1、 个人住房抵押贷款政策性担保制度研究论文导读:：还是投保个人住房抵押贷款保证保险。中低收入家庭的住房保障必须另辟蹊径。特别是对大多数中低收入者和积累较少的年轻人而言。论文关键词：个人住房抵押贷款，政策性担保，住房保障，中低收入者 一、引言 个人住房抵押贷款可有效填补居民即期住房消费支付能力与住房价格之间的缺口，克服居民面临的流动性约束，实现居民住房购买力的跨期转移，促进居民的住房消费。当今世界，凡是住房问题解决得比较好的国家，无不借助于个人住房抵押贷款业务来促进住房的商品化和自有化。按常规个人住房抵押贷款机制，借款人向贷款人申请贷款，首先得按规定支付一定比例的首付款，并以其所购住房作抵押；获得
2、贷款后，借款人须按约定分期偿付贷款本息，否则，贷款人有权依法以该住房折价或者以拍卖、变卖该住房的价款优先受偿。但住房是一种特殊的不动产，其价格高昂，特别是对中低收入者和积累较少的年轻人而言，其购买住房的主要障碍就是难以一次性支付数额不菲的首付款。为此，在有些市场经济较为发达的国家和地区，政府直接或者间接地为符合特定条件的借款人申请个人住房抵押贷款提供信用担保，促使贷款机构向其发放高比例（低首付）的个人住房抵押贷款，以降低其购房门槛，保障其基本的住房需求。在我国，近年来由于住房价格增长过快，居民的住房消费支付能力与住房价格严重脱节，很大一部分中低收入家庭一方面因不符合廉租住房和经济适用住房的保障
3、条件，另一方面又无力购买市场价普通商品住房（主要是无力一次性支付规定比例的首付款）中低收入者，住房难问题非常突出。本文拟在深入分析和全面阐述个人住房抵押贷款政策性担保的内涵、法理基础及其实践模式的基础上，结合我国住房市场和住房保障制度发展的客观需要，就如何构建适合我国国情的个人住房抵押贷款政策性担保体系提出一些原则性的设想和具体建议。 二、个人住房抵押贷款政策性担保的内涵 个人住房抵押贷款政策性担保与个人住房贷款、个人住房担保贷款、个人住房抵押贷款和个人住房抵押贷款担保等概念紧密相连。 个人住房贷款是指贷款人向借款人发放的用于购买住房的贷款。2与一般消费性贷款相比，个人住房贷款具有贷款额度大、
4、贷款期限长等特点。为了保证贷款债权的安全，防止由于借款人不按期偿还贷款本息而遭受损失，贷款人在发放个人住房贷款时，除了要求借款人按规定支付一定比例的首付款外，通常还要求借款人提供某种形式的担保，如抵押、质押或者保证等，此为个人住房担保贷款。由于住房具有固定性、保值性和增值性等特点，贷款人在发放个人住房贷款时，一般要求借款人以其所购住房作抵押。因此，个人住房贷款通常又被称为个人住房抵押贷款。3但住房价格高昂，特别是对大多数中低收入家庭和积累较少的年轻人而言，其购买住房的主要障碍之一就是难以一次性支付数额不菲的首付款。个人住房抵押贷款担保就是指由依法设立的机构或者组织为合格借款人申请高比例（低首付
5、）的个人住房抵押贷款而与贷款人签订保证合同，当借款人不按期偿还贷款本息时，由该机构或者组织承担约定的清偿责任的信用担保行为杂志。按担保机构的性质和目的的不同，个人住房抵押贷款担保又分为商业性担保和政策性担保两种。商业性担保是指以营利为目的商业保险公司为个人住房抵押贷款提供的保证担保（或者保证保险）；政策性担保是指由政府直接或者间接地为个人住房抵押贷款提供的保证担保。个人住房抵押贷款政策性担保具有以下几个方面的特征： 第一，个人住房抵押贷款政策性担保的主体是政府机构或者政府出资设立的独立于政府之外的法人实体，而不是一般的自然人和法人。如美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部就是隶属于联邦政府的政府
6、机构；加拿大的抵押贷款与住房公司、香港的抵押证券公司等则是政府出资设立的独立于政府之外的法人实体。 第二，个人住房抵押贷款政策性担保是一种保证担保，或者说信用担保。担保机构在提供担保时，并不需要提供特定的财产，而是以自身的信用和一般财产作担保。贷款人之所以接受这种担保方式，是因为担保机构本身具有较高的信用，它们有的是政府机构，以政府信用作保证；有的虽然不是政府机构，但却是由政府出资设立，隐含着政府信用，并由政府承担最终的风险和责任。 第三，个人住房抵押贷款政策性担保的对象必须符合特定的条件，一般为具有相应的具有相应住房购买力，但未能一次性支付规定比例首付款的中低收入家庭和其他特殊群体。如美国的
7、联邦住宅管理局主要是为中低收入家庭、第一次购房者和边远地区居民的个人住房抵押贷款提供担保，退伍军人事务部的担保对象则是在战争时期服役 90 天以上或者在和平时期服役达到一定期限的退伍军人。 第四，个人住房抵押贷款政策性担保的主要功能是为借款人申请高比例的个人住房抵押贷款提供信用支持，即降低购房借款人的首付款比例。4按常规个人住房抵押贷款机制，借款人向贷款人申请贷款，首先得按规定支付一定比例的首付款，然后以其所购住房作抵押。从理论上看，随着贷款的不断偿还，借款人所欠的贷款余额不断减少，其在抵押住房中的权益不断增加，即使借款人违约，但由于处置抵押住房所得大于贷款余额的概率不断增加，贷款人遭受损失的
8、可能性也相应地不断降低。因此，在通常情况下，只要借款人以其所购住房作抵押，并按规定支付了相应比例的首付款中低收入者，即足以保障贷款人的债权安全。5个人住房抵押贷款（政策性）担保的机理在于：借款人在贷款人规定的贷款条件之外向担保机构支付一定的对价（即担保费）建立担保基金，为贷款人提供担保，使贷款人的风险得以得以转移、分散或者降低，贷款人即有义务在原定贷款条件的基础上给予借款人一定的优惠。如在美国，1970 年代中后期，普通个人住房抵押贷款的贷款比例为 80%，年利率为 10%；而由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例可达 85%-95%，年利率为5%；到了 1980 年代，由联邦住宅管
9、理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例进一步提高，最高可达 97%，贷款期限可达 30 年。6在加拿大，普通个人住房抵押贷款的贷款比例为 75%，而由抵押贷款与住房公司担保的个人住房抵押贷款，借款额在 l8 万加元以下的，贷款比例可达 90%，最高可达 95%。7 三、个人住房抵押贷款政策性担保的理论基础与实践模式 居住是人类的基本需要，住房是人类生存和发展的基本条件，享有适当住房的权利是人的基本权利。8 实践证明，在计划经济体制下，住房日益短缺是一种普遍和必然现象，它突出显示了计划体制在住房资源配置方面的缺陷，9解决的途径只能是以市场化为导向，实现住房的商品化和社会化。但在以市场为基础的住房分
10、配体制下，人们对住房消费需求的满足程度取决于其对住房的支付能力；市场机制虽然可以较好地适应居民复杂的住房需求结构，满足其多样化的住房消费偏好，但在任何一个国家和地区，除了部分高收入和中等收入者有能力依靠其自身的力量解决住房问题外，广大中低收入者的住房支付能力与符合适宜标准的住房价格之间存在较大差距，仅靠其自身的力量是无法解决住房问题的，政府在解决中低收入者的住房问题方面承担着重要的经济、政治和社会责任。当今世界，无论是经济发达国家还是发展中国家，几乎没有一个国家实行完全市场化的住房政策，各国大都制定有针对中低收入者的住房保障政策和措施，以保证和满足其基本的居住需求，这些政策和措施主要包括： 1
11、发展公共住房，即由政府直接投资建设或者以一定方式对建房机构提供补贴，由建房机构建设住房并以较低价格向中低收入居民出售或者出租。发展公共住房是各国政府解决中低收入居民住房问题的基本措施，无论是发达国家还是发展中国家都发展过公共住房，它一般出现于住房极度短缺时期。如英国从二战后到 1980 年代的 30 余年中，平均每年建造约 14.3 万套公房；10在新加坡，政府于 1960 年开始实施居者有其屋的住房保障计划，并成立了住房发展局负责建设公共组屋，向居民低价出售或者出租。 2提供住房消费补贴。1970 年代中后期，西方国家的住房保障方式逐渐由补砖头向补人头转变。11如今，几乎所有的发达国家和越来
12、越多的发展中国家都以不同形式为居民的住房消费提供补贴，包括给租房者以租金补贴，给购买自住住房者以购房补贴等。12如 1980 年代后，法国和荷兰政府开始逐步减少对低租金住房建设机构的补贴中低收入者，重点转向为低收入家庭提供租房补贴，凡是收入水平低于政府规定标准的家庭，都可以获得租金补贴。13在美国，采用抵押贷款购买住房者，每月归还贷款本息时可相应地减免利息税和财产税，并免交相应的财产增值税。14 3为个人住房抵押贷款提供担保，即由政府或者政府出资设立的机构为个人住房抵押贷款提供信用担保，其目的在于以政府信用补充和提升中低收入者的信用，改善和调节住房金融市场的交易条件，鼓励和引导金融机构向中低收
13、入者发放高比例的个人住房抵押贷款。与直接的住房消费现金补贴相比，为个人住房抵押贷款提供担保是一种更为间接和市场化的补贴方式，它更着眼于充分发挥市场机制在配置住房金融资源方面的基础性作用，有利于维护和提高住房市场的竞争秩序和竞争效率，并可通过担保资金所具有的杠杆效应，扩大财政资金的支持面，提高财政资金的使用效率。在部分市场经济较为发达的国家和地区，为个人住房抵押贷款提供担保已成为政府对住房和住房金融市场进行间接干预和调节，保障中低收入者住房权利的重要手段，它主要包括以下两种不同的模式：（1）以美国为代表的政府直接担保模式，即由政府机构为个人住房抵押贷款提供担保。1930 年代经济大萧条时期，美国
14、经济衰退、失业率急剧上升，大量居民因无力偿还贷款而丧失抵押住房的赎回权，金融机构的呆账、坏账急剧增加，造成了严重的金融危机和社会动荡杂志。1934 年，联邦政府依据国民住宅法成立了联邦住宅管理局，隶属于住房与城市发展部，其主要业务之一是为中低收入家庭、第一次购房者和边远地区居民的个人住房抵押贷款提供担保。由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款比普通个人住房抵押贷款的发放条件优惠，如 1930 年代，美国普通个人住房抵押贷款的期限一般为 3-5 年，贷款比例为 50-60%；而由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款均为 20 年期固定利率贷款，贷款比例最高可达 80%；1970 年代中后期，由联
15、邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例可达 85%-95%；到了 1980 年代，由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例进一步提高，最高可达97%，贷款期限可达 30 年。联邦住宅管理局为符合条件的个人住房抵押贷款提供 100%的全额担保，如借款人拖欠还款，贷款机构可从联邦住宅管理局取得等于因借款人违约而造成的所有正常损失的信用债券，债券本息的支付由联邦政府负责。另外，1944 年美国国会通过了在教育、医疗、职业训练和住房等方面为退伍军人提供帮助的法案。同年，退伍军人管理局成立（1989 年改为退伍军人事务部），它是联邦政府的一个独立机构。在住房方面，退伍军人事务部可为合乎资格
16、的每位退伍军人申请高比例的个人住房抵押贷款提供担保，以保证其能购买到中等条件的普通住房。但退伍军人事务部提供的并非全额担保，而只是部分担保。如果借款人违约，退伍军人事务部将直接从借款人的补助金中扣除应当支付的贷款本息。15 （2）以加拿大为代表的政府间接担保模式，即由政府出资设立的独立于政府之外的机构为个人住房抵押贷款提供担保，其风险和责任最终由政府承担。第二次世界大战后，为尽快解决住房短缺问题中低收入者，加拿大联邦议会于 1945 年重新修订了国家住房法，授权联邦政府成立抵押贷款与住房公司，由该公司直接建造住房，向低收入家庭和退伍军人出售或者出租。16抵押贷款与住房公司的注册资本 2500
17、万加元，全部来自联邦政府的财政预算。在个人住房贷款政策方面，1950 年代以前，加拿大的住房抵押贷款首付款比例较高，一般至少为房价的 30%，有的甚至高达 50%，这在很大程度上抑制了居民的住房消费需求。1954 年，为降低个人住房抵押贷款的首付款比例，提高中低收入家庭的住房支付能力，联邦议会重新修订了国家住房法，授权抵押贷款与住房公司向低首付款的个人住房抵押贷款提供 100%的全额担保，以此鼓励金融机构发放高比例的住房抵押贷款，降低个人购房门槛。如贷款额在 l8 万加元以下的，首付款比例为 10%；18 万加元以上的，首付款比例为 20%，贷款期限一般为 25 年，最长可达 40 年。17抵
18、押贷款与住房公司同贷款机构签订合作协议，借款人申请低首付的抵押贷款，须向同抵押贷款与住房公司签订有合作协议的贷款机构申请。抵押贷款与住房公司为借款人提供 100%的全额担保，担保金额包括借款人拖欠的贷款余额、利息和有关费用等。当借款人不按期偿还贷款本息时，贷款人可将抵押住房的处置权转移给抵押贷款与住房公司，由抵押贷款与住房公司先行赔偿贷款人的一切损失；抵押贷款与住房公司赔偿贷款人的损失后即着手实施拖欠还款管理程序，包括为借款人重新安排特殊的还款计划和还款期限等，最后的手段才是处置抵押住房。 四、构建适合我国国情的个人住房抵押贷款政策性担保制度 我国现行的住房保障体系建设主要偏重于扩大保障性住房
19、的供应，而在提高居民的住房消费支付能力方面始终没有迈出实质性步伐，主要表现为财政、税收和金融等方面的配套措施和手段严重滞后，建立符合我国国情的个人住房抵押贷款政策性担保机制是适应我国住房市场和住房保障制度建设的客观需要。 （一）建立和发展个人住房抵押贷款政策性担保的现实意义 1980 年代后，我国开始进行住房制度的改革。30 年多来，我国的住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民的住房条件有了较大改善。但近年来，由于我国房地产市场发展不平衡，住房供求的结构性矛盾突出，住房价格增长过快，居民的住房消费能力与住房价格严重脱节，以廉租住房和经济适用住房为主体的住房保障体系已经不能完全适应我国住房市场
20、发展的现实需要。如按关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见和廉租住房保障办法、经济适用住房管理办法的规定，廉租住房和经济适用住房的保障对象均为城市低收入住房困难家庭。18但实践中还有很大一部分中低收入家庭一方面因不符合相应的保障条件，无法享受到廉租住房和经济适用住房的政策优惠，另一方面又无力购买市场价普通商品住房（主要是无力一次性支付规定比例的首付款），成为所谓的夹心层，住房难问题依然比较突出。对商业银行来说，如果没有相应的社会化的风险分散和转移机制，进一步放松贷款条件，降低首付款比例只能加重其自身的风险。建立个人住房抵押贷款担保机制，由依法设立的担保机构为中低收入者申请高比例的个人住房抵押
21、贷款提供信用担保中低收入者，以降低其购房门槛，不失为解决其住房难问题的一种可行选择。但广大中低收入者的资产积累较少，其就业、收入或者健康等方面的某些微小变化就可能会使他们丧失还贷能力，以营利为目的的商业性担保机构往往并不愿意为其提供担保。因此，在我国个人住房抵押贷款担保体系的建设过程中，政府应当发挥主导作用，适时组建政策性担保机构，为广大中低收入者申请高比例的个人住房抵押贷款提供担保，以保障其基本的居住需求。这种保障方式不但可以有效避免和克服现行的廉租住房和经济适用住房一次性实物补贴所造成的福利固化和永久化的不公平现象，而且还可以充分发挥担保资金所具有的四两拨千斤的杠杆效应，最大限度地扩大财政
22、资金的支持面，提高财政资金的使用效率。 （二）我国个人住房抵押贷款政策性担保制度的具体构建 从法律关系的角度看，个人住房抵押贷款政策性担保作为一种保证担保，它与一般民事保证制度的内部结构是相同的；但作为一种政策性担保，它承载着特殊的政策性目的和功能，其主体往往具有特定性（或者说法定性），无论是保证人还是债务人，都必须符合特定的条件；此外，保证人承担保证责任的方式与一般民事保证也有很大不同。 1担保机构。目前各国的个人住房抵押贷款政策性担保机构有两种类型，一是政府机构，如美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部等，二是政府出资设立的独立于政府之外的法人实体，如加拿大的抵押贷款与住房公司等杂志。在我国
23、，按担保法的规定，政府机构不得充任担保人。19因此，我国的个人住房抵押贷款政策性担保机构应当由政府出资组建的独立于政府之外的机构或者组织承担，但这并不意味着政府必须建立专门的担保机构。事实上，无论是美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部，还是加拿大的抵押贷款与住房公司，它们都不是专门的担保机构，而是执行政府住房政策的综合性机构。我国个人住房抵押贷款政策性担保机构的设置亦可从我国已有的政策性住房金融制度及其组织资源出发，重点着眼于对现有的政策性住房金融机构的规范与整合，而不是盲目地增设机构和扩充人员编制。现阶段我国政策性住房融资体系的主体与核心是住房公积金制度，住房公积金管理中心一方面承担着发放个
24、人住房消费贷款和实现资金保值增值的功能，另一方面又是执行政府住房保障政策的独立于政府之外的非营利性组织。在充分发掘和利用其优势，并对其进行必要和适当的改革，强化其对中低收入者住房保障功能的基础上，住房公积金管理中心完全可成为我国个人住房抵押贷款政策性担保的适恰载体。20 2担保对象和担保条件。对政府而言，个人住房抵押贷款政策性担保实质上是一种或有负债，当借款人违约时，政府最终须为其承担的担保责任而发生实际支出。因此，应当充分考虑政府的财政承受能力，严格限定个人住房抵押贷款政策性担保的适用对象和条件，切实防止政府的住房保障资源被滥用。现阶段我国个人住房抵押贷款政策性担保的对象应当限定为既不符合廉
25、租住房和经济适用住房的保障条件，又无力购买市场价普通商品住房的中低收入住房困难家庭。但借款人除了必须符合规定的中低收入和住房困难这两个标准外，还应具备其他特定的条件，如：（1）如具有相应的住房购买力。没有相应住房购买力的中低收入家庭，应当向政府申请廉租住房保障中低收入者，而不是借助政策性担保购买住房。（2）申请担保的贷款必须用于购买第一套自住住房。对改善型或者投资型的住房消费需求，担保机构不应提供担保。（3）申请担保的贷款额度必须符合特定的上限要求等，以防止借款人利用政策性担保购买过于奢侈的住房。 3担保形式与担保责任。由于我国的抵押担保制度和住房保障制度不健全，当借款人不按期偿还贷款本息，贷
26、款人为实现债权而行使抵押权时会面临抵押住房处置难和借款人安置难等一系列问题。21为解除银行发放高比例的个人住房抵押贷款的后顾之忧，保障其债权的顺利实现，担保机构应当与贷款银行明确约定其担保方式为连带责任保证，或者由法律明确规定担保机构承担连带保证责任。此外，作为一种住房保障政策和措施，个人住房抵押贷款政策性担保的主要目的是为了保证借款人基本的居住需求。因此，当借款人无力偿还贷款本息时，其抵押住房不应按一般抵押权的实现方式予以处置，而应实行特殊的违约处置措施，如为违约借款人设置合理的缓冲期或者垫付期，使因客观原因（如因失业或者收入下降等）不能按期偿还贷款本息的善意违约借款人有一个弥补的机会等；当
27、借款人最终仍无力清偿债务时，担保机构还应负有协助借款人申请其他形式的住房保障，或者为其提供临时周转房，以满足其基本的居住需要的义务。 4. 政府与担保机构的关系。个人住房抵押贷款政策性担保的性质和担保对象的特殊性，决定了担保机构不可能完全根据风险损失率来确定担保费率。如果完全由担保机构自身承担担保失败的风险，其势必因风险大、收益小而出现收支倒挂，资金减少，业务萎缩而难以为继的局面。因此，政府应当建立制度化的财政补偿机制（如补充资本金或者风险准备金、补偿代偿损失或者调减相关税费等），为担保机构的正常运营提供必要的资金支持。须特别指出的是，在我国现行的财政体制下，地方政府是房地产市场发展的主要受益
28、者之一，22应当进一步提高和强化地方政府对住房保障，包括个人住房抵押贷款政策性担保制度性的财政支持，如要求地方政府提取土地使用权出让收益的一定比例专项用于对担保机构的资本金、风险准备金和担保损失的财政补偿机制等。另外，政府也要加强对担保机构的监管，防止和避免其成为风险和坏账的集中地。当然，监管机构应当主要通过为个人住房抵押贷款政策性担保制定一般性规范，定期监督和检查其执行情况，而不应直接干预担保机构的具体担保业务。五、结语 建立适合我国国情的个人住房抵押贷款政策性担保机制对我国住房市场和住房保障制度的建设具有重要意义。但是，我国在发展个人住房抵押贷款政策性担保过程中，应当充分汲取美国次贷危机的
29、经验和教训，高度重视和防范以下三种风险：一是住房市场本身的风险。住房市场是不断变化的，住房价格不可能只涨不跌。次贷危机发生的一个重要诱因就是美国住房市场的重大逆转杂志。当住房市场发生重大变化，房价走低，借款人的资产价值小于其负债，如首付款比例过低，借款人很可能会主动违约，从而给贷款机构造成大量的呆账、坏账，进而危及整个金融体系的安全。因此，要严格限制或者禁止担保机构为首付款比例过低的个人住房抵押贷款提供担保。二是借款人的信用风险。保障居民的住房权利是政府义不容辞的责任，但人人享有适当住房并不意味人人都要买房。中低收入群体的信用风险一般较高，且对利率和房价较为敏感，严重依赖商业银行发放的个人住房
30、抵押贷款获得住房会增加金融体系的系统性风险。次贷危机发生的直接原因就是无住房购买力的人通过个人住房抵押贷款购买了住房中低收入者，最终无力偿还债务。因此，我国个人住房抵押贷款政策性担保住的对象应严格限于具有相应住房购买力的中低收入家庭。三是贷款人的道德风险。个人住房抵押贷款政策性担保为贷款机构提供了一种在信息非对称条件下分散和转移借款人信用风险的有效途径。由于担保机构承担了大部分甚至全部贷款的连带清偿责任，贷款机构有可能会采取比较冒险的贷款政策。因此，为防止有了担保，贷款银行就放松贷款审查，担保机构应当避免采取全额担保，而应代之以部分担保的形式。23 2 参见个人住房贷款管理办法（1998 年）
31、第 2 条。 3在我国大陆，个人住房抵押贷款俗称个人住房按揭贷款。其实，按揭与抵押有所不同，按揭的本质特征是物业所有权发生了转移，而抵押则无须转移物业的所有权。参见陈巍：香港房地产按揭制度与大陆房地产抵押制度之比较，中国房地信息，1999 年第 9 期，第 38-39 页；宁教铭：再说按揭有别于抵押，中外房地产导报，2000 年第 7 期，第 16 页。 4 参见 index.php.(e, lendersit a smaller doent and purchase mortgage insurance),访问日期:2008-02-13;itigating default risk, res
32、idential mortgage insurance expands homeoent mortgages),访问日期:2008-02-13. 5 除非房地产市场发生重大逆转，住房价格的下跌幅度超过了借款人在抵押住房中的权益。 6 万晖：美国的住房抵押贷款保险及启示，金融经济，1998 年第 8 期，第 21 页；汪利娜：美国的住宅抵押保险机制，华北金融，1998 年第 4 期，第 41 页；虞晓芬：美国的住宅抵押贷款保险体系及借鉴，中国房地产金融，2000 年第 11 期，第 42 页。 7 黄嫱：借鉴国外经验综合研究设计我国住房抵押贷款保险和担保体制，中国房地产，2000年第 7 期，第
33、 60 页；施方：住房抵押保险的国际比较及其启示，江西财经大学学报，2003 年第 5 期，第 27 页；李小荣：加拿大的住房按揭及按揭保险，中国房地产，2004 年第 2 期，第 76页。 8 住房权（the right to housing）又称适当住房权或者适足住房权（theright to adequate housing），它是指每个人都享有获得可承受的、适宜人类居住的住房的权利。1965 年联合国大会通过的消除一切形式种族歧视国际公约第 5 条首次明确提出住房权的概念。有关 适足住房权的主要内容参见联合国经济、社会与文化权利委员会关于获得适当住房权的第四号一般性意见（1991 年）
34、。9 在计划经济体制下，被视为非生产性支出的住房投资在国家基本建设投资计划中所占的比重极其有限，以致在住房供给方面往往形成住房建设长期落后于人口增长的局面；另一方面，由于职工工资中已经扣除了住房费用，所以政府对住房实行行政性的实物配给制，消费者只需要支付名义房租。这样，在供给有限的同时，又会出现完全缺乏价格弹性的无限需求，从而进一步加剧住房供不应求的矛盾。 10 张元端：国外住房保障经验谈，城市住宅，2008 年第 1 期，第 89 页；梁绍连：国外住房保障运作模式比较分析中低收入者，上海房地，2007 年第 7 期，第 57 页。 11 补砖头是指对住房供应方的补贴，补人头是指对住房需求方的
35、补贴。 12 张元端：国外住房保障经验谈，城市住宅，2008 年第 1 期，第 90 页。 13 梁绍连：国外住房保障运作模式比较分析，上海房地，2007 年第 7 期，第 59 页。 14 潘功胜：个人住房贷款制度比较及拓展个人住房金融市场，城市金融论坛，1997 年第 8 期，第 58-60 页；温如春：国外政府对个人住房抵押贷款的干预及对我国的启示，金融与经济，1998 年第 10 期，第 34-36 页。 15 汪利娜：中国需要什么样的住宅抵押保险机制，财经科学，2001 年第 4 期，第 22 页；纪军令：美国住宅抵押贷款的保险及借鉴，中国房地产，1996 年第 4 期，第 73 页
36、。 16 到了 1960 年代中期，随着住房短缺问题的缓解，加拿大联邦政府逐渐从住房建设领域中退出，而将政策重心逐渐转移到通过抵押贷款与住房公司向建造符合中低收入家庭需求的住房开发提供贷款。1980 年代后期，加拿大联邦政府逐步削减了对社会住房的直接贷款数额，转由地方政府接手管理住房问题杂志。至1992 年，加拿大联邦政府彻底停止了对社会住房的开发发放贷款。参见马晨：加拿大的住房状况，中国房地信息，2005 年第 6 期，第 60-61 页。 17 黄嫱：借鉴国外经验 综合研究设计我国住房抵押贷款保险和担保体制，中国房地产，2000 年第 7 期，第 60页；施方：住房抵押保险机制：我国房地产
37、金融的新型动力，经济师，2004 年第 3 期，第 28 页；梁鹤年：住房抵押贷款保险与房地产市场的关系，城市规划，1999 年第 11 期，第 36 页。 18 国家统计局对我国城镇家庭依户人均可支配收入由低到高排队，按 20%，20%，20%，20%，20%的比例依次分为低收入户、中等偏低收入户，中等收入户、中等偏高收入户、高收入户等五组。 19 参见中华人民共和国担保法（1995 年）第 7 条。 20 具体而言：一是扩大住房公积金制度的覆盖面，对在城市有固定工作的农民工、城镇个体工商户和自由职业者等人员，逐步将其纳入住房公积金制度的覆盖范围。二是调整住房公积金及其增值收益的使用方向中低
38、收入者，将其主要用于为住房金融提供长期、稳定的资金支持和向住房公积金缴存人，特别是中低收入缴存人发放住房消费补贴。三是对具有一定住房购买力，但未能一次性支付规定比例首付款的中低收入缴存人，由住房公积金管理中心为其申请高比例的个人住房抵押贷款提供信用担保。 21 按我国现行法律的有关规定，银行要实现抵押权，首先应当与借款人协议处分抵押物，只有在协议不成的情况下，才可以向人民法院提起诉讼。与借款人协议处分抵押物，无异于与虎谋皮；向法院提起诉讼，则须耗费大量人力、时间和费用。加之我国房地产二级市场不发达，银行对拍卖住房要进行评估和维护，须聘请律师和委托拍卖，不但旷日弥久，而且成本极高，最终往往得不偿失。此外，由于我国的社会保障制
