身心障礙者組織)，以身心障礙者為主力所組
12、成的一些團5體，或是像我們這樣子的傳統的人權團體，都是民間團體。影子報告最好是由民間團體提出，聯合國他們是不收個人的報告。所以說如果你今天有很多話想要講，你最好是跟一個團體合作來遞交這份報告，所以明年的 10 月 30 號到 11 月 1 號應該就會面對面 3 天的審查，然後專家會休息一天，然後他們要在這五天裡面的最後一天，也就是 11 月 3 號那一天提出未來四年對身心障礙者權利落實最重要的文件，那份文件叫做結論性意見與建議，如果你今天來什麼都不記得，但是一定要記得這份文件。結論性意見與建議 就會作為國家未來四年要開非常多的會議，或是提出非常多的方案來落實專家所提出來的建議。而且政府要提出來
13、說，他要怎麼按照專家的建議在做，然後成效如何。四年之後，就再遞交第二次的國家報告，以及第二次的國家報告的審查。提問 2：國家的監測有哪些？機構嗎？ (趙素華女士 )舉一個例子，CRPD 第 19 條在社區裡面獨立生活，這一點如果台灣做的不夠好，專家可能會要求提出一個機構化的比例，問台灣現在機構化的比例是否太高。跟其他國家比起來，應該不會。可是這一點被專家納入被監測的重點，有可能機構化、有多少人住在機構裡面這件事就會變成被監測的對象。請看 CRPD 第 33 條第一項跟第二項，要求國家必須要有一個中央層級的總協調機制，或是在聯邦制的國家當中各個地方的政府也要有一個執行的機制，這是屬於第一個執行的
14、部分。因為身心障礙者的事務都是跨部會的，所以需要一個協調的機制。第二，他也要求國家必須要設立一個全然獨立、國家級的監測機構來負責監測行政部門的工作，那在很多國家裡面，尤其是歐洲國家，是用國家人權委員會或是國家人權機制這樣的機制在座 CRPD 第 33 條第二項的工作。CRPD 第 33 條很重要，但是是被非常多團體忽視的一個條文。第 33 條第3 項跟第 29 條是非常有關的，身心障礙者權利的落實必須要有民間團體的充分參與，也就是 Nothing about us without us，沒有我們的參與不要替我們決定，那我們就要問中華民國政府說，你為了確保民間團體、身心障礙者團體跟他們代表充分參
15、與，請問你現在設計了哪些機制?你有好好在落實嗎?這就是 33 條的主要的內容。那監測的部分確實可以透過民間組織充分參與各個決策的過程中，得到一部分的解決。提問 3: (國家監測機制的 )完全獨立，是由政府推派還是民間團體推派 ?那推派的那種經費，會補嗎 ? (趙素華女士 )6這已經牽涉到非常技術性的問題。有些地方用 33 條之 2，所以希望國家人權機構，那有些地方不是。他還是一個國家的機關，但是獨立性會展現在他的經費跟人事，不能夠受到其他機關的左右，要滿足多元、獨立的要求。至於在台灣該用什麼樣的形式來做，大家可以另外討論。2. 如何寫出有效的影子報告聯合國 CRPD 委員會對影子報告的建議，正
16、是因為影子報告沒有固定的格式，所以他們給了一些他們覺得審查起來比較有效率跟比較好的一些作法。(1)要對應國家報告我在這裡再說明什麼是影子報告或平行報告。大家平常常寫報告，政策的分析報告。但是影子報告不是叫做政策白皮書藍皮書，也不是一個主題性的。既然是影子，表示原來有一個主體，在陽光照了之下才會有影子。那個主體就是國家報告，因為整個報告審查的主體是國家報告，影子報告是用來充實跟補充說明、甚至指出國家報告的缺漏或是不足之處，因此影子報告要盡可能對應於國家報告。所以要寫影子報告的團體應該要先看過國家報告之後再來寫，不然會有點像鬼片，沒有看到人只看到影子，會驚人。(2)由團體(非個人)提出、不要太長影
17、子報告的長度不要太長。社家署也已經採用 CRPD 委員會的建議。不管你影子報告寫幾條，都不能超過 10,700 英文字，這個篇幅已經固定下來了。他對格式也有一定的建議，你一定要這是哪個單位提出的，他們不那麼支持個人提出。社家署也有規定說一定要由團體提出。為什麼你會來提出?你平常有在做身心障礙者權利的倡議，還是落實、還是服務嗎?他除了鼓勵國家報告籌備過程中要有很多民間團體的參與，也很希望民間團體在產生影子報告的時候也盡可能邀請本身為身心障礙者的朋友跟團體參加。因此在報告的一開始就要說，你寫影子報告的時候，有多少身心障礙者參與，他們參與的方式跟程度是什麼。比如說，人約盟想寫關於 33 條的報告，我
18、先關在家裡寫初稿，可是寫完之後我允許其他的團體來修正、給予意見。我也可以辦一個像這樣有非常多身心障礙者本人參加的會議，然後提出跟 33 條這個影子報告的修正方式。這也是一個進行方式，不一定要由身心障礙者本身來寫。所以在報告中一定要交待身心障礙者跟身心障礙者團體是如何參與影子報告的。(3)執行摘要7最後他希望報告最後有一個清楚的執行摘要，也就是影子報告是怎麼產生的，有多少團體參加，是怎麼分工，你們的報告觸及了哪一些重要的議題。用一頁的篇幅把他清楚扼要地寫下來。(4)按條文次序編排影子報告的編排方式，盡可能按照條文的次序，逐條來編。(5)寫影子報告時，必備的研究與參考資料人約盟過去 3、4 年年來
19、自己編輯與籌組影子報告編輯團隊的經驗。今年人約盟為了準備明年兩公約的國際審查，我們總共組織了 78 個民間團體，有 10 位執行編輯，協助我們產生一個跟國家報告分量相當的影子報告。這是一個蠻辛苦也很有成就感的過程。我們的經驗跟建議，你要開始寫影子報告的時候，你手邊要有什麼樣的資料?A.國家報告。如果你覺得他寫得太爛不想一次看完，你還是要隨身攜帶。你今天要寫 31 條，就要看 31 條國家報告寫了什麼。B.要盡可能去了解 CRPD 跟相關解釋的文本。對於 CRPD 要有蠻正確且透徹的認識，這樣才能判斷國家作為符不符合 CRPD。C.國家報告撰寫准則D.一般性意見。一般性意見是專家寫來解釋每一條條
20、文的意見。其他公約的一般性意見，例如 CEDAW(聯合國消除婦女一切形式歧視國際公約)，兩公約的一般性意見都已經好幾十號。但是 CRPD 的一般性意見只有兩號，表示沒有甚麼資料可以參考，只能另外找資料來讀到底這一條是什麼意思。第一號是關於第 12 條法律能力所寫，第二條是關於第 9 條無障礙。如果今年你要寫批評政府在 CRPD 第 19 條自立生活的政策，直接看 CRPD 第 19 條的條文，裡面有很多眉角是很難從條文裡面了解。比如說很多人誤解自立生活指的是自己一個人、脫離家庭生活，可是你要去哪裡找文件來說其實自立生活的意思是每一個身心障礙者都有權利根據自己的意思決定自己想要住在哪裡、跟誰住，
21、他強調的是一種社區融入跟社區生活。那沒有一般性意見要怎麼確認如何解釋?E.其他公約審查的結論性意見。過去幾個公約審查中有沒有關於身心障礙者的結論性意見，可以放到你的影子報告裡面持續去追蹤。例如今年兩公約審查的議題清單裡面，已經提出身心障礙者的就業不夠好。我們可以在明年 CRPD 的審查裡面作為身心障礙者的就業議題參考。8F.盡可能用比較好、比較有根據的統計數字或圖表來呈現我們的論點或是問題的嚴重性。報告裡面如果呈現的是個案，專家不知道這只是個案，或是這是一葉知秋。伊甸之前邀請一位韓國現任的 CRPD 委員會委員，他就特別強調希望大家在呈現某個問題困難之處時，盡可能用一個比較大的統計數據來說明，
22、而不是完全都是個案。但是如果個案非常有代表性指標性，也不排除。(6)原則性條文與實體權利條文交相對照CRPD 的體例。一開始是宗旨、定義。第 3 條到第 9 條是貫穿整部 CRPD 的原則、義務、精神，還有一些義務性的作法，例如第 8 條意識提升，說的是每一個實體權利都需要意識提升。這是我自己的分法，大家不一定要接受。10-30 條是具體權利的條文。要去分析政府在這些條文做得好不好時，必須要配上第 3-9 條。例如第 24 條教育條文中有提到平等，但配上第 3 條的平等就還包含性別的平等，這時候就在檢視身心障礙者的受教權比起非身心障礙者的受教權是否受歧視之外，我們是否還要進一步追問身心障礙者的
23、族群內部的男性跟女性之間有無不平等的問題。每一條都是這樣子要搭配著檢視。31-33 條也是共通的，要求國家必須針對 CRPD 所有權利蒐集相關的資料與統計數據。你的團體如果對融合教育有興趣，並且想主張身心障礙者女性比起身心障礙者男性接受大學以上高等教育的機會少得多，就要問政府教育部有無蒐集各級學校身心障礙者融合教育的相關數據。如果你是關注性別的團體，要寫 CRPD 身心障礙婦女時，就不能只看第 6 條，而還要看身心障礙婦女在 CRPD 所有條文權利上面臨的問題。CPRD 不是像 ICF 把身心障礙類別分成好幾十項，他列舉了四大項: 身體障礙、感官障礙(視障、聽障或是其他知覺的障礙)、心理社會障
24、礙、智力障礙。專要文件(國家報告撰寫準則)中要求國家要提出一個身心障礙者共通的問題之外，還能針對不同障礙類型指出他們面臨的特定問題。例如，第 12 條法律能力牽涉到監護、支持性決策，就不適合肢障者，對於智力障礙者、心理社會障礙者就是重大的問題。(7)如何判斷是否違反 CRPD寫影子報告牽涉到政府需要提供好的服務，這個服務如果沒做到 4 A 1 Q，我們說他違反 CRPD。A.可得性(Availability)。是否有該項服務。9B.可近性(Accessibility)。看得到吃不到？C.可負擔性(Affordability)。有服務也很普及，但是在財務上負擔不起。D.可接受性(Acceptab
25、ility)。在本國的社會文化來說是否是可以被接受的服務。E.品質(Quality)。例如許多學校都聲稱有融合教育，但是都把身心障礙者都集中到同一教室裡面，這是融合教育嗎?表面上前四項都符合，但是沒有教師助理。以聽障學生來說，可能需要有人協助聽打，但是聽打員有時數限制，或是打字非常慢無法適時呈現老師上課內容。(8)影子報告產生的策略。端視策略可以採用以下作法。A.大家集合起來不分障別寫一份。例如像身心障礙聯盟這樣全國性跨障別的團體，寫一份總合性的影子報告。B.專注某些障別的狀況，特定障別自己寫。如自閉症、精神障礙、聽障，認為本身障別的文化很特殊，不希望被整併到跨障別的影子報告。C.也可以折衷，
26、先寫一份跨障別的，但在某些條文中注重特定障別遇到的問題。D.不一定要每一條都寫。但是也可以數個團體各自針對自己有興趣的條文撰寫，對彼此撰寫的內容無反對意見，可以整合為一份報告。E.許多人有現場經驗但不懂 CRPD，可以跟對 CRPD 有研究的專家、團體合作，將身心障礙者經驗扣連 CRPD、國內條文寫成影子報告。(9)寫作時的注意事項A.簡單扼要、避免形容詞。不要寫成抒情文、記敘文。最好是逐點寫，每一點講一件事情就好。盡量避免形容詞，因為要考慮到翻譯，中文一個字翻譯成英文就要三塊錢，當你罵越兇時就會花越多錢。今年人約盟的影子報告花了 50 萬的翻譯費，那時候大概有一個月我都覺得沒辦法睡覺，不知道
27、要去哪裡生 50 萬，後來問題解決了。所以大家在寫中文的時候，要想到英文翻譯的問題，一定盡可能的簡單扼要。影子報告要扣連國家報告。但不是每個國家報告中每個讓你不爽的都要指出來，第一個想到錢就知道不應這麼做，第二有一些無傷大雅枝尾末節的事就放過去，因為你希望專家可以非常專心在你的論點上，而不是指出國家報告的第幾頁第幾行有錯字、年份錯了，除非那個年份非常重要，否則影子報告的重點應該是國家的疏漏以及見解不同之處。10B.再次盤點 CRPD 跟國內法規有無扞格之處。因為國家有在做法規檢視，但是國家報告中幾乎都不承認現在內國法有違背 CRPD 的地方。例如民法第 14、15 條有監護宣告，一旦有監護宣告
28、就是完全剝奪被監護人所有意思表示跟法律行為的能力。CRPD 第 12 條跟第一號一般性意見就指出，這種全面剝奪法律能力的監護制度，是違反 CRPD 的。首先，承認國內法有異於 CRPD，不等於要根據 CRPD 修改國內法。因為可能國內法比 CRPD 好，或是我們有足夠的理由支持國內法跟 CRPD 不同。如果連不一樣都不願意承認，就不會有機會做下一步判斷國內法是比 CRPD 好或不好，也不會去想要如何弭平拉近國內法跟 CRPD 的差距。由於台灣國家報告否認民法第14、15 條違反 CRPD，所以也不會想修正民法第 14、15 條。C.提出具體建議。影子報告也是一個診斷，告訴國家她生病了，告訴國家
29、如何解決問題。所以影子報告中也要告訴專家說，國家做不到 CRPD 的要求，問題出在哪裡，要如何解決，因此要提出具體建議。3 個例子:例 1: 第 5 條第 3 項的合理調整(reasonable accommodation)(也有譯為合理之對待、合理便利)。如果有人不根據身心障礙者的要求作合理調整也算是一種歧視。國家報告中第五條的部分完全沒有提合理調整。這就是一個重大的疏漏。合理調整做的好的話，是落實身心障礙者權利的帝王條款，因為可以確保個別的障礙者在不同的處境底下權利獲得落實。身權法中雖然有很多條文說國家因應身心障礙者的要求去做一些事情(調整)，可是沒有提如果不做的法律後果。那麼這樣的調整，
30、跟 CRPD條文合理調整的範圍與強度是否一致，國家完全沒有討論，我猜他們是不知道什麼是合理調整，所以寫不出來。例 2: 第 12 條 在法律前獲得平等承認如果我來寫第 12 條，我會看條文、第一號一般性意見，以及國家報告撰寫準則。這是基本功。再打開國家報告的第 12 條，沒想到他說中華民國法律真是太好了，因為憲法有承認，所以絕對不會剝奪身心障礙者的權利，民法第 14、15 條不違反 CRPD。這裡我不同意，這不是小疏失，而是國家根本不理解 CRPD 第 12 條，所以我要提出非常堅強的理由說為何民法第 14、15 條是違反 CRPD 第 12 條，然後建議說該怎麼辦，要把監護制度完全廢除掉嗎?還是有什麼樣漸進式的，先建立支持決策機制跟法規，否則一下子拿掉監護制度可能很恐怖，導致身心障礙者傾家盪產好幾代賠不完。需要去權衡建議的可行性。例 3:第 33 條 國家實施與監測
