1、环境金融法的问题思考201431040883 法硕非法学 李夏怡一、引言经济发展和环境保护是当今国际社会和各国政府时刻关注的两大议题，而这两者之间如何和谐共生共存更是一个世纪性难题。生态经济、循环经济和低碳经济等可持续型经济模式 1的提出似乎为经济发展和环境保护的和谐共生共存找到了出路。然而，纵观世界各国，无论发达国家抑或发展中国家，可持续型经济模式的发展都举步维艰。相较于传统经济模式，可持续型经济模式对科学技术的要求更高，市场规模暂时较为狭小，导致经济发展成本更高，环保产品价格更为昂贵，消费者目前较难接受。因此，目前很多国家政府都要向可持续型经济的发展投入巨额的补贴，在我国，解决环境污染问题
2、需要大规模的资金投入，而资金来源和有效的投融资机制一直都是困扰环境保护的最大难题之一。数据显示，从 20012005 年，我国环保领域的政府拨款已经达到 850 亿美元，利用外资的总额 60亿美元 2。但还没有形成一个清晰的面向环境的金融体系。如何协调不同投资主体、如何带动和开辟新的资金渠道、如何降低项目和资本之间的交易成本、如何通过投融资机制设计提高投1 与传统经济模式不同，生态经济、循环经济和低碳经济是有利于社会、经济与环境可持续发展的经济发展模式，作者将此类经济模式称为可持续型经济模式。2 数据来源：ISTIS，2005 年世界重点工业发展动态写作组.2005 年度环保产业新特点R.20
3、06.资效率等，都是环境与资本共同关注的主题。然而政府补贴毕竟是杯水车薪，所以，构建环境金融，通过金融创新，促进经济向低碳化、生态化和循环化的转型，实现可持续发展，为了解决可持续型经济发展所需的巨大成本，寻求一种有效的融资途径成为当务之急。二、环境金融及其法制化进程（一）环境金融的发展背景及概念伴随着生物质能、风能、太阳能、水能、化石能、核能等清洁能源的使用，人类逐步从原始文明走向农业文明和工业文明。而随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳浓度升高带来的全球气候变化，也成为不争的事实，我国的经济发
4、展面临越来越严重的资源和环境约束。进入 21 世纪，金融创新活跃在与环境相关的金融领域，主要是围绕“气候变化”而形成碳排放市场，进而演变成了碳金融和环境金融。在此背景下，国际上产生了许多新名词，环境金融就是其中之一。所谓环境金融是指以实现金融的可持续发展为宗旨、以减少温室气体排放为目标、以碳排放权为交易标的，通过创新金融制度和金融工具，降低气候变化和环境污染带来的成本，转移气候和环境风险及不确定性的各种金融制度安排和金融交易活动，主要包括碳排放权及其衍生品的交易和投资、低碳项目开发的直接投融资等金融活动。 但是在不同的领域对环境金融也有不同的界定，例如 Jose Salazar(1998)认为
5、环境金融就是金融业根据环境产业的需求而进行的金融创新。Sonia Labatt（2002）认为环境金融是提高环境质量过程中的融资行为。国内的专家学者也对环境金融提出了不同的观点，综合各家观点来讲，主旨一般是指金融业要在经营的过程中体现出环保意识，注重对生态环境的保护和环境污染的治理，通过对其他社会资源的引导作用，促进经济社会协调可持续发展。（二）现阶段我国环境金融发展的主要做法（1）发展绿色信贷。所谓绿色信贷一般是指银行和其他金融机构在向项目提供资金时，先要评估项目队环境的影响，绿色信贷目前各国也都没有具体的法律约束，主要还是处在自愿选择和政策性提倡的阶段，最典型的是“赤道原则” ，截止至20
6、11 年 8 月 3 日，宣布实施赤道原则的金融机构已有 70 家，而中国尚且只有两家政策性银行（国家开发银行和进出口银行）要求客户遵守环境法，采纳环境融资标准 3。1995 年，中国人民银行和国家环保局先后颁布了中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知和国家环境保护局关于运用信贷政策促进环境保护工作的通知 ，商业银行开始涉足环保领域。2007 年以来，我国环保总局会同银监会、保监会、证监会不断推出“环保新政， ”相继出台“绿色信贷” 、 “ 3 数据来源：http:/www.equator- 绿色保险”和“绿色证券”产品，在国内掀起了一场“环境金融”风暴。如银行业金融机构
7、按照银监会办公厅关于全面总结节能减排授信工作及做好绿色信贷相关工作的通知要求，一般都制定实施了详细具体的绿色信贷政策，全面推进绿色信贷体制机制建设，探索构建符合自身发展战略和业务特色的环境与社会风险管理制度，并积极进行节能减排金融产品和服务创新，获得了良好的经济与社会成效。2007 年，由国家环保总局和中国保险监督管理委员会联合制定的关于环境污染责任保险工作的指导意见正式对外公布。该意见明确提出，今后企业就可能发生的环境事故风险可在保险公司投保，若发生污染事件，保险公司将对污染受害者进行赔偿。实施环境污染责任保险是维护污染受害者合法权益、提高防范环境风险的有效手段。证券业也出台了关于对申请上市
8、的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知 、 上市公司环保核查行业分类管理名录等相关文件规定，加强企业上市环保核查工作，力求上市企业满足相关环保要求。（2）开展排污权交易。排污权交易是碳金融中重要内容。2004 年，在我国全面开展排污权交易试点之前，江苏省南通市就进行了我国首笔排污权交易。 “十一五”期间，江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北 10 个省(自治区、直辖市)被列为国家排污权有偿使用和交易试点省市。2008 年以来,北京环境交易所、上海能源环境交易所、天津排放权交易、湖北环境资源交易所、昆明环境能源交易所等相继挂牌成立，标志着我国排污权交易在市场化
9、道路上又迈进了一大步。据调查，各地可以交易的主要污染物种类、排污权的取得方式等并不完全一致，排污权交易价格的确定也多是根据各地污染治理成本等核算论证而制定，由于各试点地区经济发展水平和环境容量水平不同，有些存在较大的差异。如湖南省长沙市 COD 有偿使用收费标准为 210 元/年/吨，株洲和湘潭 COD有偿使用收费标准仅为 188 元/年/吨。排污指标使用期为 5 年的重庆市 COD 基准价为 6800 元/吨，而湖南仅为 2000 元/吨，价格相差 3 倍多。排污指标均为永久使用的陕西和山西，COD价格分别为 1.2 万元/吨和 2.9 万元/吨，相差也较大。（3）清洁发展机制（Clean
10、Development Mechanism，简称 CDM）是根据京都议定书第十二条建立的发达国家与发展中国家合作减排温室气体的灵活机制。其运行机制是发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目级合作，允许工业化国家的投资者在发展中国家实施有利于发展中国家可持续发展的减排项目，从而减少温室气体排放量，以履行发达国家在京都议定书中所承诺的限排或减排义务。清洁发展机制被普遍认为是一种双赢机制。内蒙古辉腾锡勒风电场项目于 2005 年 6 月 26 日正式在联合国气候变化框架公约秘书处注册成功，从而成为中国第一个注册成功的 CDM 项目和世界第一个注册成功的风电项目。截至 2012 年 10
11、 月，国家发展改革委批准的全部 CDM 项目达 4875 项。其中，四川、云南、内蒙古三省区的项目数最多，分别为 515、479、367 个。估计年减排量达到 7.67 亿吨二氧化碳当量 4。（三）环境金融的法制化在我国，关于环境金融的各项研究才刚刚起步，但是不得不承认通过金融手段对环境进行一定的调解是效果显著的，所以对环境的金融的研究是有重要的社会意义。同时，在推进依法治国的过程中，环境法制化越来越受到社会各界的关注，各级政府部门环保社会团体也在越来越多的通过法律手段积极解决社会中的各项环境问题，环保金融作为调解环境的一把新利器更应该更快的融入法制化进程，环境金融法的研究将更好的保障其发挥功
12、效。现实情况是，环境金融是一个新兴领域，其具有的复杂性和动态性使得各国政府尚无法完全掌握其运行的规律，环境金融的运作规则多数由参与主体意思自治，政府出台政策适当引导。但环境金融关系到维系人类社会生存发展的自然环境的保护，关系到可持续型经济模式的前景，它涉及的关系具有广泛性和长期性等特点，因此，在现代法治理念的背景下，环境金融需要有相应的法律来调整，为环境金融的良性发展奠定坚实的法律基础。自 20 世纪 80 年代开始，我国就逐步重视环境金融对环境4 数据来源：中国清洁发展机制网保护和经济发展的重要作用，也出台了一些相关的文件来积极推进环境金融的发展。1984 年，城建部联合数个部门以及数家国有
13、商业银行出台了关于环境保护资金渠道的规定的通知 ，明确提出工矿企业为消除污染、治理“三废 ”、开展综合利用项目的资金，可向银行申请优惠贷款。属于技术改造性质的，可向工商银行申请贷款；属于基建性质的，可向建设银行申请贷款。1995 年，当时的国家环保局（现为国家环保部）发布的关于运用信贷政策促进环境保护工作的通知和中国人民银行发布的关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知中明确要求各级金融部门要把生态保护和防治污染作为信贷的主要考虑因素，加强环境部门与金融部门的信息沟通，对有利于保护和改善环境的产业和产品，金融机构要予以积极贷款支持。进入 21 世纪以后，国家出台了更多扶持环境金融的政策
14、，为环境金融在我国的发展奠定了良好的基础。但必须认识到，我国当前扶持环境金融的措施大多属于政策，不具有强制力，稳定性不强，导致推行效果不甚理想。因此，将环境金融政策法律化是保证环境金融制度得以贯彻实施的必要举措。 三、环境金融法的特点按部门法的划分标准，环境金融法不是一个独立的部门法，其既有金融法（属经济法的子部门）的内容，又有环境法的成分，但环境金融法的调整对象自成一体，因而具有显著的特质。（一）具有国际趋同性。环境金融最早出现于 1997 年的美国。美国金融业素有创新传统，他们将环境因素引入到金融创新当中，开发出既能让其规避环境风险又能获取收益的环境金融产品，后来世界上许多国家的环境金融制
15、度，包括国际环境保护领域都借鉴了美国的成功经验。比如由京都议定书衍生出的碳金融交易机制实际上是借鉴了美国的排污权交易制度。而今，最活跃的碳金融市场反而是在欧盟。再比如环境保险制度，最先也是由美国金融界首创，现如今已有许多国家实施该项制度。由此可见，环境金融制度往往具有超越国界的适用性，可以为国际社会所接受，并且制度的架构也基本大同小异。这都体现了环境金融法国际性与趋同性相伴生的特点。（二）与其他部门法融合性高。环境金融法以环境法和金融法为基础，是经济法、环境科学、环境经济学甚至生态学相互交叉、融合的产物，是一个综合性的法律体系。因此，环境金融法体系中的每一种制度都将金融工具与环境问题结合起来，
16、利用这种创新型金融模式来解决环境问题，实现可持续发展，比如环境保险制度。保险是一项历史悠久，发展成熟、应用广泛的金融制度，其基本功能之一是转移风险和分摊损失。而环境污染侵权具有危害地域广、受害人数多、赔偿数额巨大的特点，侵权行为人往往陷入支付能力不足而破产、关闭的境地，导致两败俱伤的结果受害人得不到实际赔偿，同时企业又因赔偿负担过重而影响经济社会的发展。环境保险是以被保险人因污染水、土地或空气，依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。环境保险制度的实施一方面使企业避免了破产或关闭的境地，另一方面使受害人能够得到充分的赔偿，实现了“双赢”的结果。环境保险制度是金融工具和环境问题结合的极佳范例，充
17、分体现了环境金融法交叉性和综合性相 融合的特点。（三）公益私益相伴相生。环境金融制度的出现并迅速发展是社会大环境使然。20 世纪以来，严重的环境问题无时无刻不在影响着人类的生存与发展，制造业往往被认为是环境问题的直接“元凶” ，实际上，金融业也有不可推卸的责任。传统金融行业的盲目趋利性导致其只顾利润而不顾所放贷或投资的项目是否会对环境造成很大破坏或者潜伏着巨大的环境风险。反过来，盲目趋利性也给传统金融行业埋下了巨大的风险隐患，因为其所放贷或投资的项目可能因违反环境法律法规而被取消或延误。在此情况下，金融行业为了规避风险，将环境因素引入金融领域，实施绿色信贷，避免或减少由于环境问题而造成的经济损
18、失。而后，金融业又创造出新型的环境金融衍生品出售给投资者，并从中获益。可见，环境金融最初的目的在于金融行业的私益。但我们不可否认，环境金融可引导资金流向，避免盲目追求数量型扩张，形成有利于节约资源、降低能耗、改善环境的可持续型经济模式，可以集中大量的资金投资于环境产业。从这一点而言，环境金融制度又具有明显的公益性。由此可见，环境金融制度是公益性和私益性相协调的良性制度。四、我国环境金融立法困境及完善（一）缺乏强有力的保障机制对于法律的强制力，耶林的看法是：“没有强制力的法律规则是一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。 ”虽然以 联合国气候变化框架公约和京都议定书为基石的环境金融国际法律框架代表了人类
19、智慧的结晶，得到了大多数国家的支持，但是“没有牙齿”的国际法仍决定了环境金融的未来扑朔迷离。联合国气候变化框架公约为未来环境金融特别是碳金融这一新事物的出现作了必要的铺垫，但它只是表明了国际社会对气候异变的主观态度，其形式意义远大于实质意义。 京都议定书一波三折的经历与其 2012 年后的前途未卜以及美国的置之度外等莫不指向一个结论，那就是缺乏一个保障规范实施的强大暴力机制是各国环境金融的软肋。美国对京都议定书一方面签署但另一方面又不批准的可退可进的应对态度，更是说明 “市民化 ”的国际社会不可能肩负起全球温室气体排放的重任。但是一定程度上看来，在京都议定书的国际法律约束与指引下，人们毕竟对碳排放交易等问题或明或隐地存在些遵法敬法的意识。然而，随着 2012 年的来临， 京都议定书的第一承诺期即将截止，从 2009 年 7 月哥本哈根世界气候大会的曲高和寡从这个角度看，当前的环境金融国际法律框架与其说
