1、 推行政机关行政强制执行制度的立法思考2015-02-1600:22:07 行政强制制度是行政管理活动中必不可少的制度，它保障法律法规的实施，行政权力的运作乃至社会秩序、公共利益的都作用。行政强制是以强制为主要特征的，该项制度设置和必要，运行政强制制度是行政管理活动中必不可少的制度，它保障法律法规的实施，行政权力的运作乃至社会秩序、公共利益的都作用。行政强制是以强制为主要特征的， ，该项制度设置和必要，运行也直接关系到公民法人的权利。为此，规范和限制行政强制权力行政法的课题。我国近二十多年的法制实践，各行政管理领域的强制制度已。 ，在主体上，了“以申请法院强制为原则，以行政机关强制为例外”的特
2、有模式。 ，在手段上，直接强制似乎远远多于间接强制。 ，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与审查”为主要。最后，在监督与救济，则以行政复议、诉讼与赔偿为主要途径。 ，制度的既不意味着其性肯认，也不意味着法治化程度。相反，从我国行政强制执本文转载自行实践是海事机关的工作来看，还着问题，主要在，立法，权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的等，问题亟待立法解决。 一、我国行政强制的理论 我国行政强制的理论是在继承大陆法系行政法理论基础上我国行政管理实践逐渐的。行政强制的目的是强迫当事人义务，的手段为强制措施。行政强制的主体是机关，但在绝大多数情况下，主体往往为法院。我国行政机关与法院共享行政
3、强制权的实践反映了我国行政强制理论的不成熟与性。要彻底地解决行政强制实践中的问题，对行政强制理论。笔者，下面几个问题则是行政强制理论应当予以回答的。 （一）行政强制的性质 行政强制究竟是行政司法，抑或是行政司法混合的？是行政，如何解释法院依申请强制措施的？是司法，那么又如何解释行政机关自行的情形？是混合，意味着行政强制本身界线不清的？事实上，行政强制是就行政机关或司法机关所要强制当事人的义务而言的，也说，是行政机关司法机关，它所的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则是行政的或司法的。 ，从主体或上看，有些行政强制是行政，则为司法。但从行政强制的内容
4、即行政义务角度看，行政强制是行政。性质不同，救济途径也不同。是行政强制的内容寻求救济，只能行政诉讼和行政复议途径；是行政强制措施寻求救济，则要分别行政诉讼和司法申诉赔偿。 （二）行政强制权与行政权的关系 而言，行政强制权是行政权的一，行政主体既有下命令权，自然也有权，行政权当然包括强制权的观念受到冲击，行政强制权须有法律授权的观念逐渐为人们。在现代社会，并地强制权是行政权的自然延伸，它同样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不法定义务时，并不自然地享有强制的权力，仍应视法律的规定判断能否实施强制。 （三）为何行政机关享有一强制权 行政强制意味着行政机关有权义务的当事人依法直接强制措施迫使其义务或
5、与义务相同的状态。行政机关不享有的行政强制权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不义务时，对方当事人借助法院强制的情形。 ，由行政机关自身强制行政决定或行政法义务，偶尔会引发不公，侵害人合法权益的，制约行政强制权力，除立法规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一行政强制权交给法院。这才能从上限制或监督行政机关滥施行政强制的。 （四）划分行政机关与司法机关强制权的理论 ，我国行政强制权的划分属于折衷模式，并不一概否认司法机关的行政权而仅赋予行政机关行政强制权，也不完全把行政权归集于司法机关而排斥行政机关的强制权。何时由行政机关径自强制，何时由行政机关申请司法机关，须由法律法规明示。而法律法规
6、的规定又很不，法律规定须申请法院强制行政决定，法律规定行政机关强制，法律规定要行政机关自行或申请强制，法律甚至规定由谁。至于法律为规定，是很难说清楚的问题。 值得说明的是，有些行政义务是无须的，故也谈强制的问题，例如，行政的内容是决定或确认某种法律关系时，不需要，任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除某学生学籍，行政所规定的内容，行政本身就已，不需要的。 二、我国行政强制立法及实践 我国行政强制的立法与实践均始自 80 年代以后。80 年代以前，包括行政强制制度在内的整个法律建设停滞不前甚至倒退阶段，地讲，此时的行政决定上行政隶属关系。例如，当企业不纳税义务时，行政机关可以直接行政手段
7、迫使企业。 ，对公民拒不行政决定的，也完全可以行政命令及。 ，在当时社会条件下，不、也无必要行政强制的法律制度。改革开放，立法进程的，行政强制的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有对财产的强制，也有对人身和的强制，如对违反治安管理的行政拘留，违反环保法的责令停产停业的。从主体上看，立法将行政强制划分两大类： （一）行政机关自行强制 行政机关自行强制的内容往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的或不的义务，遇有当事人拒不该义务时，行政机关可以强制措施迫使当事人。行政机关自行强制通常仅限于行政机关为人科以普通义务和法律法规的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形，这是我国立法的
8、特殊。此外，这类行政强制多以和人身为强制内容，相反，金钱给付义务的除特殊（更多精彩来自“秘书不求人” ）几类行政机关享有自行强制的权力外，多数行政机关此种权力。 （二）申请法院强制 从我国行政强制立法可以看出，行政强制主体以法院为主，以行政机关为辅。法学界对体制批评甚多，但仍是不可的事实。纵观 80 年代制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的权交于法院。例如， 共和国海上交通安全法第 45 条规定：“当事人对主管机关的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五天内，向法院起诉，期满不起诉又不的，由主管机关申请法院强制。 ”行政诉讼法第 66 条规定“公民、法人或者组织对行政
9、在法限内不提起诉讼又不的，行政机关可以申请法院强制，或者依法强制。 ”就立法而言，申请法院强制的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财产罚。早先法律规定法院强制的内容还包括“吊销职务证书”等处罚，很这是立法的疏忽。 行政处罚法第 6 章的规定，的内容也全财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚类似确认或判决的处罚，无须申请法院强制。 （二）行政机关可选择的行政强制 除上述由行政机关自行强制须申请法院的立法情形外，有些法律还规定了可选择的行政强制模式。如 1987 年公布的海关法第 53 条规定， “当事人逾期不海关的处罚决定又不申请复议或者向法院起诉的，处罚决定的海关可以将其
10、金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请法院强制。 ”选择模式上是法院强制的特例。即在法律授权行政机关于前已某些强制措施的前提下才适用。行政机关此类强制措施，仍然要向法院申请强制。 二、我国行政强制立法及实践的问题 我国行政强制制度的主要问题可以归纳为几个： （一）立法 行政强制制度是一项的行政法制度，在的立法基础上。我国强制的立法极为分散。有些立法规定了行政强制问题，有些却规定，即使规定了的，也不。行政诉讼法第 66 条表明了原则，即法律规定行政机关可以自行强制的以外，行政的均需申请法院。很显然，原则性规定是远远的。法律以标准行政自行强制权？法律赋予行政机关哪些强制权？
11、行政机关又如何自行强制权？法院行政机关的申请如何？责任由谁承担？所有行政都需要强制等问题，要解决系列的问题，立法。 （二）行政强制制度缺少原则 像行政一样，行政强制也应当遵循的原则和规范。但我国立法并无太多类似的规定，实践中滥用行政强制措施的。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过范围强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，不分强制，错误拒不承担赔偿责任等，问题均需立法规定行政强制原则解决。 （三）行政机关与法院的行政强制权划分不清 立法的原因，我国行政机关和法院在行政强制权限的划分问题上标准和界线。一，行政机关因法定强制权而不申请法院强制，的申请案件了行政而且也了法院负担；另一，法
12、院行政机关申请强制的案件通常采用审查而不实质审查，使得申请案的审查流于，法院成了行政机关的工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，强制，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。说明，把所有行政的权归诸法院显然是简单化的办法，难以保障行政的公正与，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与权相分离，强制须法律授权。 （四）行政强制手段不完整，程序不健全 现行体制下，行政机关强制手段并不完整，应和威慑力。在，享有自行强制权的行政机关对拒不行政决定的情况往往力不从心，难以迫使人义务的
13、目的。例如行政处罚法规定，当事人逾期不行政处罚决定的，行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的 3%加处罚款。强制措施相辅助，仅凭此种罚是无法迫使人义务的。此外，诸如没收所得，没收非法财物等行政处罚及行政如何，则找措施。不享有自行强制权的机关起来就更为艰难，法律授权，所有行政决定的都须申请法院，以至于数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止的处罚在法院欠拖不决，难以，法院也借机收取费，或与行政机关“联手” ，很坏。 ，法律对行政强制手段的规定也不，有些行政的，直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，间接强制手段，却无直接强制手段。而法院民事诉讼法规定的程序对行政决定的也诸多难题，与法院的
14、判决、裁定“难”一样，同样难以迫使人义务的目的。 几乎任何规范行政强制措施的程序立法，现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断行政强制措施程序的合法性。是法院依行政机关申请的案件，的法定程序，实践中的做法非常混乱。不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易“扯皮” ，降低行政管理。由此可见，行政强制手段的与、程序欠缺是行政强制的大问题，有必要立法解决。 四、行政强制的立法构想 鉴于我国行政强制制度在立法和实践中诸多问题，了行政权力的顺畅实施和行政，而且也给公民法人的合法人身财产权利损害，制约行政法制建设发展的因素。在行政诉讼、行政复议、赔偿等救济制度健全的，应当考虑
15、规范行政强制的制度。行政强制立法需的问题大致分为几。 （一）行政强制法的名称及适用范围 关于行政强制法的名称及适用范围，学术界主要有两种可选择方案，方案是制定行政强制法，包括行政强制与即时强制等内容：另方案是制定行政强制法，非性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从我国行政强制领域及行政强制措施的问题看，单纯规范行政强制问题是远远的。从某种意义上说，行政强制措施的问题多于行政强制，故采用方案，制定一部能够规范行政强制和行政强制措施的法律是必要的，当然，行政强制措施的实体设定权在于法，在行政强制法中不宜将行政强制措施。行政强制措施中的主要，如即时强制不属于行政问题，但仍有必要单列一章，作规
16、定。行政强制中的问题涉及法院的司法强制措施， ，法院行政决定的也属于该法适用范围。 （二）行政强制的原则 行政强制的原则在我国立法中是空白。法学界有四项原则，即强制与教育相原则；依法强制原则；目的原则；原则。从我国行政强制法的立法目的看，一要行政权力的实施，行政，另一又要保障公民法人合法权益，行政强制法应当采用的原则可以包括几项： 1、依法强制原则 行政机关或司法机关采用强制手段迫使人义务，应法律的授权，既可以是行政强制法的授权，也可以是各单项法律的授权。 ，在法定权限范围内，依照法定的和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制承担法律责任，包括纠正，赔偿损失等责任。 2、
17、事先告诫原则 该原则要求行政机关直接强制措施前，预先告知当事人，并为其留有自我义务的期限，突然袭击。如在法国， “行政机关强制措施以前，除紧急情况以外，事先催告当事人义务。在当事人表示反抗或的恶意不时，才能强制措施。 “ 3、强制与教育相原则 行政强制不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以行政目的迫使当事人义务为目的。行政强制也不以强制措施为目的，其目的是敦促人义务。说服和教育人其义务是该制度的一项原则，但行政机关行政目的，仍需保留强制措施的最后权力。将强制与教育起来，才能够既行政权的，又人的合法权益。 （三）强制机关 行政强制是就人承担的行政义务而言的，行政强制限于意义上行政机关的强制，还应
18、包括法院依照申请或诉求行政义务承担人而为的强制。行政强制可以分为两种程序及机关。立法机关在设定行政强制权对可以考虑职权划分标准。 行政机关确认性行政、法律授权的限制人身自由及或不等普通义务的。如吊销许可证、拒绝许可、责令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除等。行政机关自身无力强制或在域外、遇到抵抗情况下，可以请求机关协助。即时强制措施由行政机关依法直接。 法院财产决定的，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、查封等。行政机关遇有当事人拒不上述财产义务或法定情形有必要就其财产强制措施的，应当由行政机关向法院提简易行政诉讼，法院经审查无争议的，即可司法强制措施强制，当事人有异议，法院须
19、经审理后，决定与否。 （四）强制措施 行政强制措施分为行政机关的措施与法院的措施，法院可适用民事诉讼法，不再赘述。行政机关的措施可以分为罚、代及直接强制。除非情况紧急可以省略罚和代迳行直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直接，先轻后重等顺序。立法可以规定三种行政强制方法的前提条件及实施程序与。 行政强制法除上述强制措施外，还可以考虑创设拒不行政义务罪及行政决定者司法强制措施。涉及财产义务，如经罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序的义务，如仍不，法院可司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒不行政决定罪或蔑视法庭罪，由法院强迫当事人行
20、政决定。 即时强制措施大多法单独规定的，行政强制法只须对行政即时强制的、条件及救济规定。即使强制按不同可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的等。即时强制可以情况适用行政强制法原则。 （五）行政强制程序 应区分行政自行强制程序和法院强制程序。在行政强制程序中，行政机关及人员应当表明身份和预先告诫的义务，规定义务的期限和方法；，比例原则和间接强制优于直接强制的原则，选择不同的，然后每种的要求和条件予以；直接强制的，比例原则选择恰当的。如在夜间、节假日。义务人在行政强制中反抗的，行政机关可以强力，或请求公安机关协助，费用由请求的机关承担。 行政机关向法院提起诉讼由法院行政决定的
21、程序应以行政已设定某项涉及人财产权的义务为前提，当人拒不交付财产的义务时，如拒不交纳罚、罚款、没收的财物时，可由行政机关发出预先告诫，仍不义务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不义务的事实成立审查。然后，的裁定，如当事人仍不的，法院可以包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不奏效的，法院可以考虑行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因提起的诉讼后，可以情况和当事人要求查封、扣押变卖、拍卖及停止行政等强制措施。 （六）法律责任与救济 行政强制有公民法人人身财产权利重大损害，故分清权限，行政机关与法院的责任，并为不当侵害救济是关键的一环。凡行政机关强制措施损害的，行政机关承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及赔偿。凡行政机关起诉至法院由法院强制措施的，应由法院，对法院的裁定或追究刑事责任的判决可诉，对法院的司法强制措施可以申请异议。对法院强制措施或措施损害的，受害人有权依法请求赔偿。
